CDAP - GE.2011.0104 - 2011-12-21 - X.________ c/Service des automobiles et de la navigation

1.

La décision attaquée, par laquelle le SAN a prononcé le retrait du permis de circulation et des plaques de contrôles pour le véhicule VD ********, n’est pas une mesure de retrait de permis ou d’interdiction de conduire prononcée à l’égard d’un conducteur, au sens de l’art. 21 al. 1 de la loi vaudoise sur la circulation routière du 25 novembre 1974 (LVCR; RSV 741.01), de sorte qu’elle n’est pas susceptible de réclamation (cf. art. 66 ss de la loi cantonale sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) selon l’art. 21 al. 2 LVCR. Elle peut donc faire l’objet d’un recours direct au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 LPA-VD), lequel s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée.

En l’espèce, la décision attaquée a été notifiée au recourant, qui est directement touché par celle-ci et a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par analogie au recours au Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le 31 mars 2011. Compte tenu de la suspension du délai de recours pendant les féries de Pâques (art. 96 al. 1 let. a LPA-VD), le recours, qui a été remis le 7 mai 2011 à un bureau de poste suisse à l’attention du Tribunal cantonal (art. 20 al. 1 LPA-VD), a été formé en temps utile. Il convient donc d’entrer en matière sur ce recours qui satisfait du reste aux exigences de forme posées par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie au recours au Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).

2.

a) A l'appui de sa conclusion principale tendant à l'annulation de la décision entreprise, le recourant soutient que si la Cour de droit administratif et public – et avant elle le Tribunal administratif – ont jugé à de nombreuses reprises au regard du texte clair des art. 68 al. 2 LCR et 7 al. 2 OAV que l’autorité devait immédiatement retirer le permis de circulation et les plaques d’immatriculation à réception de l’avis de suspension ou de cessation d’assurance, sans avoir à examiner le bien-fondé de cet avis (cf. notamment arrêts GE.2010.0212 du 8 février 2011, GE.2010.0065 du 15 juin 2010; GE.2008.0211 du 23 mars 2009; CR.2006.0157 du 8 février 2007), il existe toutefois entre ces précédents et la présente cause une différence essentielle, en ce sens qu’il n’y a jamais eu en l’espèce d’interruption de la couverture d’assurance. En effet, le SAN disposait de l’attestation (électronique) du nouvel assureur avant de recevoir l’avis de cessation de l’ancien. Or si le retrait de permis devient caduc lorsque l’autorité dispose d’une nouvelle attestation d’assurance (cf. art. 7 al. 3 OAV), à plus forte raison l’autorité ne saurait-elle se fonder sur l’avis de cessation de l’ancienne assurance pour retirer le permis de circulation lorsqu’elle est déjà en possession d’une nouvelle attestation d’assurance. Ainsi, lorsque le SAN reçoit successivement l’attestation électronique du nouvel assureur et l’avis de cessation de l’ancien, il serait arbitraire de ne tenir compte que du second, en ignorant la première (recours, p. 2-4).

b) Sous réserve des véhicules de la Confédération et des cantons, les véhicules automobiles ne sont admis à circuler que si le détenteur a conclu une assurance responsabilité civile et si l’autorité dispose d’une attestation d’assurance (art. 63 al. 1 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]; art. 3a al. 1 OAC). Le canton de stationnement du véhicule délivre le permis de circulation au détenteur lorsque celui-ci présente l’attestation d’assurance y relative ainsi que les autres documents requis (art. 74 al. 1 OAC). Les titulaires sont tenus d’annoncer dans les quatorze jours à l’autorité, en présentant leur permis de circulation, toute circonstance qui nécessite une modification ou un remplacement du permis (art. 74 al. 5 OAC).

S’agissant de l’attestation d’assurance, la LCR dispose ce qui suit à son art. 68 :

Art. 68 Attestation d’assurance, suspension et cessation de l’assurance

1 L’assureur est tenu d’établir une attestation d’assurance à l’intention de l’autorité qui délivre le permis de circulation.

2 L’assureur annoncera à l’autorité la suspension ou la cessation de l’assurance, qui ne produiront leurs effets à l’égard des lésés qu’à partir du moment où le permis de circulation et les plaques de contrôle auront été rendus, mais au plus tard soixante jours après la notification de l’assureur, à moins que l’assurance n’ait été au préalable remplacée par une autre. L’autorité retirera le permis de circulation et les plaques de contrôle dès qu’elle aura reçu l’avis.

3 Lorsque les plaques de contrôle sont déposées auprès de l’autorité compétente, les effets de l’assurance sont suspendus. L’autorité en informe l’assureur.

Quant à l’ordonnance du 20 novembre 1959 sur l'assurance des véhicules (OAV; RS 741.31), elle prescrit ce qui suit à ses art. 3a (al. 1 et 2), 4 et 7 :

Art. 3a Exigibilité

1 Les véhicules automobiles, y compris les remorques ou semiremorques destinées au transport de personnes, ne seront admis à circuler que si l’autorité dispose d’une attestation d’assurance. Font exception à cette règle les véhicules de la Confédération et des cantons.

2 Une nouvelle attestation d’assurance sera remise à l’autorité lorsqu’un véhicule est laissé en circulation ou doit être remis en circulation:

a. après changement du détenteur;

b. après transfert du lieu de stationnement dans un autre canton;

c. après restitution des plaques de contrôle à l’autorité compétente (art. 68, al. 3, de la loi);

d. après que l’assureur a annoncé la suspension ou la cessation de l’assurance (art. 68, al. 2, de la loi);

e. après substitution de la plaque par une autre portant un numéro différent.

Art. 4 Contenu et forme

1 L’attestation d’assurance contiendra les indications nécessaires au sujet du véhicule, du détenteur et de l’assureur; elle reproduira les conditions du contrat d’assurance qui sont essentielles pour l’application de la présente ordonnance et indiquera le jour à partir duquel court la garantie d’assurance.

2 Sont considérées comme nulles toutes conditions de l’attestation d’assurance, y compris les restrictions ou les limitations de durée, qui ne sont pas prévues par la présente ordonnance.

3 Etablies par voie électronique, les attestations d’assurance seront transmises par l’assureur au registre automatisé des véhicules et de leurs détenteurs (MOFIS). Leur forme et le mode de leur transmission sont fixés à l’annexe 1.

Art. 7 Avis donné par l’assureur

1 L’assureur annoncera à l’autorité la suspension ou la cessation de l’assurance au plus tôt le jour où expire la garantie prévue par le contrat d’assurance. Lorsqu’il prend lui-même l’initiative de la suspension ou de la cessation du contrat, l’assureur doit attirer l’attention du preneur d’assurance sur les conséquences de l’avis qu’il s’apprête à envoyer à l’autorité.

2 A la réception de l’avis donné par l’assureur, l’autorité retirera immédiatement le permis de circulation, conformément à l’art. 16, al. 1, de la loi, et chargera la police de saisir le permis de circulation et les plaques.

3 Le retrait du permis devient caduc si le détenteur du véhicule remet à l’autorité une nouvelle attestation d’assurance.

4 Lorsque le détenteur ne produit pas une nouvelle attestation d’assurance et que les plaques n’ont pas été restituées à l’autorité trente jours après l’expiration de la garantie prévue par le contrat d’assurance, les plaques feront l’objet d’une publication dans le système de recherches informatisées de police (RIPOL).

c) Selon la jurisprudence bien établie de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (arrêts GE.2010.0212 du 8 février 2011, consid. 2a ; GE.2010.0065 du 15 juin 2010, consid. 1a/aa; GE.2008.0211 du 23 mars 2009, consid. 2a; CR.2008.0018 du 5 août 2008), et avant elle du Tribunal administratif du canton de Vaud (arrêt CR.2006.0157 du 8 février 2007, consid. 3 ; cf. aussi arrêt du Tribunal administratif du canton d’Argovie du 29 octobre 1990, traduit et résumé in JT 1991 I 706 s.), les art. 68 al. 2 LCR et 7 al. 2 OAV visent à garantir le principe de l'assurance obligatoire des véhicules automobiles. Ces dispositions ne peuvent être interprétées d'une autre manière que celle donnée par la lettre de la loi. Ainsi, la seule condition pour que cessent les effets de la suspension ou la cessation de l'assurance, à savoir le retrait du permis de circulation, est la remise à l'autorité d'une nouvelle attestation d'assurance (cf. arrêt GE.2010.0065 du 15 juin 2010, consid. 1a/aa et les références citées). L'autorité cantonale qui ne remplirait pas ses obligations de retrait de permis de circulation et de saisie de ce permis et des plaques engage sa responsabilité civile selon l'art. 77 LCR (arrêt GE.2010.0212 du 8 février 2011, consid. 1a).

d) Dans les cas qui ont été jugés par la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (arrêts GE.2010.0212 précité, consid. 2b ; GE.2010.0065 précité, consid. 1b/aa ; CR.2008.018 précité) et avant elle par le Tribunal administratif du canton de Vaud (arrêt CR.2006.0157 précité, consid. 1 ; CR.2005.0038 du 29 décembre 2005 ; CR.2006.0154 du 15 décembre 2006, consid. 1b), ce n’est qu’après que le SAN avait reçu un avis de cessation de l’assurance responsabilité civile, et que cette autorité avait rendu une décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôles en application des art. 68 al. 2 LCR et 7 al. 2 OAV, qu’une nouvelle attestation d’assurance lui avait été remise, de sorte que la décision était justifiée mais était devenue caduque par la remise à l’autorité d’une nouvelle attestation d’assurance, conformément à l’art. 7 al. 3 OAV.

Le recourant soutient que son cas se distinguerait des cas précités par le fait qu’en l’espèce, l’autorité intimée avait reçu de la Vaudoise Assurances une attestation électronique d’assurance du 28 décembre 2010, valable dès 1er janvier 2011, pour le véhicule VD ********, avant de recevoir le 14 mars 2011 de la Nationale Suisse Assurances, par voie électronique, un avis de cessation d’assurance pour le même véhicule (cf. consid. 2a supra).

Cette circonstance n’affecte toutefois pas le bien-fondé de la décision entreprise. En effet, selon la lettre claire des art. 68 al. 2 LCR et 7 al. 2 OAV, l'autorité doit retirer immédiatement le permis de circulation à réception de l’avis de cessation de l’assurance envoyé par l’assureur (cf. consid. 2b et 2c supra). Ainsi que la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a déjà eu l’occasion de le souligner, c’est dès lors au détenteur du véhicule de faire en sorte que l'autorité soit informée de la poursuite sans interruption de la couverture d'assurance nonobstant un changement d'assureur (arrêt GE.2010.0065 précité, consid. 1b/aa). En effet, il incombe selon le texte clair de l’art. 74 OAC au détenteur du véhicule de présenter l’attestation d’assurance en vue de la délivrance du permis de circulation (art. 74 al. 1 OAC), ainsi que d’annoncer dans les quatorze jours à l’autorité, en présentant le permis de circulation, toute circonstance qui nécessite une modification ou un remplacement de ce permis (art. 74 al. 5 OAC), parmi lesquelles figure le changement d’assurance responsabilité civile. Ainsi, selon la jurisprudence, le fait que le détenteur ait entrepris les démarches nécessaires auprès d’un nouvel assureur pour être couvert sans interruption n'est pas suffisant, mais il doit encore en informer l'autorité en temps utile ; à défaut de la remise d'une nouvelle attestation avant l'avis du précédent assureur, l'autorité est tenue de retirer immédiatement le permis de circulation, afin d'éviter qu'un dommage puisse survenir alors que le détenteur du véhicule n'est couvert par aucune assurance (arrêt GE.2010.0065 précité, consid. 1b/aa).

En l’espèce, il est constant que le recourant, qui a résilié le contrat d’assurance responsabilité civile de son véhicule VD ******** auprès de la Nationale Suisse Assurances pour le 1er janvier 2011 et conclu une nouvelle assurance valable dès cette date, n’a pas annoncé dans les quatorze jours à l’autorité intimée ce changement d’assurance, comme il en avait l’obligation (art. 74 al. 5 OAC), ce qui aurait permis au SAN de télécharger l’attestation électronique d’assurance qui avait été émise le 28 décembre 2010 par la Vaudoise Assurances avec effet au 1er janvier 2011 et dont la validité était de trente jours (cf. consid. 2e infra). Or ce n’est que le 31 mars 2011, soit après avoir reçu la décision attaquée, que le recourant a informé le SAN du changement d’assurance, information qui a été corroborée par la nouvelle attestation électronique d’assurance que la Vaudoise Assurances avait entre-temps adressée au SAN, de sorte que le retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle est devenu caduc conformément à l’art. 7 al. 3 OAV.

e) Il sied de relever que, contrairement à ce que soutient le recourant (cf. recours, p. 3-4), les modalités de transmission des attestations d’assurance aux services des automobiles, telles que définies par le manuel AAe/Cbe (cf. lettre C supra) – qui prévoient qu’une nouvelle AAe doit être apportée à l’autorité en cas de changement d’assurance (chiffre 3.3.3 lettre l) et que l’AAe, valable au maximum 30 jours à partir de la date d’entrée en vigueur (chiffre 4.1.4), est établie par l’assurance qui la transmet au centre de clearing de l’Association Suisse des Assurances où elle reste au maximum 30 jours après la date d’entrée en vigueur, prête au téléchargement par les autorités d’immatriculation (chiffre 5.1) – apparaissent tout à fait conformes aux dispositions légales et réglementaires. En effet, elles reposent sur l’obligation du détenteur d’annoncer dans les quatorze jours à l’autorité le changement d’assurance en présentant le permis de circulation (art. 74 al. 5 OAC), et garantissent, grâce au délai de 30 jours pendant lequel l’attestation d’assurance établie par le nouvel assureur et transmise au centre de clearing de l’Association Suisse des Assurances peut être téléchargée par l’autorité, que le détenteur qui satisfait à son obligation d’annoncer le changement d’assurance ne risque pas de se voir notifier une décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle.

Enfin, le fait que la violation de l’obligation prévue à l’art. 74 al. 5 OAC puisse être sanctionnée par une amende sur la base de l’art. 143 ch. 3 OAC – qui prévoit notamment que quiconque, en tant que titulaire d’un permis de circulation, n’aura pas annoncé dans les délais toute circonstance nécessitant une modification ou le remplacement de ce document sera puni d’une amende de 100 francs au plus – n’est pas pertinent, une même obligation pouvant évidemment entraîner différents effets juridiques.

f) Il résulte de ce qui précède que la décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle du recourant était bien fondée, de sorte que l'autorité intimée était en droit de lui facturer un émolument pour cette décision.

3.

a) Le recourant a conclu à titre subsidiaire à la réduction au montant que justice dira de l’émolument de 200 fr. perçu pour la décision entreprise. A l’appui de cette conclusion, le recourant soutient que cet émolument, fondé sur l’art. 24 RE-SAN, ne respecterait ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l’équivalence. Le recourant se dit conscient que dans un arrêt Fl.1998.0068 du 13 octobre 1998, rendu sous l’empire de l’ancien règlement du 11 décembre 1996 sur les émoluments et le tarif des autorisations perçus par le Service des automobiles, cycles et bateaux (aRE-SAN), le Tribunal administratif avait jugé, au terme d’une analyse détaillée, que ces principes étaient respectés. Il fait toutefois valoir que l’art. 4 aRE-SAN prévoyait une réduction de l’émolument à 100 fr. lorsque l’ordre de retrait du permis de circulation et des plaques était révoqué avant son exécution. Or l’actuel règlement du 7 juillet 2004 distinguerait maintenant deux émoluments, l’un de 200 fr. pour « la décision de retrait de plaques, signe distinctif, permis de circulation ou de navigation » (art. 24 RE-SAN) et l’autre de 200 fr. également pour « l’ordre à la police de séquestrer le permis de conduire, le permis de circulation et de navigation ou les plaques » (art. 28 let. a RE-SAN). Cela signifierait que le montant des émoluments a doublé par rapport à l’ancienne réglementation, de sorte que le montant de 200 fr. réclamé au recourant serait manifestement excessif au regard du principe de l’équivalence (recours, p. 4-5).

b) Le règlement du 7 juillet 2004 sur les émoluments perçus par le SAN, entré en vigueur le 1er janvier 2005, prévoit ce qui suit à ses art. 24 et 28 :

Art. 24 Retrait du droit de circuler et de naviguer

La décision de retrait de plaques, signes distinctifs, permis de circulation ou de navigation, est assujettie à un émolument de : 200.-

Art. 28 Séquestres

Les émoluments relatifs aux séquestres sont les suivants :

a. L'ordre à la police de séquestrer le permis de conduire, le permis de circulation et de navigation ou les plaques, est assujetti à un émolument de 200.-

b. Lorsque l'usager provoque, de manière répétée, l'ouverture de procédures de séquestre pour le même motif, l'émolument pourra être augmenté jusqu'à 1'000.-

c. Lorsqu'un séquestre n'a pu être exécuté, l'annonce dans le système de recherche informatisé de police (ci-après : RIPOL) est facturée 20.-

Quant au règlement du 11 décembre 1996 sur les émoluments et le tarif des autorisations perçus par le Service des automobiles, cycles et bateaux, en vigueur avant le 1er janvier 2005, date à laquelle il a été abrogé par le nouveau règlement du 7 juillet 2004 (art. 40 RE-SAN), il disposait ce qui suit à son art. 4 :

Art. 4

La procédure de retrait de plaques, signes distinctifs, permis de circulation ou de navigation, est assujettie à un émolument de 200.-

La procédure de séquestre du ou des permis de conduire des véhicules automobiles ou des bateaux, est assujettie à un émolument de 200.-

L'émolument est perçu lors de l'exécution forcée de la mesure par la police. L'émolument est dû dès que l'ordre de séquestre a été remis à la police, même s'il peut être révoqué avant son exécution, l'intéressé ayant entre-temps satisfait à ses obligations. L'émolument sera réduit dans ce cas à 100.-

Lorsque l'intéressé provoque, de manière répétée, l'ouverture de procédures de séquestre pour le même motif, l'émolument pourra être augmenté jusqu'à 400.-

c) Il appert ainsi que sous l’ancien règlement du 11 décembre 1996, la procédure de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle était assujettie à un émolument de 200 fr. (art. 4 aRE-SAN). Cet émolument était perçu lors de l'exécution forcée de la mesure par la police – laquelle était ainsi d’emblée requise de procéder au séquestre – mais était réduit à 100 fr. lorsque l’ordre de séquestre avait été révoqué avant son exécution parce que l'intéressé avait entre-temps satisfait à ses obligations.

En revanche, le nouveau règlement du 7 juillet 2004 prévoit un émolument de 200 fr. pour la décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle (art. 24 RE-SAN) et un émolument distinct, de 200 fr. également, pour l'ordre à la police de séquestrer le permis de circulation et les plaques de contrôle (art. 28 let. a RE-SAN), ordre qui n’est désormais donné que dans un deuxième temps. En effet, comme le confirment les indications contenues dans la décision notifiée le 29 mars 2011 au recourant (cf. lettre B supra), ce n’est que si le détenteur ne restitue pas le permis de circulation et les plaques de contrôle (ou ne présente pas une nouvelle attestation d’assurance) dans les cinq jours dès réception de la décision de retrait, laquelle donne dans tous les cas lieu à la perception d’un émolument de 200 fr., qu’ordre est donné à la police de séquestrer le permis de circulation et les plaques de contrôle, ce qui donne lieu à la perception d’un second émolument de 200 fr.

Ainsi, le SAN rend désormais successivement deux décisions distinctes: une décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle (fondée sur la réception de l’avis de cessation d’assurance et l’absence d’une nouvelle attestation d’assurance), puis – le cas échéant – la décision de donner ordre à la police de séquestrer le permis de circulation et les plaques de contrôle (fondée sur le fait que le détenteur n’a pas satisfait, dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, à son obligation de restituer le permis de circulation et les plaques de contrôle ou de présenter une nouvelle attestation d’assurance). Il est normal que chacune de ces décisions successives, fondées sur l’examen de conditions distinctes, donne lieu à la perception d’un émolument distinct.

d) Dans un arrêt FI.1998.0068 du 13 octobre 1998, le Tribunal administratif du canton de Vaud a jugé, au terme d'une analyse détaillée, que l’émolument de 200 fr. prévu à l'art. 4 du règlement du 11 décembre 1996 respectait, conformément au droit fédéral, tant le principe de la couverture des frais que celui de l'équivalence. Cet arrêt a été confirmé, sous l’empire de l’art. 4 aRE-SAN, dans un arrêt FI.2004.0121 du 1er mars 2005.

Depuis l’entrée en vigueur du règlement du 7 juillet 2004 – dont on a vu qu’il prévoit désormais un émolument de 200 fr. pour la décision de retrait du permis de circulation et des plaques de contrôle et un émolument distinct, de 200 fr. également, pour l'ordre à la police de séquestrer le permis de circulation et les plaques de contrôle, ordre qui n’est donné que dans un deuxième temps si le détenteur n’a pas, au terme d’un délai de cinq jours, restitué le permis de circulation et les plaques de contrôle ou présenté une nouvelle attestation d’assurance (cf. consid. 3c supra) –, le Tribunal administratif du canton de Vaud, puis la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, dans différentes compositions, ont confirmé à maintes reprises que le montant de l’émolument de 200 fr. fixé à l’art. 24 RE-SAN respectait le principe de la couverture des frais et celui de l’équivalence (arrêts CR.2005.0038 du 29 décembre 2005 ; CR.2006.0154 du 15 décembre 2006, consid. 1c ; GE.2008.0211, consid. 3 ; GE.2010.0065 du 15 juin 2010, consid. 1a/aa). Il n’y dès lors pas lieu de revenir sur cette jurisprudence constante.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit être rejeté. Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 49 al. 1 LPA-VD), qui seront arrêtés à 600 fr. (art. 1 al. 1 et 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]) et seront compensés avec l’avance fournie (cf. art. 47 LPA-VD). Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens (art. 55 LPA-VD).