CDAP - GE.2008.0195 - 2009-03-06 - AX.________ c/Municipalité de Cheseaux-sur-Lausanne, Service de protection de la jeunesse

1.

a) La recourante se plaint tout d'abord d'une violation du droit d'être entendue. L'autorité intimée indique que la conseillère municipale en charge du dossier et la coordinatrice du réseau de mamans de jour se sont rendues au domicile de la recourante, pour l'entendre, avant la décision litigieuse.

b) Le droit d'être entendu comprend le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise au détriment de l'intéressé, de fournir des preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins d'en prendre connaissance et de se déterminer à son propos, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2; 132 V 368 consid. 3.1; 129 II 497 consid. 2.2 et les arrêts cités). En particulier, le droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).

Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être réparée dans le cadre d'un recours si l'intéressé a eu l'occasion de se faire entendre par l'autorité saisie du recours et si la cognition de cette autorité n'est pas moindre que celle de l'autorité qui a statué en première instance. Une telle réparation est toutefois exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement grave des droits des parties et elle doit demeurer l'exception (ATF 6P.128/2004 du 22 novembre 2004, consid. 2.1 et1 24 V 180 consid. 4 p. 183 et les arrêts cités).

c) En l'espèce, le dosser produit par l'autorité intimée ne comporte aucun document permettant d'étayer ce qui a pu être dit ou constaté à l'occasion de la visite au domicile de la recourante. Il est dès lors impossible de vérifier dans quelle mesure le droit d'être entendu de la recourante aurait été respecté. Ce point n'est toutefois pas déterminant puisque le tribunal dispose d’un pouvoir d’examen tout aussi étendu que l'autorité intimée dans le contrôle de l’application de la législation applicable ici, soit l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1977 réglant le placement d’enfants à des fins d’entretien et en vue d’adoption (OPEE, RS 211.222.338) et la loi vaudoise du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) (GE.2006.0088 du 11 juillet 2007). Si le droit d’être entendu de la recourante a effectivement été violé par l'autorité intimée, ce vice est dès lors réparé dans le cadre de la procédure de recours, la recourante ayant eu la faculté de se déterminer et de faire valoir ses arguments. Ce grief est partant rejeté.

2.

Selon l'art. 1 OPEE, le placement d’enfants hors du foyer familial est soumis à autorisation et à surveillance (al. 1). Indépendamment du régime de l’autorisation, le placement peut être interdit lorsque les personnes intéressées ne satisfont pas, soit sur le plan de l’éducation, soit quant à leur caractère ou à leur état de santé, aux exigences de leur tâche, ou que les conditions matérielles ne sont manifestement pas remplies (al. 2). Conformément l'art. 12 al. 2 OPEE, les dispositions concernant le placement d'enfants chez des parents nourriciers s'appliquent par analogie à la surveillance qu'exerce l'autorité en cas de placement à la journée (art. 5 et 10). Aux termes de l'art. 5 OPEE, l'autorisation ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l'état de santé des parents nourriciers et des autres personnes vivant dans leur ménage, et les conditions de logement offrent toute garantie que l'enfant placé bénéficiera de soins, d'une éducation et d'une formation adéquats et que le bien-être des autres enfants vivant dans la famille sera sauvegardé. L'art. 11 OPEE régit le retrait de l'autorisation et dispose notamment à son alinéa trois que lorsqu'il y a péril en la demeure, l'autorité doit retirer immédiatement l'enfant et le placer provisoirement ailleurs .

La LAJE et son règlement d'application (RLAJE; RSV 211.22.1) concrétisent l'ordonnance fédérale. Cette loi a notamment pour objectif d'assurer la qualité de l'ensemble des milieux d'accueil de jour des enfants (art. 1 al. 1 let. a LAJE). Les personnes qui accueillent dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, régulièrement et de manière durable, des enfants, doivent y être autorisées (art. 15 al. 1 LAJE). Les communes ou associations de communes sont compétentes pour autoriser l'accueil familial de jour aux conditions fixées par l'OPPE et la LAJE (art. 16 LAJE). Selon l'art. 17 LAJE, pour être autorisées, les personnes doivent déposer une demande auprès de l'autorité compétente (al. 1). La demande d'autorisation doit être accompagnée d'un extrait de casier judiciaire et d'un certificat médical attestant que la personne concernée se trouve dans un état physique et psychique lui permettant d'exercer l'activité d'accueil familial de jour (al. 2). L'autorité compétente demande l'extrait de casier judiciaire de toute personne vivant dans le même foyer (al. 3). Le non-respect de la loi ou des conditions d'autorisation peut entraîner la suspension de l'autorisation par l'autorité compétente (art. 19 al. 1 LAJE). S'il y a péril en la demeure, l'autorité compétente retire l'autorisation et prend immédiatement les mesures adéquates (art. 19 al. 2 LAJE). Le service peut être saisi si l'autorité compétente ne prend pas les mesures adéquates. Dans ce cas, il révoque lui-même les autorisations (art. 19 al. 3 LAJE).

Le RLAJE précise les dispositions de procédure contenues dans la LAJE. Selon l'art. 3 al. 2 RLAJE, lors de la demande d'autorisation, la requérante produit l'extrait du casier judiciaire de toute personne âgée de 15 ans révolus vivant dans le même foyer qu'elle. En principe, l'autorisation définitive est délivrée pour une durée de 5 ans. Sa validité peut toutefois être limitée dans le temps ou assortie de charges et conditions (art. 13 RLAJE). L'art. 16 RLAJE règle la suspension de l'autorisation: lorsque l'autorité compétente a connaissance qu'une personne autorisée à pratiquer l'accueil familial de jour fait l'objet d'une procédure pénale ou de mesures civiles pour des faits pouvant justifier le retrait de l'autorisation, elle peut suspendre l'autorisation provisoire ou définitive jusqu'à droit connu (al. 1). La suspension d'autorisation équivaut, dans ses effets, à un retrait d'autorisation (al. 2). En temps utile, l'autorité compétente informe les parents des enfants accueillis de la décision de suspension de l'autorisation et collabore avec eux afin de trouver une solution pour la poursuite de l'accueil des enfants (al. 3). Au plus tard à l'issue de la procédure civile ou pénale ayant motivé la décision de suspension de l'autorisation, l'autorité compétente réexamine cette dernière (al. 4). L'art. 17 RLAJE règle quant à lui les modalités du retrait de l'autorisation. Ainsi, si une personne autorisée à pratiquer l'accueil familial de jour, à titre provisoire ou définitif, ne se conforme pas aux obligations résultant du régime d'autorisation, l'autorité compétente ordonne une enquête qu'elle confie à la coordinatrice (al. 1). Sur la base du rapport d'enquête, l'autorité compétente adresse un avertissement à la personne concernée et lui impartit un délai afin de prendre les mesures nécessaires pour remédier aux manques constatés (al. 2). Si ces mesures n'ont pas d'effet ou apparaissent d'emblée insuffisantes, l'autorité compétente prononce un retrait d'autorisation (al. 3). En cas de péril en la demeure, l'autorité compétente retire immédiatement l'autorisation, sans procéder à une enquête (al. 4). En temps utile, l'autorité compétente informe les parents des enfants accueillis des mesures prises en application des alinéas précédents (al. 4).

Le Service de protection de la jeunesse (SPJ) a mis à jour le 9 janvier 2008 les directives pour l’accueil de jour des enfants du 10 novembre 2006, entrées en vigueur le 1er février 2008 (Directives). Elles définissent un cadre de référence et un référentiel de compétences pour l’accueil familial de jour. Selon le chiffre 2.1 "Qualités personnelles", lettre h, une personne ne peut être autorisée à accueillir dans son foyer des enfants à la journée contre rémunération que si "elle-même ou les personnes vivant en ménage commun avec elle n'ont fait l'objet d'aucune condamnation pénale à raison d'infractions contraires aux bonnes mœurs ou pouvant mettre en danger les mineurs dans leur bon développement." Le chiffre 2.2 relatif au logement dispose qu'une "autorisation ne peut être délivrée que si le logement offre des conditions de sécurité et d'hygiène telles qu'elles sont généralement admises. La requérante s'engage à veiller à ce que personne ne fume dans le logement en présence des enfants accueillis." Le chiffre 2.3 relatif à la sécurité précise encore que "l'autorisation ne peut être délivrée que si les mesures nécessaires à la sécurité des enfants, eu égard à leur âge, ont été prises".

3.

En l'espèce, la recourante est au bénéfice d'une autorisation définitive d'accueil de jour des enfants, sans charge ni condition. Suite à la visite domiciliaire effectuée par la police chez elle le 26 août 2006, une procédure pénale a été ouverte contre elle et contre ses enfants, dont l'un fait ménage commun avec elle. Se fondant sur les art. 19 al. 2 LAJE et 16 al. 1 RLAJE, l'autorité intimée a suspendu son autorisation jusqu'à droit connu sur l'issue de la procédure pénale. Il est en effet évident que la saisie de stupéfiants au domicile de la recourante, ainsi que l'ouverture d'une procédure pénale subséquente constituent des faits justifiant la prise immédiate de mesures permettant d'assurer la sécurité des enfants accueillis. Dans la mesure où la suspension d'autorisation équivaut, dans ses effets, à un retrait d'autorisation (16 al. 2 RLAJE), cette mesure consacre toutefois une atteinte grave à la liberté économique de la recourante.

Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 2P.169/2004 du 7 février 2005 consid.2.2). Le refus d'autoriser l'exercice d'une profession (à laquelle on peut assimiler l'interdiction du droit d'exercer une activité lucrative) constitue une atteinte grave à la liberté économique (ATF 123 I 259 consid. 2b et GE.2006.0088 du 11 juillet 2007). Aux termes de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi, les cas de danger sérieux, direct et imminent étant réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2); toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

Il n'est pas contesté que la suspension de l'autorisation repose sur une base légale suffisante et qu'elle répond à l'intérêt public de protection de la santé des enfants. Reste à examiner si, en l'espèce, la durée de la suspension jusqu'à droit connu sur le sort de la procédure pénale respecte le principe de la proportionnalité.

4.

a) Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) comprend la règle d'adéquation, qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, la règle de nécessité, qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés, ainsi que la règle de proportionnalité au sens étroit, qui exige que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré soit mise en balance avec l'impact attendu en fonction de l'intérêt public (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1 et les arrêts cités).

b) Selon la jurisprudence, lorsque le jugement pénal à rendre devrait permettre de trancher une question décisive pour l'issue du litige et qu'il apparaît qu'il sera rendu dans un délai raisonnable, une suspension de procédure peut être admise. La suspension de procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement celle-ci, de sorte qu'elle n'est admise qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 Cst. Le juge saisi dispose d'une certaine marge d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties. Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (ATF B.143/2005 du 24 mai 2006 consid. 4 et les références citées, en particulier ATF 130 V 94 consid. 5; 119 II 388 consid. 1b; voir également, CDAP, PS.2008.0030 du 14 août 2008; Tribunal administratif, PE.2006.0357 du 16 janvier 2007).

c) En l'espèce, il est conforme à l'art. 19 al. 2 LAJE que la municipalité ait immédiatement suspendu l'autorisation de la recourante à l'ouverture de la procédure pénale, dans la mesure où elle ignorait à ce moment-là les faits ayant conduit la police à intervenir au domicile de cette dernière et qu'elle pouvait légitimement considérer qu'il y avait péril en la demeure. Toutefois, la prolongation de cette mesure jusqu'à droit connu sur la procédure pénale apparaît disproportionnée. En effet, il convient de garder à l'esprit que l'issue de la procédure pénale peut avoir une incidence sur un éventuel retrait définitif de l'autorisation, qui pourrait se poser par exemple, en cas de condamnation. S'agissant en revanche d'une suspension de l'autorisation qui a par définition un caractère provisoire, le respect du principe de la proportionnalité commande d'effectuer dès que possible une pesée d'intérêts entre l'intérêt public à assurer une protection suffisante des enfants bénéficiant d'une telle structure d'accueil et l'intérêt privé de la recourante à exercer sa profession qui lui assure une part essentielle de son revenu. L'art. 16 RLAJE octroie en effet un pouvoir d'appréciation à l'autorité qui peut suspendre l'autorisation jusqu'à droit connu, mais qui peut donc également réexaminer la situation à brève échéance, si les circonstances particulières le commandent.

Or, dans le cas présent, la découverte de stupéfiants a eu lieu le 26 août 2008. La recourante et ses fils ont été entendus le même jour et le lendemain. En tant qu'autorité devant se prononcer sur la poursuite de l'activité professionnelle de la recourante, la municipalité pouvait sans délai requérir la consultation du dossier pénal, ce qu'elle a d'ailleurs fait en cours de procédure. Or il ressort déjà de ces premières auditions que la recourante s'est trouvée indirectement impliquée dans des faits concernant ses fils. Le 4 novembre 2008, le juge d'instruction a rendu une ordonnance de disjonction de causes entre la procédure concernant la recourante d'une part et ses fils d'autre part. A la lumière de ces événements, il apparaissait dès lors d'emblée que, quelle que soit l'issue de la procédure pénale, l'implication de la recourante semblait à priori peu importante d'un point de vue pénal. Les faits révélés par la procédure pénale permettaient ainsi de constater que la recourante, si elle avait fait preuve de passivité, n'était pas directement concernée par la culture de chanvre effectuée par ses fils et n'y aurait pas participé.

Compte tenu de l'importance de l'atteinte subie par la recourante à son avenir économique, les principes de proportionnalité et de célérité exigeaient de la municipalité qu'elle instruise, immédiatement ou à brève échéance après avoir notifié la décision de suspension, le dossier de manière approfondie, en entendant la recourante et les parents des enfants confiés, en levant copie du dossier pénal et en accomplissant toutes les mesures d'instruction nécessaires pour pouvoir procéder à la balance des intérêts en présence. Rien de tel n'a été fait, le dossier de la municipalité transmis au tribunal se résumant à une simple décision et à la copie des autorisations d'accueil de jour délivrées à la recourante qui garde des enfants depuis une trentaine d'années.

Enfin, la recourante a été mis au bénéfice d'un non-lieu, selon ordonnance du juge d'instruction du 15 janvier 2009. Dans ces circonstances, la procédure pénale est terminée en ce qui la concerne, de sorte que le maintien même de la mesure de suspension ne peut se justifier qu'à l'issue d'un réexamen de la décision, conformément à l'art. 16 al. 4 RLAJE.

Force est dès lors de conclure que la décision de suspension litigieuse consitue une mesure disproportionnée et nécessite un réexamen, conformément à l'art. 16 al. 4 RLAJE.

5.

Certes, le sort de la procédure pénale contre les fils de la recourante, en particulier CX.________, n'est pas connu. Ceci n'empêche toutefois pas dès à présent un réexamen de la situation de la recourante. En effet, il appartient à l'autorité intimée d'examiner si celle-ci peut en l'état poursuivre son activité de garde d'enfants. Une fois cette instruction complémentaire effectuée, la municipalité pourra en toute connaissance de cause décider de retirer l'autorisation ou de l'assortir, cas échéant, de charges et de conditions, conformément à l'art. 13 RLAJE. Un tel réexamen permettra notamment de déterminer dans quelle mesure tout risque pour les enfants peut être écarté à l'avenir. En effet, si toutes les plantes, matériel, engrais, etc. ont été saisis et détruits, la consommation de CX.________ (7-10 joints par jour selon ses déclarations) semble suffisamment importante pour être qualifiée de dépendance. Dans ces circonstances, il conviendra de déterminer s'il comporte un risque de récidive ou s'il a pu prendre conscience de la portée de ses actes sur l'activité de sa mère et s'il manifeste une volonté de se corriger durablement à l'avenir ou à défaut, si une mesure d'éloignement du domicile de sa mère ne s'impose pas.

6.

Au vu des considérants qui précèdent, la décision de l'autorité intimée du 4 septembre 2008 est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction dans le sens des considérants. Les frais de la cause sont mis à la charge de la municipalité qui succombe (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] applicable dès le 1er janvier 2009 aux causes pendantes à cette date, conformément à son art. 117). Elle versera par ailleurs un montant de 1'000 (mille) francs à la recourante à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).