CDAP - GE.2007.0089 - 2008-04-23 - X._______/CONSEIL COMMUNAL

1.

Selon l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public (CDAP) s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas: l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC.1999.0047 du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du 15 octobre 2001).

3.

Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du 29 novembre 1955 (aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).

Depuis le 1er mai 2005, ces dispositions ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (LDCV; RSV 141.11). Cette dernière a transféré à la municipalité et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre l’élaboration d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). Un droit de recours au Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la CDAP) est instauré par l’art. 52 LDCV, qui stipule ce qui suit:

"1. Les décisions rendues en application de la présente loi par les autorités cantonales et communales sont susceptibles de recours auprès du Tribunal administratif.

2.

En cas d’admission du recours, le Tribunal administratif annule la décision attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité intimée pour nouvelle décision.".

4.

Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV). Selon l’art. 8 aLDCV, après s’être assurée que les conditions de base sont remplies et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé portant signature. Dans le cas présent, le dossier a été réceptionné par le département le 3 mars 2003, de sorte que la demande de naturalisation a été traitée, à juste titre, conformément à l’ancienne législation, qui accordait au Conseil général ou communal la compétence de statuer, dès l’octroi de l’autorisation fédérale, sur l’octroi de la bourgeoisie (art. 11 aLDCV).

5.

a) Même si la nouvelle législation n'est pas applicable à la présente espèce, il reste que le principe d'une motivation des décisions de naturalisation découle de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative populaire demandant que, pour la ville de Zurich, les décisions de naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232, trad. et rés. RDAF 2004 I 573, avec une note de Thierry Tanquerel), l'autre concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217, trad. et rés. RDAF 2004 I 608). Dans les deux affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution (cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140, trad. et rés. RDAF 2005 I 470). Récemment enfin, le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'apprécier, au regard des exigences de motivation, les discussions d'une assemblée communale en vue du vote et a considéré que le refus de la naturalisation, qui s'écartait de la proposition du conseil communal, n'était en l'occurrence pas suffisamment motivé (ATF 132 I 196, trad. et rés. RDAF 2007 I 352, avec une note de Stéphane Grodecki).

Le Tribunal administratif est lié par cette jurisprudence, qui est du droit positif, et il peut d'autant moins s'en écarter qu'elle correspond au principe consacré par la nouvelle Constitution cantonale du 14 avril 2003 (art. 27 al. 2), entrée en vigueur le même jour.

b) En l’espèce, la décision contestée émane non pas du corps électoral, statuant en assemblée de commune, mais d’un conseil communal. Cette solution n’est pas exclue par la jurisprudence exposée ci-dessus et la doctrine considère qu’elle est en tout état de cause préférable à la voie de la décision populaire, dans la mesure où il est possible d’aménager des possibilités de motivation (Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBL 106 (2005) p. 114 ss, plus spéc. 131 cités dans arrêt TA GE.2004.0184 du 25 avril 2005). Dans l’exposé des motifs relatifs à la nouvelle loi du 28 septembre 2004 (EMPL n° 189, juin 2004), le Conseil d’Etat a émis l’opinion que l’issue d’un scrutin au sein du parlement communal est par nature aléatoire, que le résultat du vote ne donne aucune indication sur les motifs ayant déterminé la décision du conseil de sorte que le candidat n’est pas en mesure de connaître les raisons pour lesquelles sa demande a été rejetée (p. 21). Ces raisons ont manifestement convaincu le Grand Conseil puisque ce dernier s’est prononcé en faveur de décisions prises par l’Exécutif, tant au niveau communal que cantonal (arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Cependant, comme, dans le cas présent, la demande du recourant est soumise au régime prévu par l’aLDCV, la seule question que doit se poser le tribunal est celle de savoir si le conseil communal a fait connaître les motifs de sa décision d’une manière suffisamment précise pour que X._______ puisse faire valoir ses droits.

6.

Conformément à la jurisprudence précitée, la décision de naturalisation est considérée comme un acte de nature administrative. L’exigence de motivation doit dès lors répondre aux principes généraux applicables en la matière. L’obligation de motiver est satisfaite lorsque l’intéressé peut se rendre compte de la portée de la décision prise à son égard et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 57 consid. 2c; ATF 117 Ib 86 consid. 4 + réf. cit.; arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Une violation du droit à la motivation peut en principe être corrigée dans la procédure de recours subséquente (ibidem).

En l'occurrence, le vote du conseil communal du 8 mai 2007 est intervenu à la suite d’un préavis positif de la municipalité (préavis no 5) et d'un préavis négatif de la commission (préavis du 11 mars 2007). Ce dernier préavis soulignait notamment que le fait d'avoir obtenu ou non un baccalauréat ou un quelconque autre diplôme n'avait en soi aucune incidence sur une décision de naturalisation, mais que le problème résidait dans le fait pour le recourant d'avoir affirmé avoir obtenu de tels documents. Faute d'avoir pu recevoir, sans explication valable, une copie de ces diplômes, la commission s'était vue obligée d'en déduire que l'intéressé aurait menti sur ce sujet et, partant, ne savait plus si les autres propos tenus lors de l'entretien étaient crédibles. Dans ces conditions, elle se sentait incapable de lui accorder une totale confiance. Le recourant a eu connaissance de ce préavis, au plus tard lors du dépôt de la réponse de l'autorité intimée le 20 septembre 2007. De même, l'extrait détaillé du procès-verbal de la séance du conseil communal du 8 mai 2007, joint à la décision incriminée, mentionne clairement que certains faits avancés par X._______ ne correspondent pas à la réalité. Cela étant, force est de constater que les motifs de la décision négative ne sont nullement insuffisants pour que l’intéressé puisse faire valoir ses droits. Bien au contraire, une telle motivation est assez explicite pour que X._______ puisse comprendre ce qu’on lui reproche exactement et contester les griefs formulés en fournissant, cas échéant, d’autres éléments d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée. Dans ces circonstances, le grief invoqué dans le pourvoi quant à l’absence de motivation est infondé et le recours ne peut être que rejeté sur ce point.

7.

Il reste a examiner si l'autorité intimée a valablement refusé d'accorder la bourgeoisie de Rolle au recourant ou si les motifs à l'appui de ce refus sont au contraire injustifiés, étant rappelé à cet égard que le pouvoir d'examen de l'autorité de céans est limité à l'abus et à l'excès du pouvoir d'appréciation (cf. ch. 2. ci-dessus). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219, consid. 3a, rés. JdT 1994 I 646). De même, la commune bénéficie d’autonomie lorsqu’il s’agit d’appliquer le droit cantonal et que ce dernier lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 219 consid. 3a). L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète sont ainsi déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 122 I 279 consid. 8b, rés. SJ 1997, p. 96 s.). En droit vaudois, l’autonomie communale découle de l’art. 139 Cst. VD qui énumère de manière exemplaire des domaines dans lesquels il existe une autonomie communale (l’octroi de la bourgeoisie ne figure pas dans cette énumération). Une telle disposition ne délimite dès lors pas entièrement l’étendue du champ d’activité dans lequel les communes bénéficient de la protection de leur autonomie. Il ressort à cet égard de l’art. 2 al. 1 de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales. Ces attributions et tâches propres comprennent, notamment, l’octroi de la bourgeoisie (art. 2 al. 2 let. g LC). En cette matière, l'autorité communale dispose ainsi d'une liberté de décision, qui entre dans le champ de l'autonomie communale. Si, en matière de naturalisation, la CDAP doit faire preuve de retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen et se borner à sanctionner l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 al.

1 LJPA), il doit en tout cas vérifier que l'autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (arrêts GE.2007.0020 du 18 juin 2007 et références, GE.2005.0115 du 21 octobre 2005 et références).

8.

Comme rappelé ci-dessus, la demande de naturalisation doit être traitée, en application de l'art. 53 al. 1 LDCV, conformément à l’ancienne législation (aLDCV). Celle-ci prévoyait, à son art. 5 ch. 5, que pour demander la naturalisation vaudoise, l'étranger devait ne pas avoir subi de condamnation pour délit grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation. L'art. 8 ch. 4 LDCV reprend les mêmes exigences. Il y a lieu à ce stade d'interpréter la notion de "probité".

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et du sens de la disposition (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).

b) Selon le dictionnaire "Le Petit Robert" (éd. 1973), la probité se définit comme la vertu qui consiste à observer scrupuleusement les règles de la morale sociale, les devoirs imposés par l'honnêteté et la justice. Il ressort de l’Exposé des motifs et projet de loi de la LDCV (BGC 3A septembre 2004, p. 2800; ci-après : EMPL) que la probité s’apprécie notamment en fonction du respect des obligations légales ou contractuelles du candidat et que l’inscription à l’office des poursuites constitue un critère d’appréciation du respect de ces obligations (cf. arrêt GE.2005.0209 du 7 février 2008 consid. 6, considérant que l'étranger qui, au moment du dépôt de sa demande de naturalisation, fait l'objet de 9 actes de défaut de biens pour un montant total de 73'981 fr. 15 et de 4 poursuites en cours pour un total de 13'761 fr. 05 ne remplit pas la condition de la probité). L'EMPL ne dessine pas plus précisément les contours de la notion de probité. On relèvera néanmoins que, contrairement au "Petit Robert", il n'utilise pas l'adverbe "scrupuleusement", ni d'ailleurs aucun autre qualificatif semblable. Sans remettre en question l'importance du critère de la probité, il convient d'en déduire, en se référant également au principe de la proportionnalité, que la nationalité suisse n'est pas réservée à des parangons de vertu. Le tribunal rejoint ici Dominique Fasel qui, dans sa thèse consacrée à la naturalisation (La naturalisation des étrangers, thèse Lausanne 1989), relève qu'on peut être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation sans faire preuve d'une conduite irréprochable (p. 192).

c) En l'espèce, comme cela a déjà été évoqué ci-dessus, le vote négatif du conseil communal du 8 mai 2007 est intervenu à la suite d’un préavis positif de la municipalité (préavis n° 5) et d'un préavis négatif de commission (préavis du 11 mars 2007), lui-même précédé d'un rapport de minorité favorable.

Le préavis du 11 mars 2007 soulignait notamment que le fait d'avoir obtenu ou non un baccalauréat ou un quelconque autre diplôme n'avait en soi aucune incidence sur une décision de naturalisation, mais que le problème résidait bien plutôt dans le cas d'espèce dans le fait que le recourant avait affirmé avoir obtenu des titres (baccalauréat anglais, master HEC, attestation de bonnes relations de l'Institut) qu'il ne détenait en réalité pas. Faute d'avoir pu recevoir, sans explication valable, une copie de ces diplômes, la commission s'était vue obligée d'en déduire que l'intéressé aurait menti sur ce sujet et, partant, ne savait plus si les autres propos tenus lors de l'entretien étaient crédibles. Dans ces conditions, elle s'était sentie incapable de lui accorder une totale confiance.

Il ressort du procès-verbal de l'assemblée du conseil communal du 8 mai 2007 que le refus prononcé par cette autorité serait fondé sur l'affirmation de faits ne correspondant pas à la réalité (non-production de baccalauréat anglais, du master HEC et d'une attestation de bonnes relations de l'Institut). Dans sa réponse, l'autorité intimée ne se réfère toutefois plus qu'à la non-production du baccalauréat anglais.

Il s'agit de reprendre en détail les faits à la base du litige au sujet desquels le recourant aurait menti:

- le recourant aurait prétendu avoir obtenu un baccalauréat anglais alors que le diplôme obtenu ne constituait que l'équivalent américain d'un diplôme de fin de scolarité secondaire en Europe et non d'un baccalauréat, qui suppose un examen extérieur à l'école, sanctionné par un diplôme officiel d'Etat. Le recourant relève à cet égard qu'on ne peut pas soutenir qu'il aurait menti en déclarant détenir un baccalauréat, vu qu'il a fréquentait l'université de Genève (cf. carte d'étudiant dedite université produite le 26 février 2007) et qu'il n'est pas possible de fréquenter l'université sans un tel diplôme. Le tribunal considère pour sa part que le terme de baccalauréat est utilisé dans le langage courant pour qualifier toutes sortes de diplômes permettant l'accès à l'université. Or, le recourant détient effectivement un titre anglo-saxon permettant l'accès à l'université et ainsi à tout le moins analogue à un baccalauréat. Il s'avère dès lors peu déterminant – dans ce contexte – qu'il ait employé le terme de "baccalauréat anglais" ou de "diplôme américain". Il s'agit en réalité d'une imprécision bien plus que d'un mensonge;

- il est en second lieu reproché au recourant de ne pas avoir produit d'attestation de l'Institut relative aux bons contacts entretenus au sein de cette école. Selon les notes prises par la présidente de la commission le 11 janvier 2007, c'est un membre de la commission qui a émis le souhait d'obtenir une telle lettre de recommandation. On ne voit pas quel serait – dans cette configuration – le mensonge du recourant. Cela étant et compte tenu du fait que cet élément n'est pas développé par l'autorité intimée, qui ne soutient en particulier pas que le refus serait également motivé par un mauvais souvenir que le recourant aurait laissé de lui à l'Institut, ce grief ne sera pas retenu.

- Il reste enfin à examiner la question plus complexe du master HEC que le recourant aurait prétendu avoir obtenu. Dans son rapport du 11 mars 2007, la commission a indiqué que le recourant avait expliqué, lors de la séance du 11 janvier 2007, avoir obtenu un master HEC, puis avoir suivi une école privée de gestion (Webster). Les notes prises par la présidente de la commission lors de cette même séance contiennent les mentions suivantes:

"A terminé ses études uni en CH a ensuite intégré HEC GE" (p. 1)

"A une maîtrise et master Webster une licence HEC en management" (p. 3).

On constate que le rapport de la commission et les notes de la présidente de la commission ne coïncident pas exactement. Le tribunal en déduit que les explications du recourant devant la commission ont sans doute été confuses; il n'est d'ailleurs pas impossible que le recourant ait été volontairement peu clair dans le but de dresser un portrait flatteur de sa personne. Il paraît néanmoins abusif de conclure sur cette seule base à un mensonge. Les pièces au dossier ne permettent en effet pas de retenir avec certitude que le recourant a déclaré expressément détenir un master HEC. En outre, dès qu'il a été interpellé sur la question par la municipalité le 21 mars 2007, il a tout de suite admis – sans chercher à travestir les faits - qu'il ne détenait pas de master et surtout qu'il ne se rappelait pas avoir mentionné qu'il détenait un tel titre. En conclusion, il n'est pas avéré que le recourant ait menti au sujet des diplômes qu'il détenait.

d) Au vu des considérations qui précèdent, la décision attaquée repose sur des motifs infondés. Force est ainsi de constater que l'autorité municipale a abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant la bourgeoisie communale au recourant au motif qu'il n'était pas d'une probité avérée au sens de l’art. 5 ch. 5 aLDCV. La bourgeoisie communale requise par l'intéressé devra par conséquent lui être octroyée.

9.

En conclusion, le recours doit être admis et la décision attaquée étant annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vu l'issue du pourvoi, les frais seront mis à la charge de l'autorité intimée. Le recourant, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à charge de la commune de Rolle (art. 55 al. 1 LJPA).