CDAP - GE.2017.0100 - 2017-08-21 - Association A.________/POLICE CANTONALE, Municipalité de Montreux, Direction générale de l'environnement

1.

On relèvera d'abord que l'on peut se demander si le courrier du 12 octobre 2016 de l'autorité intimée ne doit pas être considéré comme une décision, et non un simple préavis comme mentionné dans la décision attaquée, dès lors qu'il indiquait clairement que l'autorisation d'organiser une démonstration de jet-ski acrobatique était refusée. Comme ce courrier n'indiquait pas les voies de droit et que la Police cantonale a notifié le 18 mai 2017 une nouvelle décision respectant les exigences formelles posées par l'art. 42 LPA-VD, la question de savoir si l'association aurait dû recourir contre le courrier du 12 octobre 2016 peut être laissée indécise.

Dirigé contre une décision rendue par une autorité cantonale qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et déposé dans le délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours, qui remplit au surplus les exigences formelles posées par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), est recevable. En tant que destinataire de la décision attaquée, la recourante a qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

a) En procédure administrative, l'objet du recours est circonscrit par la décision attaquée, à quoi s'ajoutent les questions qui auraient été soulevées par les parties, mais que l'autorité aurait omis de trancher dans sa décision. Cela s'explique par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été préalablement décidé ou qui aurait dû l'être (cf. art. 79 LPA-VD; cf. arrêt AC.2014.0300 du 22 décembre 2015 consid. 2).

b) En l'espèce, la décision de la Police cantonale du 18 mai 2017 porte uniquement sur la démonstration de jet-ski acrobatique, soit l'un des nombreux événements prévus dans le cadre de la manifestation "********".

Même si la recourante a déposé une demande d'autorisation unique pour l'ensemble de la manifestation "********" via la plate-forme POCAMA, cela n'implique pas, en l'état du droit, que les différentes autorités cantonales et communales appelées à se prononcer notifient nécessairement aux organisateurs l'ensemble de leurs décisions de manière coordonnée. En effet, comme le tribunal a déjà eu l'occasion de le relever récemment (arrêt GE.2016.0070 du 30 mai 2017, consid. 8b), la procédure POCAMA ne règle pas clairement la coordination entre le requérant, les différents services concernés de l’administration cantonale et les autorités communales concernées par la manifestation. En l'espèce, les activités terrestres et aériennes, d'une part, et les activités "lacustres" ou nautiques, d'autres part, ont fait l'objet de procédures et de décisions distinctes. S'agissant des activités "terrestres" et aériennes, l'autorité communale doit encore se prononcer et notifier les autorisations des autorités cantonales contenues dans la synthèse du 11 août 2017. En outre, l'autorité intimée a rendu le 8 août 2017 une deuxième décision relative aux autres activités nautiques prévues par la manifestation.

Ces autres décisions ne font pas partie de l'objet du litige, le pouvoir d'examen du tribunal étant limité aux éléments de la décision attaquée.

3.

La décision attaquée refuse l'autorisation de procéder à une démonstration de jet-skis acrobatiques dans le cadre des activités nautiques prévues lors de la manifestation "********".

a) Selon l'art. 2 al. 2 de la loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI; RS 747.201), l'usage particulier et l'usage accru des voies d'eau publiques sont subordonnés à l'autorisation du canton sur le territoire duquel se trouve la voie d'eau utilisée. Une démonstration de sport nautique constitue un usage accru de la voie d'eau et doit donc faire l'objet d'une autorisation de l'autorité compétente, laquelle jouit d'un pouvoir d'appréciation dans la pesée des intérêts en présence (ATF 2P.191/2004 du 10 août 2005 consid. 2.4, traduit in RDAF 2007 I 570; CDAP GE.2008.0132 du 5 novembre 2009 consid. 4 et GE.2008.0147 du 5 novembre 2009 consid. 5, ces deux derniers arrêts étant relatifs à des autorisations concernant des compétitions de jet-skis sur le lac de Neuchâtel).

L'art. 72 de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation intérieure dans les eaux suisses (ONI; RS 747.201.1) a la teneur suivante :

" 1 Les courses de vitesse, les fêtes nautiques et toute autre manifestation pouvant conduire à des concentrations de bateaux ou gêner la navigation sont soumises à l'autorisation de l'autorité compétente.

2 L'autorisation est accordée seulement:

a.s'il n'y a pas lieu de craindre des atteintes importantes au déroulement normal de la navigation, à la qualité de l'eau, à l'exercice de la pêche ou à l'environnement, ou s'il est possible de les prévenir en mettant des conditions à la tenue de la manifestation et si la sécurité des personnes concernées est garantie;

b.si l'assurance responsabilité civile prescrite a été conclue.

3 En autorisant une manifestation nautique, l'autorité compétente peut permettre des dérogations à certaines dispositions de la présente ordonnance si la sécurité de la navigation n'en est pas affectée."

L'art. 2 let. a ch. 18 ONI prévoit que le terme «véhicule nautique à moteur» désigne un bateau tel que visé à l'art. 3, ch. 3, de la directive 2013/53/UE; les véhicules nautiques à moteurs sont considérés comme des bateaux de plaisance au sens de la présente ordonnance (autres termes ayant la même signification: scooters aquatiques et jet-bikes). Il en résulte que les engins de type jet-skis, tel que ceux concernés par l'autorisation litigieuse, sont considérés comme des bateaux de plaisance.

Selon l'art. 139 ONI, la puissance propulsive admissible des bateaux de plaisance d'une longueur jusqu'à 6,50 m doit être conforme à l'annexe 11, laquelle prévoit à son ch. 1 que la puissance propulsive admissible des bateaux de plaisance dont la longueur est égale ou supérieure à 2,5 m mais inférieure à 3 m est limitée à 3 kW.

b) En l'espèce, la décision attaquée refuse l'autorisation sollicitée au motif que la puissance des jet-skis excède celle autorisée par l'art. 139 ONI et que, bien que l'art. 72 al. 3 ONI permette des exceptions, celles-ci concernent exclusivement les manches du championnat suisse de jet-ski organisé par la fédération suisse motonautique (FSM), à raison de trois manches par année.

Quant à elle, la recourante, tout en admettant que les jet-skis ne sont pas des bateaux de plaisance conformes à l'ONI, fait valoir qu'une dérogation devrait être admise, la manche du championnat suisse de jet-ski ayant habituellement lieu à Clarens n'étant plus organisée depuis quelques années. Elle estime que l'absence du jet-ski acrobatique serait préjudiciable à sa manifestation qui entend présenter l'ensemble des sports acrobatiques.

Il n'est pas contesté par la recourante que les jet-skis qui seront utilisés dans le cadre de la manifestation, qu'elle définit elle-même comme des engins de compétition, ne remplissent pas les conditions posées par l'art. 139 ONI. Il est de notoriété publique que ces engins ont une puissance propulsive d'environ 100 kw, soit largement supérieure au maximum de 3 kw fixé par l'annexe 11 ch. 1 ONI pour les bateaux de plaisance de taille comparable.

Dès lors, conformément à l'art. 72 al. 3 ONI, la recourante doit obtenir une dérogation de l'autorité compétente pour que ces engins puissent être utilisés dans le cadre de la manifestation "********".

La formulation de cette disposition étant purement potestative, elle n'impose pas à l'autorité de permettre une dérogation lorsque la sécurité de la navigation n'est pas compromise. L'autorité dispose dès lors d'une importante marge d'appréciation dans l'octroi des dérogations.

On ne saurait considérer que celle-ci ait excédé ce large pouvoir d'appréciation en l'espèce. L'autorité se fonde sur le fait qu'en principe seules les manches du championnat suisse de jet-ski organisé par la FSM pouvaient bénéficier d'une dérogation, ce qui paraît correspondre à la pratique de l'autorité depuis 2008. Cette exception repose sur des motifs solides puisqu'il s'agit d'une compétition mettant aux prises des pilotes en principe chevronnés bénéficiant d'une certaine légitimité. Or, le contexte de "********" est tout autre: il s'agit d'une démonstration de jet-ski acrobatique, laquelle nécessite de l'aveu même de la recourante des modèles particulièrement puissants "de compétition". En outre, il est légitime que l'autorité intimée ne souhaite pas multiplier le nombre de manifestations, sportives ou non, où la pratique du jet-ski est autorisée en dérogation aux prescriptions de l'ONI, ce qui risquerait de se produire si des autorisations étaient régulièrement délivrées pour d'autres manifestations que les compétitions de jet-ski organisées par la FSN.

Même si l'on ne saurait d'emblée exclure que d'autres dérogations soient possibles, la recourante ne peut faire valoir aucun droit à l'obtention d'une telle dérogation compte tenu de la formulation purement potestative de l'art. 72 al. 3 ONI, cela même si les trois manches de championnat ne sont pas organisées. On ne saurait non plus tirer argument du fait que des compétitions de jet-ski aient déjà été organisées par le passé au large de Clarens ou de Montreux, l'autorité restant libre de ne plus autoriser dans le futur une nouvelle compétition de jet-skis.

Pour le surplus, l'intérêt privé de la recourante à organiser une démonstration de jet-ski acrobatique doit être relativisé dans la mesure où il ne s'agit que de l'une des nombreuses activités prévues dans le cadre de la manifestation "********". La décision attaquée ne remet aucunement en cause l'organisation de la manifestation elle-même ni son impact sur le plan touristique.

L'autorité intimée n'a dès lors pas violé son pouvoir d'appréciation en refusant d'accorder une dérogation à l'ONI et en refusant la démonstration de jet-ski acrobatique. Pour ce motif déjà, la décision attaquée doit être confirmée.

d) En outre, comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse, le plan d'eau où sont prévues les activités lacustres de la manifestation se trouve dans le périmètre de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs "Les Grangettes", reconnue d'importance internationale selon la Convention du 2 février 1971 relative aux zones humides d'importance internationale, particulièrement comme habitat des oiseaux d'eau, ratifiée par la Suisse le 16 janvier 1976 (Convention de Ramsar; RS 0.451.45) et l'annexe I de l'ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32).

Selon l'art. 5 al. 2 OROEM, l'organisation de réunions sportives et autres manifestations collectives n'est admise dans de telles réserves que s'il ne peut compromettre le but visé par la protection; les organisateurs ont besoin d'une autorisation cantonale. A cet égard, la DGE a exposé, en se référant à l'art. 2 al. 2 du règlement du 7 juillet 2004 d'exécution de la loi du 28 février 1989 sur la faune (RLFaune; RSV 922.03.1) qu'elle n'avait pas été en mesure de délivrer l'autorisation spéciale requise. Toutefois, aucune décision ne paraît avoir été notifiée à la recourante. Cet élément n'est pas décisif dès lors que l'art. 72 al. 2 let. a ONI impose à l'autorité intimée de prendre en compte les risques d'atteintes importantes à l'environnement.

Dans deux arrêts rendus le 5 novembre 2009 cités plus haut (GE.2008.0174 et GE.2008.0132), la CDAP a considéré que l'organisation de compétitions de jet-skis sur le lac de Neuchâtel, respectivement au port de Grandson et à celui d'Yvonand, pouvait être refusée en application de l'art. 72 al.2 let. a ONI en raison des risques d'atteintes importantes pour l'environnement. Il convient de relever que ces affaires présentent une similitude avec la manifestation litigieuse dans la mesure où l'une d'entre elles devait se dérouler dans le périmètre d'une réserve d'importance internationale au sens de l'OROEM (soit la réserve n°7 Grandson jusqu'à Champ-Pittet, affaire GE.2008.0132) et que l'autre était prévue entre deux réserves, soit à 1'500 m de distance d'une partie I de la réserve n°7 "Grandson jusqu'à Champ-Pittet" et à 900 m de distance de la partie I de la réserve 6 "Yvonand jusqu'à Cheyres". A cette occasion, la CDAP avait notamment considéré que, compte tenu du fort potentiel de dérangement sur les oiseaux des jet-skis, particulièrement en raison du bruit et des vagues qu'ils provoquent, il n'était pas disproportionné de refuser l'organisation de ces courses, à tout le moins pendant certaines périodes sensibles.

Selon la description de l'inventaire publié sur le site internet de l'Office fédéral de l'environnement, en application de l'art. 2 al. 2 OROEM et qui fait partie intégrante de celle-ci (art. 2 al. 3 OROEM), "la réserve "Les Grangettes" est située sur la rive est du lac Léman, à l'embouchure du Rhône. Elle est caractérisée par une vaste surface d'eau, par des zones humides étendues et des forêts alluviales dans le delta du Rhône. De très nombreux oiseaux d'eau et limicoles passent chaque année l'hiver dans la zone qui va de Vevey (VD) à St-Gingolph (VS)". Les eaux du lac Léman au large de Montreux sont situées dans la zone III, dans laquelle, au contraire de la zone I, la navigation ainsi que la pêche sont en principe autorisées.

En l'espèce, dans le cadre de l'instruction menée d'office sur ce point par le tribunal, la DGE a considéré que les fortes nuisances sonores générées par les jet-skis seraient incompatibles avec l'objectif de tranquillité visé par l'OROEM, en particulier compte tenu de la période de mue post nuptiale des oiseaux d'eau qui s'étend de juillet à fin septembre.

Il n'y a pas de motif de s'écarter de cette appréciation. Même si les démonstrations litigieuses sont de relativement courte durée, elles sont susceptibles de porter atteinte à la tranquillité de l'avifaune. L'art. 5 al. 2 OROEM restreint précisément pour ce motif l'organisation de "réunions sportives et autres manifestations collectives" dans le périmètre des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs, lequel inclut également la zone III au sens de l'inventaire. Le but de protection de l'OROEM vaut pour l'intégralité du périmètre de la réserve et non uniquement pour la partie située en zone I où la navigation est interdite. Pour le surplus, l'autorisation de la DGE dont la recourante fait état et qui figure dans la synthèse des autorisations cantonales du 11 août 2017 ne concerne que les sports et démonstrations aériennes de la manifestation, lesquelles ne font pas l'objet du présent litige si bien que, contrairement à ce que soutient la recourante, on ne saurait retenir un comportement contradictoire de la part de cette autorité.

Il résulte de ce qui précède que l'organisation d'une démonstration de jet-ski acrobatique au large de Montreux porterait atteinte à l'environnement au sens de l'art. 72 al. 2 let. a ONI. La décision attaquée refusant la demande d'autorisation litigieuse doit donc également être confirmée pour ce motif.

e) L'autorité cantonale fait également valoir dans sa réponse que l'utilisation de jet-skis acrobatiques ("freestyle") générerait des risques d'atteintes importantes à l'exercice de la pêche et serait contraire à d'autres intérêts publics. Elle invoque notamment le risque que la démonstration prévue soit de nature à créer une envie d'utiliser un engin non immatriculable et interdit. A cet égard, elle se réfère aux motifs ayant conduit le Préfet du Département de la Haute-Savoie (France) à prendre un arrêté du 4 juillet 2017 portant avenant n°2 à l'arrêté n°DDT/STC/PLL/2015-0202 du 23 juin 2015 portant règlement particulier de police de la navigation sur le lac Léman limitant la navigation des jet-skis à une zone située au large des communes françaises de Meillerie, Lugrin et Maxilly sur Léman ainsi qu'à une pétition adressée le 30 juin 2017 à la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement par la Fédération internationale des pêcheurs amateurs du Léman demandant l'interdiction totale des jet-skis sur le lac Léman en raison des risques encourus pour la pêche.

Il est douteux que ces derniers motifs soient suffisamment étayés pour justifier à eux seuls le refus de l'autorisation litigieuse. En particulier, de par sa nature, la manifestation "********" prévoit également dans d'autres sports des démonstrations par des experts chevronnés que le public ne cherchera vraisemblablement pas à reproduire. L'intérêt public à interdire la démonstration litigieuse pour ce motif n'est donc pas important. Pour le surplus, on peut douter que les motifs invoqués par une autorité étrangère et les arguments soulevés par une association de défense des intérêts des pêcheurs soient suffisants sans que les autorités spécialisées aient donné leur préavis.

Cela étant, on peut se dispenser d'examiner plus avant cette question, l'autorisation litigieuse devant de toute manière être refusée pour les motifs exposés précédemment.

4.

En définitive, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, aucune des parties n'étant assistée par un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).