CDAP - GE.2015.0142 - 2015-07-30 - Syndicat Unia c/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

1.

a) Dans le canton de Vaud, l'ouverture et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la fois au titre de la police des mœurs et au titre de la police de l'exercice des activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) (cf. GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.

b) Selon l'art. 102 du règlement de police de la Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre 1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font l'objet d'un règlement établi par la Municipalité.

En exécution de cette disposition, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a édicté un règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 mars 1999 (ci-après: le règlement). A teneur de son art. 1, ce règlement fixe, sur le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains, les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins. Ses art. 3 à 5 ont la teneur suivante:

" Horaire général

Jours de repos publics

Article 3.- Les magasins sont en principe fermés les dimanches ainsi que les jours fériés usuels, soit: les 1er et 2 janvier, le Vendredi-Saint, le lundi de Pâques, l'Ascension, le lundi de Pentecôte, le 1er août, le lundi du Jeûne fédéral et Noël. La Municipalité peut, dans des cas exceptionnels, autoriser certaines dérogations.

Heure d'ouverture

Article 4.- En règle générale, les magasins peuvent être ouverts dès 6 heures du matin.

Heure de fermeture

Article 5.- En règle générale, les magasins sont fermés à 18h30 du lundi au jeudi, à 19h30 le vendredi, à 17h le samedi et à 18h les veilles de jours fériés autres que le samedi.

Durant la période de Noël, comprise entre le 1er et le 23 décembre, les magasins peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22 h., à condition que ces ouvertures retardées aient lieu un jour ouvrable. La Municipalité fixe ces soirs d'ouverture prolongée après avoir consulté les organisations professionnelles locales concernées.

Les travaux et services en cours à l'heure de fermeture peuvent être achevés à porte close."

Les art. 6 à 12 du règlement régissent les "horaires spéciaux" en ce qui concerne les petits magasins d'alimentation - boulangeries-pâtisserie (art. 6), les épiceries-alimentations de camping (art. 7), les traiteurs (art. 8), les fleuristes - tabacs-journaux (art. 9), les stations-service (art. 10), la pharmacie de garde (art. 11) et les salons de coiffure (art. 12).

2.

Il découle ainsi de l'art. 5 al. 1 du règlement qu'en "règle générale", les magasins sont fermés du lundi au jeudi à 18h30, le vendredi à 19h30, soit une heure plus tard, le samedi à 17h, et, les veilles de jours fériés autres que le samedi, à 18h.

S'agissant de ce dernier point, les parties l'interprètent en ce sens que, lorsque la veille d'un jour férié n'est pas un samedi (autrement dit, lorsque le jour férié n'est pas un dimanche), l'heure d'ouverture des magasins est prolongée de 17h à 18h. Ainsi, à lire l'art. 3 du règlement, si les jours fériés que sont les 1er, 2 janvier, 1er août et Noël tombent du mardi au samedi, les magasins seront ouverts la veille jusqu'à 18h. En l'espèce, le 1er août tombant un samedi, l'heure de fermeture du vendredi doit ainsi être fixée à 18h.

Il n'est dès lors pas contesté que la décision litigieuse constitue une dérogation à la norme, faculté implicitement autorisée par l'usage de la formule "en règle générale".

3.

Il reste par conséquent à examiner si les conditions d'une telle dérogation sont réunies.

a) En l'espèce, l'autorité intimée justifie la dérogation accordée par le caractère tout à fait exceptionnel du calendrier 2015, où le 1er août tombe un samedi. Dans sa réponse, elle précise qu'elle a examiné "une demande particulière, celle du grand distributeur Migros, en écho d'un courrier plus général, adressé aux autorités par la société industrielle et commerciale, le 27 avril 2015, pour les alerter sur les difficultés rencontrées par les commerçants. Etaient évoquées en particulier, la problématique de la concurrence des grands centres commerciaux en périphérie, ainsi que celle des commerces frontaliers, en raison du franc fort." L'autorité intimée ajoute qu'elle a fait preuve de mesure, puisqu'elle a pris en considération la situation particulière des grands distributeurs qui subissent de plein fouet l'effet du franc fort, tout en réduisant la demande initiale en n'acceptant une prolongation que d'une heure et non d'une heure et demie par rapport à l'heure réglementaire usuelle.

Pour sa part, le recourant affirme que l'expression "en règle générale" réserve les exceptions prévues par le règlement lui-même aux art. 6 à 12. De plus, si l'al. 2 de l'art. 5 prévoit expressément la possibilité pour la municipalité de fixer des heures d'ouvertures prolongées pendant les périodes de fin d'année, il oblige la municipalité à consulter les organisations professionnelles locales concernées, dont les syndicats. A contrario, l'al. 1, qui ne prévoit pas expressément la possibilité d'une dérogation, ne saurait être interprété de manière à permettre à la municipalité de prolonger l'horaire d'ouverture des magasins la veille d'un jour férié sans consultation des organisations professionnelles. Enfin, peu importe que le 1er août tombe en 2015 un samedi, ce qui peut arriver pour les jours fériés fixes dans le calendrier. La situation n'est donc pas exceptionnelle.

b) Il convient en liminaire de relever qu'il ne ressort pas du règlement que les exceptions à la "règle générale" mentionnées par l'art. 5 se limiteraient exclusivement aux art. 6 à 12 du règlement. Au contraire, il apparaît que le législateur communal a entendu réserver à la municipalité une faculté de dérogation dans des cas exceptionnels non prévus par les art. 6 à 12 du règlement.

c) Selon la doctrine, lorsque le législateur met sur pied un régime juridique, il peut considérer comme justifié de l'établir de manière uniforme. Il peut toutefois considérer qu'il est nécessaire de réserver à l'autorité la faculté de prévoir des exceptions. Ces dérogations se justifient, selon le principe de la proportionnalité, par le souci d'éviter une mise en oeuvre qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances particulières à l'encontre d'un intérêt public légitime, frapperait des intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée ou engendrerait des effets non voulus. Ainsi, l'autorisation exceptionnelle permet d'exercer une activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public, est généralement interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut être, au sens précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de refuser, ou de choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de jugement qui caractérise certaines catégories de notions juridiques indéterminées. En effet sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter comme il convient la mesure particulière aux circonstances qui lui sont propres. Elle est néanmoins liée par quelques règles. La plus importante d'entre elles s'impose d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se faire en nombre tel que la norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu. Lorsqu'elle examine le bien-fondé d'une demande de dérogation, l'administration devra soigneusement établir la particularité du cas, en fonction des circonstances qui lui sont propres. Il faut une analyse approfondie et spécifique, sur la base de laquelle on déterminera s'il y a véritablement un "cas de rigueur", un intérêt privé légitime lésé outre mesure, ou si sous l'angle de l'intérêt public, il y a effectivement une manifeste inopportunité. Il faut en outre mettre en balance l'intérêt à la dérogation avec l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (Moor et al., Droit administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, n. 4.4.1 et les références citées).

d) En l'espèce, la mesure adoptée par la municipalité vise, d'une manière générale, à préserver les commerces d'Yverdon-les-Bains d'une désertion des consommateurs vers la commune voisine de Montagny, qui dispose d'un centre commercial (En Chamard) aux horaires plus étendus, et à diminuer le tourisme d'achat vers la France. Ces motifs ne sauraient certes à eux seuls justifier une extension des horaires sans modification du règlement. Cette année toutefois, le 31 juillet 2015 s'avère une date spécialement sensible compte tenu de la conjonction de deux éléments: d'une part, les consommateurs tendent, un vendredi précédant deux jours fériés consécutifs, à procéder à des achats en grandes quantités, dans les commerces leur accordant une ouverture étendue après les heures de travail et de surcroît de l'autre côté de la frontière; d'autre part et surtout, cette dernière tendance est accentuée par le franc fort.

Dans ces conditions, il peut être admis que la municipalité n'a pas outrepassé sa large latitude d'appréciation en considérant qu'il existait des circonstances exceptionnelles permettant de déroger à la règle générale de l'art. 5 du règlement, par une prolongation d'une heure de l'ouverture des magasins le 31 juillet 2015. Par ailleurs, cette extension n'étant que d'une heure, il peut être retenu qu'elle n'atteint pas les intérêts des travailleurs dans une mesure excessive.

Cela étant, le présent arrêt ne préjuge en rien du bien-fondé de dérogations éventuelles à l'avenir, quand bien même les effets du franc fort pourraient se prolonger.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire. Il n'est pas alloué de dépens.