CDAP - GE.2008.0099 - 2009-02-11 - X. c/EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants

1.

L'art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, disposait ce qui suit :

"2 Est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."

L'art. 3 al.1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) comporte une règle analogue.

En autorisant le SAJE, par décision du 19 mars 2008, à venir consulter le dossier de la recourante auprès de l'antenne de l'EVAM de Lausanne alors que le SAJE avait demandé que lui soit communiqué une copie complète du dossier de la recourante, l'EVAM a partiellement refusé la demande du SAJE. Ce refus est une décision négative qui, en tant que telle, est susceptible de recours.

2.

L'art. 4 al. 1 LJPA disposait que la Cour de droit administratif et public (CDAP) connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Selon l'art. 92 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La compétence de la CDAP est donc générale et subsidiaire. Il sied en conséquence d'examiner si une norme spéciale prévoit une autre solution in casu.

a) La recourante tient en substance le raisonnement suivant :

Les lois applicables sont la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), l'ancienne loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (aLIPD, abrogée par l'entrée en vigueur, le 1er novembre 2008, de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles [LPrD; RSV 172.65]) et la loi du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21). La LPD ne réglant pas la question des voies de recours cantonales, il faudrait se reporter aux lois cantonales en la matière. Comme l'aLIPD ne contenait pas de disposition concernant les voies de recours contre le refus de communiquer des données informatisées, la cour de céans serait compétente pour statuer sur le recours; l'art. 21 LInfo prévoit quant à lui une possibilité de recours direct à la CDAP.

b) Il est à relever qu'outre les questions de protection des données, la cause présente un aspect relatif aux garanties générales de procédure, plus spécifiquement au droit de consulter le dossier (art. 29 al. 2 Cst.; art. 27 al. 3 Cst-VD). Le Tribunal fédéral a considéré, s'agissant de la LPD, que le droit d'accès prévu par la loi et le droit de consultation prévu par les règles générales de procédure sont des droits distincts, qui n'ont pas la même portée ni le même champ d'application (ATF 125 II 473 consid. 4a, traduit in JdT 2001 II p. 322). Le droit d'accès à des données personnelles, régi à l'art. 8 LPD, est, dans une certain mesure, plus étroit que le droit de consulter le dossier en vertu des garanties générales de procédure, car il ne s'étend pas à toutes les pièces essentielles de la procédure, mais ne vise que les données concernant la personne intéressée. Par ailleurs, il est aussi plus large en ce sens que - sauf abus de droit - il peut être invoqué sans qu'il faille se prévaloir d'un intérêt particulier, même en dehors d'une procédure administrative. Il n'est donc pas lié à la préparation, par une autorité, d'une décision pouvant porter atteinte aux intérêts de la personnes concernée, mais à une simple collecte de données personnelles effectuée par l'autorité (ATF 127 V 219 consid. 1a p. 222; 123 II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p. 193). Le Tribunal fédéral a considéré, toujours en relation avec la LPD, que la décision d'une autorité refusant de donner suite à une demande de consulter des données en dehors de toute procédure pouvait être déférée aux juridictions compétentes en matière de protection des données selon la procédure prévue par la LPD (ATF 127 V 219 consid. 1a p. 222 s.). Les questions du droit de la protection des données peuvent toutefois se poser, de façon transversale, dans le cadre d'une procédure déterminée qui a principalement pour objet d'autres droits (ATF 126 II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p. 193). Lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données, elle doit être tranchée dans les cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet (ATF 128 II 311 consid. 8.4 p.

327 s.; 127 V 219 consid. 1a p. 223; 126 II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p. 193).

Cette solution s'impose également en droit cantonal, d'autant plus que la LPrD ne s'applique pas aux procédures civiles pénales ou administratives (art. 3 al. 3 let. b) et que l'art. 35 al.2 LPA-VD dispose que la loi sur l'information n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de procédure.

c) En l'occurrence, dans sa lettre du 29 février 2008, la recourante demandait à être mise au bénéfice de l'aide sociale et non plus de l'aide d'urgence, et, subsidiairement, sollicitait l'octroi de diverses prestations. En fin de lettre, le SAJE demandait à recevoir une copie complète du dossier de la recourante. Ainsi, cette dernière demande n'était pas articulée de manière indépendante, mais bien en relation avec l'octroi de prestations requises à titre d'aide d'urgence, prestations dont l'octroi est de la compétence de l'EVAM (art. 50 al. 2 LARA). C'est donc la voie de droit ordinaire prévue contre une décision prise par le directeur ou un cadre supérieur de l'EVAM en application de la LARA qui doit être suivie. La décision peut faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'EVAM, selon l'art. 72 al. 1 LARA. C'est d'ailleurs cette voie qui a été dûment indiquée en l'espèce dans la décision litigieuse.

3.

La recourante fait valoir qu'en matière de choix des voies de droit, dans le doute, celle la plus favorable à l'administré doit être préférée et qu'en l'occurrence la voie directe à la CDAP est la plus rapide, donc la plus favorable. Elle cite à l'appui de son raisonnement la décision Perry c. Lettonie, requête n° 30273/03, décision de la Cour européenne des Droits de l'Homme du 18 janvier 2007 (recevabilité).

La recourante n'indique pas le passage de la décision dont elle se prévaut. On trouve cependant dans cette décision la phrase suivante : "Dans une hypothèse où plusieurs recours équivalents s'ouvrent au requérant, il peut choisir celui qui vise son grief principal de la manière la plus directe". Cette phrase semble poser une règle qui s'impose en droit interne aux autorités des Etats membres. Cette interprétation se révèle cependant erronée lorsqu'on replace la phrase dans le contexte de la décision et qu'on considère l'objet traité.

La décision Perry c. Lettonie du 18 janvier 2007 concerne la recevabilité de la requête n° 30273/03. A ce sujet, l'art. 35 § 1 CEDH dispose :

"1. La Cour ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus, et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive."

Le Gouvernement de la Lettonie avait notamment fait valoir que le requérant n'avait pas épuisé les voies de recours internes qui s'offraient à lui. C'est dans ce cadre que la cour a rappelé que le requérant n'était pas tenu, pour que son action soit recevable, d'utiliser toutes les voies de recours internes possibles; il suffisait qu'il choisisse celle qui visait son grief principal de la manière la plus directe pour que sa requête auprès de la Cour européenne des Droits de l'Homme ne puisse être déclarée irrecevable. Ainsi, la possibilité de choix dont il est question dans la phrase précitée ne saurait se comprendre comme une règle de procédure qui s'impose en droit interne. Il s'agit simplement d'une limite à l'incombance du requérant d'épuiser les voies de recours internes.

Cette interprétation est renforcée lorsque l'on se reporte à la décision Croke c. Irlande (déc.), n° 33267/96 du 15 juin 1999, à laquelle renvoie la décision Perry c. Lettonie, et qui contient le passage suivant : "The Court recalls that an applicant is required to make normal use of domestic remedies which are effective, sufficient and accessible (…). It is also recalled that, in the event of there being a number of remedies which an individual can pursue, that person is entitled to choose a remedy which adresses his or her essential grievance (…)" (note : les parenthèses contiennent exclusivement des références). On voit que la "possibilité de choix" est clairement envisagée en relation avec la question de l'épuisement de voix de recours internes; l'utilisation du terme "entitled", qu'on peut traduire par "autorisé", renforce l'idée d'exception à l'incombance.

Pour le surplus, la subsomption opérée par la recourante - sur la base d'une règle inexistante - est incorrecte. En effet, si l'on admettait la compétence directe de la cour de céans, la recourante perdrait la possibilité de faire valoir ses moyens devant le directeur de l'EVAM (par la voie de l'opposition) et, ensuite, devant le Département de l'intérieur. On ne saurait considérer comme plus favorable une procédure privant un justiciable de deux instances auxquelles il pourrait soumettre ses griefs. Ce d'autant plus lorsque lesdites instances, en raison de leur position au sein de l'administration, ont un pouvoir d'examen plus grand sur les décisions rendues que le juge administratif.

4.

Il résulte de ce qui précède que la CDAP n'est pas compétente pour statuer sur le recours interjeté contre la décision de l'EVAM du 19 mars 2008. Le recours doit donc être déclaré irrecevable et transmis, à titre d'opposition, au directeur de l'EVAM, lequel devra notamment se prononcer sur sa recevabilité, notamment au regard du délai d'opposition de dix jours.

Compte tenu de la situation de la recourante, les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat (art. 50 LPA-VD).