CDAP - GE.2018.0082 - 2018-05-23 - A.________/Chambre des notaires Service juridique et législatif, B.________

1.

Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

La décision attaquée a été rendue par la Chambre des notaires, qui est une autorité désignée par le Conseil d'Etat et présidée par un membre du gouvernement (art. 93 LNo). La Chambre des notaires est en particulier compétente pour sanctionner les fautes disciplinaires commises par les notaires (art. 98 ss LNo). Les art. 104 et 105 LNo, qui règlent la procédure, ont la teneur suivante:

Art. 104 – ouverture de l'enquête

1 L'ouverture d'une enquête disciplinaire est décidée, d'office ou sur dénonciation, par la Chambre des notaires ou par son président. Le notaire en est informé.

2 En présence d'une dénonciation manifestement mal fondée, la Chambre peut refuser d'ouvrir une enquête. Cette décision peut faire l'objet d'un recours.

3 Si l'ouverture de l'enquête a été décidée après dénonciation, le dénonciateur a, sur requête, les droits et les obligations d'une partie s'il a subi un préjudice du fait de l'activité reprochée au notaire; il en est de même des personnes lésées intervenant en cours d'instruction.

4 Le président ou une délégation de la Chambre instruit l'enquête. En cas de besoin, il peut être fait appel à un expert. Les parties sont entendues sur chaque grief; elles peuvent consulter les pièces du dossier et procéder par écrit.

Art. 105 – décision

1 L'enquête terminée, la Chambre convoque en séance plénière les parties ainsi que les témoins utiles. Les parties peuvent renoncer à y assister.

2 La Chambre délibère et statue à huis clos à la majorité des voix.

3 Si elle juge qu'il y a lieu à des poursuites pénales, elle saisit le ministère public, par l'intermédiaire du département.

4 Un émolument de cent à cinq mille francs ainsi que les frais d'enquête sont mis en tout ou partie à la charge du notaire lorsqu'il fait l'objet d'une peine ou d'une mesure disciplinaire ou encore d'un avertissement. La Chambre peut laisser tout ou partie de ces frais à charge de l'Etat.

5 Tout ou partie des frais peuvent être mis à la charge du notaire libéré lorsque l'action disciplinaire se prescrit ou que le notaire a compliqué l'enquête ou justifié son ouverture par un comportement fautif. Si la dénonciation est abusive, tout ou partie des frais peuvent être mis à la charge du dénonçant."

Dans le cas particulier, la décision de la Chambre des notaires est intervenue au terme d'une enquête disciplinaire ouverte après que le recourant et son épouse lui avaient adressé une dénonciation. La dénonciation n'a pas été classée d'emblée (cf. art. 104 al. 2 LNo) et, après l'ouverture d'enquête, le recourant a participé à cette procédure comme dénonciateur (cf. art. 104 al. 3 LNo).

La décision attaquée, qui sanctionne le notaire concerné en application d'une norme de droit public, est une décision contre laquelle est ouverte la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). S'il est évident que le notaire concerné aurait qualité pour recourir contre la sanction, cette question se pose différemment pour le dénonciateur.

2.

Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former un recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

La qualité pour recourir du dénonciateur contre une décision de la Chambre des notaires prise au terme d'une procédure disciplinaire selon les art. 104 et 105 LNo a été traitée dans un arrêt GE.2012.0110 du 2 octobre 2013, avec une précision de la jurisprudence.

En substance, le dénonciateur ne peut pas déduire un droit de recours de l'art. 104 al. 3 LNo en dehors de l'hypothèse de l'art. 104 al. 2 LNo, à savoir quand la Chambre des notaires refuse d'emblée d'ouvrir une enquête, jugeant la dénonciation manifestement mal fondée. En pareille hypothèse, le recours au Tribunal cantonal est en quelque sorte un recours pour déni de justice formel, tendant à ce que la Chambre des notaires reçoive l'instruction d'ouvrir une procédure d'enquête ordinaire.

Après l'ouverture de l'enquête, l'art. 104 al. 3 LNo détermine les droits du dénonciateur, ou d'une autre personne lésée. La loi cantonale lui reconnaît les droits d'une partie dans la cause instruite par la Chambre des notaires. Or, la qualité de partie ne suffit pas à elle seule à fonder un droit de recours au sens de l'art. 75 let. b LPA-VD. Contrairement à l'art. 104 al. 2 LNo, l'art. 104 al. 3 LNo ne mentionne pas de possibilité de recourir. Il ne ressort pas non plus des travaux préparatoires que le législateur aurait voulu conférer un droit de recours au dénonciateur contre le classement sans suite d'une enquête disciplinaire, après instruction complète, ou contre une sanction disciplinaire que ce dernier estimerait trop légère. Cela étant, si le dénonciateur peut recourir, pour déni de justice formel, contre le refus d'ouvrir une enquête (art. 104 al. 2 LNo), un droit de recours doit aussi lui être reconnu lorsqu'il se plaint d'un déni de justice formel, ou d'une violation de ses droits de partie équivalant à un déni de justice formel, à l'encontre d'une décision prise au terme d'une enquête et d'une instruction complète (cf. art. 104 al. 3 LNo). Le dénonciateur peut ainsi recourir, notamment, s'il estime que la Chambre des notaires a mal appliqué les règles sur la récusation et que sa composition ne respecte pas les garanties de l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101). En revanche, ce droit de recours limité, tel qu'il est défini par la loi sur le notariat, ne permet pas au dénonciateur de saisir le Tribunal cantonal pour demander qu'une sanction disciplinaire soit prononcée, lorsque la procédure a été menée par la Chambre des notaires sans qu'un déni de justice formel ne soit reproché à cette autorité. A fortiori, il ne permet pas au dénonciateur une application plus stricte du droit disciplinaire, quand l'enquête a abouti à une sanction. Par ailleurs, quand le dénonciateur se plaint d'une violation du droit d'être entendu en reprochant à la Chambre des notaires d'avoir mal apprécié les preuves figurant au dossier ou d'avoir renoncé à administrer d'autres preuves, il ne dénonce pas un déni de justice formel ni une violation de ses droits de partie, car ce grief tend en réalité à remettre indirectement en cause la décision au fond et le résultat de l'administration des preuves (arrêt GE.2012.0110 précité, consid. 2c).

Selon la jurisprudence, le dénonciateur ne peut pas non plus se voir reconnaître la qualité pour recourir sur la base de la clause générale de l'art. 75 let. a LPA-VD, qui pose la double condition d'une atteinte par la décision attaquée et d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans une procédure administrative, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise; le plaignant ou le dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne. La jurisprudence du Tribunal fédéral a ainsi – en application d'une norme du droit fédéral correspondant à l'art. 75 let. a LPA-VD – dénié la qualité pour recourir au plaignant dans le cadre d'une procédure disciplinaire dirigée contre un avocat, considérant que celui-là n'avait pas un intérêt propre et digne de protection à demander une sanction disciplinaire à l'encontre de l'avocat pour une éventuelle violation de ses obligations professionnelles. En effet, la procédure de surveillance disciplinaire des avocats a pour but d'assurer l'exercice correct de la profession par les avocats et de préserver la confiance du public à leur égard, et non de défendre les intérêts privés des particuliers (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 250 consid. 4.2 et 4.4). Cette jurisprudence a été reprise dans le cadre d'une procédure disciplinaire dirigée contre un notaire, dans une affaire vaudoise: à ce propos, le Tribunal fédéral a aussi considéré que la décision de l'autorité de surveillance (la Chambre des notaires) de ne pas donner suite à la plainte ou dénonciation dirigée contre un notaire ne constituait pas une atteinte à un intérêt digne de protection du dénonciateur, parce que la procédure de surveillance disciplinaire des notaires – tout comme celle des avocats – vise à assurer l'exercice correct de la profession et à préserver la confiance du public et non pas à défendre les intérêts privés des particuliers (ATF 133 II 468). La jurisprudence fédérale, en tant qu'elle précise la notion d'intérêt digne de protection comme condition à la qualité pour recourir dans le domaine de la juridiction administrative, avec l'objectif d'empêcher l'action populaire, doit être appliquée dans le cadre de l'art. 75 let. a LPA-VD.

S'agissant de la possibilité pour des tiers de contester les décisions d'autorités de surveillance de certaines professions (avocats, notaires, médecins), il ne se justifie pas de définir différemment, au niveau cantonal, la notion d'intérêt digne de protection; les éléments pris en considération pour l'interprétation par la jurisprudence fédérale valent aussi pour le recours au Tribunal cantonal (arrêt GE.2012.0110 précité, consid. 2d).

3.

Le recourant, en tant que dénonciateur, critique dans son recours certaines appréciations des enquêteurs et de la Chambre des notaires, à propos des pièces disponibles et des déclarations des différents intéressés. En somme, il fait valoir que si l'on avait retenu sa propre appréciation de la gravité des faits, à propos de la clause concernant la jouissance de la cave, la Chambre aurait prononcé une sanction plus lourde et elle aurait estimé qu'il y avait lieu à des poursuites pénales (cf. art. 105 al 3 LNo). Le recourant, qui a participé à toutes les phases de la procédure, assisté d'un avocat, ne prétend pas qu'il aurait été privé de l'exercice de ses droits de partie et il se borne à remettre en cause le résultat de l'enquête disciplinaire ainsi que de l'administration des preuves. Dans ces circonstances, il n'a, vu la jurisprudence précitée, pas qualité pour recourir à défaut d'intérêt digne de protection à obtenir le prononcé de mesures plus sévères à l'encontre du notaire.

Il convient de préciser que les prétentions civiles du recourant à l'encontre du notaire, à propos de la restitution d'honoraires déjà payés ou d'autres "dommages financiers qu'il a créés, frais de justice et d'avocat" (p. 4 du recours), ne peuvent à l'évidence pas être soumises, pour jugement, à la Chambre des notaires dans le cadre d'une procédure d'enquête disciplinaire. En vertu de l'art. 105 al. 4 et 5 LNo, il incombe à la Chambre des notaires de statuer sur l'émolument de décision et sur les frais de son enquête, mais pas sur les frais d'avocat payés, en relation avec cette procédure, par le notaire visé ou le dénonciateur (en d'autres termes, les dispositions spéciales des art. 104 et 105 LNo ne prévoient pas l'allocation de dépens). Si le dénonciateur estime que ses propres frais d'avocat sont un élément du dommage que le notaire lui a causé, il lui appartient de faire valoir cette prétention devant la juridiction civile (cf. art. 107 ss LNo).

4.

Il résulte des considérants que le recours de droit administratif est irrecevable, le recourant ne satisfaisant pas aux conditions de l'art. 75 LPA-VD. La cause doit être liquidée selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD, sans échange d'écritures.

Les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autres parties n'ayant pas été invitées à répondre au recours.