CDAP - GE.2011.0070 - 2012-12-21 - AX.________, BX.________ c/Service des forêts, de la faune et de la nature

A.

AX.________ et BX.________ exploitent un domaine maraîcher d'environ 330 ha dont 220 ha en légumes. Les espèces cultivées sont principalement 80 ha de carottes, 70 ha de salades, 15 ha de fenouil et 15 ha d'oignons, le solde étant planté en betteraves rouges, poireaux, doucettes, choux etc. L'entreprise occupe environ 250 employés à l'année.

B.

Au printemps 2010, AX.________ et BX.________ ont interpellé le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) en raison des dégâts commis par les lièvres à leurs cultures. A leurs dires, des dommages s'étaient déjà produits en 2009, mais l'entreprise avait alors renoncé à solliciter des indemnités.

Le 2 juillet 2010, une séance a été aménagée aux cultures maraîchères du domaine familial, à 2********, en présence de Y.________, conservateur de la faune, CX.________, fils de l'exploitant, Z.________, taxateur, A.________, taxateur et B.________, surveillant de la faune. Le procès-verbal indique:

"(…)

Il [CX.________] nous informe que les premiers dégâts datent du printemps et ont été principalement perpétrés sous les protections de cultures “agril p 17”. Les lièvres se seraient introduits sous ces protections et c’est lorsqu’elles ont été enlevées que les dégâts sont apparus.

L’annonce des dégâts a été faite à cette époque (mai-juin).

Une visite sur les parcelles permet de constater que les salades sont consommées à tous les stades mais l’impact est plus visible sur les jeunes pousses. Des dégâts moins évidents sont constatés également sur des fenouils et des carottes. Des choux ont été aussi légèrement touchés.

Il faut compter environ 12 salades au m2 et chaque semaine environ 2,5 ha de nouveaux plantons sont mis en place.

3-4 traitements sont nécessaires par parcelle pour un cycle complet (plantation à la récolte).

Selon M. CX.________, la population de lièvre a doublé depuis l’année passée. Il voit régulièrement en plein jour 3 à 4 lièvres par parcelles. Il demande que la population soit diminuée.

M. Y.________ ne propose pas de solution miracles et immédiates mais évoque des pistes en vue de diminuer les impacts. Ouverture de secteurs à la chasse, clôtures, chaque piste est à étudier.

Il demande également que l’on quantifie le nombre de salades non commercialisées qu’il y aurait au m2 et ceci en l’absence totale de lièvre (Salades non pommées, restées petites, mal formées, etc...).

M. Y.________ n’est pas favorable au déplacement du lièvre car la densité à l’hectare n’est pas exceptionnelle.

Il est décidé que Messieurs Z.________ et A.________, taxateur, vont demander la collaboration d’un taxateur grêle qui connaît probablement mieux la taxation maraîchère. Ensuite les chiffres présentés par M. CX.________ seront comparés avec ceux évalués lors de la taxation commune et une proposition d’indemnisation sera validée par M. Y.________. De plus, une comparaison avec les rendements d’une exploitation similaire sera étudiée afin de définir l’impact réel du lièvre.

M. Y.________ se charge de récolter les données de Messieurs les taxateurs et prendra les décisions relatives à leur rapport en matière de prévention ou autre. (…)"

C.

Le 26 septembre 2010, la commission de taxation, composée des taxateurs Z.________ et A.________, ainsi que du maraîcher C.________, a rendu son rapport, signé par Z.________. Elle s'est référée aux six visites effectuées du 2 juin au 17 septembre 2010 par les membres de la commission, ainsi que Y.________, B.________ et un biologiste ("D.________"). Le rapport relevait en particulier que les jeunes salades, comportant des cotylédons et deux ou trois "vraies" feuilles, étaient très prisées par les lièvres, bien que certaines variétés soient peu touchées. Les morsures avaient pour effet d'affaiblir et de diminuer la surface d'assimilation du plant et conséquemment de retarder la maturité. Il en découlait un manque d'homogénéité des produits au moment de la cueillette. Ainsi, même des cueilleurs aguerris (20 par groupe) perdaient du temps à contrôler et à parer la salade, dès lors qu'ils devaient donner des coups de couteau supplémentaires. En outre, si dans des conditions normales, la récolte permettait de couper presque toutes les salades, il en allait autrement lorsque les produits étaient hétérogènes; ceux qui ne sont pas à maturité étaient alors laissés sur le champ. Il était en effet trop coûteux de repasser une deuxième fois. S'agissant de l'estimation des dégâts, le rapport indiquait:

D.

Le 23 mars 2011, le SFFN a rendu la décision suivante:

"Dégâts du lièvre: décision d’indemnisation

(…)

I. Historique et faits de l’année 2010

1. - 3. (…)

4. En fin d’hiver et au printemps, les cultures sont placées sous tissu acrylique afin de les protéger des derniers gels. Cette nourriture est très appréciée des lièvres car, en dehors des cultures, la végétation naturelle est peu appétante. Ensuite, le tissu acrylique est enlevé et les salades sont en contact direct avec l’air.

5. Toutes les variétés de salades ne sont pas touchées unilatéralement, certaines variétés étant préférées à d’autres. Cela s’exprime par un taux de dégâts différent en fonction des variétés et de la saison à laquelle les salades sont mises en terre. Les morsures du lièvre sur les 3 premières feuilles du planton de salade ont pour effet d’affaiblir le plant et retarder son accroissement d’où un manque d'homogénéité du produit final. Ceci engendrant des opérations de tris supplémentaires de la part des cueilleurs, les salades les plus déformées étant même laissées sur place, car incommercialisables.

6. D’entente entre les parties, il a été décidé que la taxation se concentrait sur les dégâts commis aux salades et aux carottes, les autres variétés culturales n’étant pas prises en considération.

Il. Calcul de l’indemnisation

Le calcul de l’indemnisation figure dans le tableau ci-dessous où les données sur les variétés, hectares cultivés et taux de dégâts sont issues de la taxation réalisée par les experts officiels, dont le rapport détaillé est joint en annexe. Ces données ont été complétées par les estimations réalisées sur le terrain par Messieurs E.________, chef de culture et BX.________. Elles permettent ainsi de calculer pour chaque variété le nombre d’hectares de dégâts. L’indemnité est ensuite calculée sur la base du tarif de la Société suisse d’assurance contre la grêle, valeurs 2010.

III. Droit

En terme d’indemnisation, la législation fédérale délègue aux cantons la possibilité d’indemniser les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente (art. 13, al. 1, LChP). A cet effet, la législation cantonale offre la possibilité d’indemniser les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor et la marmotte. L’estimation du dommage se fait par expertise (art. 62, LFaune); les experts sont nommés par le Département de la sécurité et de l’environnement (art. 63, LFaune). Les tarifs appliqués depuis 1994 sont les rendements et valeurs de l’année en cours établis par la Société suisse d’assurance sur la grêle, basé sur les chiffres de l’Union suisse des paysans.

Au niveau cantonal, l’indemnisation des dégâts prévue par l’article 13 LChP (qui prévoit que le montant et le mode d’indemnisation, l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les indemnités sont réglés par les cantons) est réglée par les articles 61 à 65 LFaune et 111 et 112 RLFaune. L’article 61 LFaune pose le principe de l’indemnisation: l’indemnisation est due en principe, mais ne sont pas indemnisés par le fonds les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l’art. 58 LFaune. En conséquence, des mesures de prévention contre les dégâts du gibier devraient être prises au préalable par les agriculteurs ou sylviculteurs pour pouvoir prétendre à une indemnisation maximale (art 65 lit. a LFaune) ou partielle (arrêt du Tribunal fédéral du 7 juillet 1995,2P.154/1994/bmt) des dégâts. La pose et l’entretien de la mesure de prévention étant à la charge du bénéficiaire (art 109 RLFaune). Dans le cas d’espèce, aucune mesure de prévention des dégâts n’a été prise par Monsieur BX.________ pendant l’année 2010, malgré leur extension.

S’agissant de la réduction ou de la suppression de l’indemnité, l’article 65 al. 1 LFaune ne définit pas de fourchette précise mais laisse à l’autorité un important pouvoir d’appréciation. En l’espèce, la décision de ne pas réduire l’indemnité pour l’année 2010 repose sur une appréciation globale de la situation. Son objectif se veut incitatif pour qu’à l’avenir Monsieur BX.________ respecte les dispositions de la législation sur la faune relatives à la prévention des dégâts du gibier, en particulier en mettant en place des clôtures visant à empêcher les lièvres d’accéder à ses cultures sensibles. Il est à relever que dans le canton voisin du Valais, le fait de n’entreprendre aucune mesure de prévention des dégâts constitue une faute considérée comme grave et implique une réduction de l’indemnité de 80% au minimum.

IV. Décision

Fondé sur ce qui précède, la Conservation de la faune décide:

1) d’octroyer une indemnité de SFr. 291’900.- (moins 5% de frais internes) pour les dégâts du lièvre sur les cultures maraîchères des Frères X.________.

2) d’exiger la mise en place de clôtures sur les cultures les plus sensibles d’ici au 30 avril 2011. Le matériel pouvant être subventionné par la Conservation de la faune sur la base du plan qui sera établi par notre conseiller en prévention, payé par l’Etat, et les Frères X.________ la pose et l’entretien des clôtures étant à la charge du bénéficiaire.

Il existe un intérêt public prépondérant à mettre en place immédiatement sur les parcelles concernées les mesures de prévention des dégâts aux cultures. En conséquence, en application de l’article 80 al. 2 LPA-VD, la Conservation de la faune lève l’effet suspensif concernant le point 2 ci-dessus.

(…)."

E.

Agissant le 20 avril 2011 par l'intermédiaire de leur mandataire, AX.________ et BX.________ ont recouru contre la décision précitée, concluant à la restitution de l'effet suspensif (I), à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que l'indemnité soit portée à 500'000 fr. (II) et que le délai de mise en place des clôtures soit repoussé au 30 septembre 2011 (III).

D'abord, les recourants déclaraient qu'ils avaient dans un premier temps estimé leur dommage à 750'000 fr. et qu'au terme de négociations menées avec le SFFN, ils n'avaient accept¿de renoncer à l'indemnisation des plantons perdus de fenouils que pour autant qu'une somme de 500'000 fr. leur soit versée. Ensuite, les recourants relevaient que les montants d'indemnisation avaient été calculés sur la base du tarif de la Société suisse d'assurance contre la grêle (Suisse Grêle). Or, ces montants étaient erronés dès lors qu'ils ne tenaient compte que de la marchandise perdue, à l'exclusion du travail supplémentaire, notamment de tri, dû aux dégâts. L'indemnisation des fenouils perdus, ainsi que du travail supplémentaire, devait conduire à leur allouer la somme de 500'000 fr. précitée.

En ce qui concernait les clôtures, les recourants relevaient que le pourtour de leur domaine planté en légumes représentait une longueur de 15 km. Le délai d'un mois (au 30 avril 2011) fixé par la décision attaquée pour poser 15 km de clôture serait bien trop court, dès lors qu'un tel travail exigerait plusieurs centaines de milliers de francs et des mises en soumission, sans compter que de nombreux chemins seraient modifiés dans le cadre du Syndicat d'améliorations foncières, ce qui obligerait à déplacer les clôtures quelques mois plus tard.

F.

Par accusé de réception du 26 avril 2011, la juge instructrice a restitué provisoirement l'effet suspensif retiré par la décision attaquée (valant pour l'obligation de poser les clôtures au 30 avril 2011).

G.

Dans sa réponse du 24 mai 2011, le SFFN a conclu au rejet du recours, en indiquant:

"(…) Les nombreuses séances de terrain réalisées du 2 juillet 2010 au 17 septembre 2010 avaient pour objectif de déterminer le taux de dégâts commis par les lièvres dans les différentes cultures de l’entreprise X.________ Frères. Considérant que le taux de dégâts existant dans certains types de cultures, tels les fenouils, étaient comparable au taux des années précédentes pour lesquels l’entreprise X.________ Frères n’avait pas demandé d’indemnisation, il a été convenu entre les parties de ne pas les prendre en considération.

Contrairement à ce qui est affirmé dans le mémoire de recours, il n’y a pas eu de négociation sur le montant des dégâts et de parole non tenue par le CCFN. En effet, il ne saurait y avoir d’entrée en matière pour une négociation sur le montant d’une indemnisation calculée sur la base des articles 61 à 65 LFaune et 111, 112 RLFaune, comme l’a expliqué le CCFN à M. X.________.

Il ressort de ce qui précède que la Conservation de la faune a tout mis en oeuvre pour réduire les effectifs de lièvre présents, conformément à la législation en vigueur. Il n’en va pas de même pour le recourant.

Montants contestés

Le montant des indemnités pour la seule année 2010 s’élève à Fr. 291'000.- (moins 5% de frais internes), alors que la mise en place des mesures de prévention durable sur une décennie s’élève à Fr. 118'986.-. Si aucune mesure de prévention n’est prise pendant 10 ans, le montant des indemnités qui devront être versées sera de Fr. 2’910’000.-, soit environ 25 fois plus onéreux.

Le SFFN relève également qu’il ne dispose que d’un budget annuel de Fr. 595’000.- afin de couvrir toutes les mesures de prévention des dégâts, ainsi que les dégâts de la faune sauvage du canton.

Concernant la grille tarifaire des rendements et valeurs de l’année en cours établie par la Société suisse d’assurance sur la grêle, basée sur les chiffres de l’Union suisse des paysans, le SFFN relève que sur les 6164 cas d’indemnisation qu’elle a traités ces 10 dernières années, aucune contestation n’a été formulée sur ce thème.

Le dommage global, comprenant le travail supplémentaire engendré par les dégâts lors de la récolte, ne saurait être indemnisé, puisque seuls les dégâts peuvent être pris en considération au sens de l’article 61 LFaune.

(…)"

H.

Par avis du 3 juin 2011, la juge instructrice a indiqué aux parties, s'agissant du volet "clôture" de la décision attaquée, que l'état de l'instruction permettait de constater d'une part que le matériel pourrait être subventionné par l'autorité intimée, seuls la pose et l'entretien des clôtures étant à la charge du bénéficiaire (ch. 2 in fine du dispositif de la décision attaquée et des conclusions de la réponse) et d'autre part qu'un rapport d'analyse de situation (annexé) avait été rédigé le 14 mars 2011 par l'expert F.________ désigné par l'autorité intimée, recommandant de ne clôturer que le périmètre le plus sensible des cultures du recourant, à raison de 5,850 km environ, enfin que l'autorité intimée se bornait effectivement à exiger une telle longueur, et non 15 km (p. 3 de la réponse).

Le 23 août 2011, une audience a été aménagée au tribunal, limitée à la question de la pose des clôtures. A l'issue de l'audience, la cause a été suspendue afin de permettre aux parties de reprendre des pourparlers.

Le 31 mai 2012, les recourants ont informé le tribunal qu'un accord partiel avait été trouvé entre les parties en ce qui concernait les clôtures. Ils sollicitaient la reprise de la cause s'agissant de la conclusion II du recours du 20 avril 2011, laquelle tendait à ce que la décision attaquée leur octroyant une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du lièvre sur leurs cultures maraîchères soit réformée en ce sens que dite indemnité soit portée à 500'000 fr.

Par avis du 13 juin 2012, le tribunal a d'une part informé les parties que la cause était reprise s'agissant de la conclusion II des recourants, tendant en bref à l'obtention d'une indemnité de 500'000 fr. au lieu des 291'000 fr. accordés. Il a d'autre part invité le SFFN à produire la grille tarifaire des rendements et valeurs de l'année en cours (i.e. 2010 en l'espèce) de Suisse Grêle, cas échéant les directives topiques de dite société, et de se déterminer de manière circonstanciée sur la question du montant de l’indemnisation litigieuse, notamment au regard des directives (2012) de l’Union suisse des paysans intitulées en allemand "Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden Ausgabe Wildschäden" et en français "Guide pour l’estimation des dommages causés aux cultures pour les dégâts de sangliers" (recte: du gibier).

Dans ses déterminations complémentaires du 15 août 2012, le SFFN a confirmé que le montant de 291'000 fr. ne tenait compte ni des dégâts subis par les fenouils - seuls les dommages non insignifiants étant indemnisés -, ni de l'éventuel travail supplémentaire accompli par les cueilleurs - seuls les plants perdus étant indemnisés. Le SFFN avait pris très au sérieux l'annonce du sinistre par les recourants; plusieurs visites sur le terrain avaient été réalisées par deux taxateurs pour estimer les dégâts. Les tarifs établis par Suisse Grêle, que le SFFN appliquait depuis 1994, se basaient sur les chiffres de l'Union suisse des paysans (USP), de sorte qu'ils étaient bien acceptés. Le SFFN n'avait ainsi pas recours à la "Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden, Ausgabe Wildschäden" publiée par l'USP. Pour le surplus, le SFFN annexait le tarif de Suisse Grêle, valeurs 2010.

I. Les recourants ont déposé un nouveau mémoire le 26 septembre 2012. S'agissant des clôtures, ils précisaient que l'accord trouvé avec le SFFN consistait à poser 600 m au lieu des 15 km initialement exigés, l'Etat de Vaud prenant en charge les frais de fourniture et les recourants ceux de pose. De l'avis des recourants, l'exigence première de l'autorité intimée était disproportionnée, le recours étant fondé sur ce point et l'accord passé correspondant à un passé-expédient.

En ce qui concernait l'indemnité, le surplus de travail invoqué ne concernait pas les plans perdus, mais ceux qui avaient été sauvés par les recourants. Enfin, les recourants requéraient l'application du Guide de l'USP, qui prévoyait l'indemnisation du travail supplémentaire, à l'exclusion des tarifs de Suisse Grêle.

A titre de mesure d'instruction, les recourants demandaient qu'une audience soit aménagée et que les auteurs du rapport d'expertise du 26 septembre 2010 - soit A.________ et Z.________ - y soient convoqués, d'une part afin qu'ils confirment qu'un accord avait été passé pour un montant de 500'000 fr., les recourants abandonnant alors toutes prétentions relatives aux dégâts causés aux cultures de fenouil, d'autre part afin qu'ils complètent leur rapport s'agissant de la proportion des plants abîmés mais récupérés.

J. Le SFFN a répondu le 14 novembre 2012. S'agissant des clôtures, il précisait qu'il avait été prévu de les poser en deux temps, à savoir en 2012 au Sud du lieu-dit "3********", puis en 2015 au Sud du lieu dit "4********", à raison de plus de 1,2 km de clôtures au total. En ce qui concernait l'indemnisation du travail, dans la mesure où seuls les dégâts aux cultures pouvaient être indemnisés, l'expert avait déterminé les plantes péries exclusivement. Quant au tarif applicable, le Guide de l'USP réservait précisément les dispositions cantonales qui pouvaient diverger de ses recommandations.

K. Les recourants se sont encore exprimés le 19 novembre 2012. En ce qui concernait les clôtures, ils déclaraient que le PPA "3********" interdisait l'installation de clôtures entravant le déplacement de la faune, de sorte que les recourants ne pouvaient être contraints d'y installer des "barrières illégales". Enfin, ils réitéraient leur demande tendant à la fixation d'une audience et à la convocation à cette occasion des auteurs du rapport d'expertise du 26 septembre 2010.

L. Le tribunal a ensuite statué, par voie de circulation.