CDAP - GE.2018.0168 - 2019-08-28 - A.________/Direction générale de l'enseignement postobligatoire

1.

a) L’autorisation de former des apprentis est délivrée par le département en charge de la formation professionnelle (art. 4 al. 1 et 15 al. 1 de la loi vaudoise du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle - LVLFPr, BLV 413.01). Le département exerce ses compétences et tâches par l'intermédiaire du service en charge de la formation professionnelle à moins que la présente loi n'en dispose autrement ou attribue la compétence au chef de département (art. 4 al. 2 LVLFPr). Selon l’art. 101 LVLFPr, les décisions prises en application de ladite loi, à l'exception des décisions du chef du département, peuvent faire l'objet d'un recours auprès de celui-ci dans les 10 jours dès leur notification. Avec l’approbation du Conseil d’Etat, un chef de département peut déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences dans des domaines déterminés (art. 67 al. 1 de la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat – LOCE, BLV 172.115). En l’occurrence, la décision a été prise par la DGEP, mais sur délégation du département. La décision attaquée doit donc être assimilée à une décision du chef du département. Seule la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est ouverte (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, BLV 173.36; arrêts GE.2007.0082 du 21 décembre 2007, consid. 2 et 3; GE.2010.0083 du 15 octobre 2010, consid. 1; GE.2011.0098 du 25 août 2011, consid. 1).

b) Le recours a été déposé en temps utile et remplit les exigences de forme.

2.

a) Le droit de former des apprentis est soumis à l'autorisation du canton (art. 20 al. 2 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle - LFPr, RS 412.10). Selon l'art. 11 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelle (OFPr, RS 412.101), l'autorité cantonale refuse de délivrer une autorisation de former ou une fois délivrée, la retire si la formation à la pratique professionnelle est insuffisante, si les formateurs ne remplissent pas ou plus les exigences légales ou s'ils contreviennent à leurs obligations.

L’art. 45, al. 1 à 3, LFPr règle comme suit les exigences générales relatives aux formateurs de la formation professionnelle:

Art. 45 Formateurs

1 Les formateurs sont des personnes qui, dans le cadre de la formation professionnelle initiale, dispensent la formation à la pratique professionnelle.

2 Les formateurs disposent d’une formation qualifiée dans leur spécialité professionnelle et justifient d’un savoir-faire pédagogique, méthodologique et didactique adéquat.

3 Le Conseil fédéral fixe les exigences minimales de la formation des formateurs.

Les art. 40 et 44 OFPr fixent comme suit les exigences minimales de la formation des formateurs en entreprise:

Chapitre 6 Responsables de la formation professionnelle

Section 1 Dispositions générales

Art. 40 Responsables de la formation professionnelle pour la formation professionnelle initiale (art. 45, al. 3, et 46, al. 2, LFPr)

1 Les personnes qui enseignent la pratique ou la théorie dans le cadre de la formation professionnelle initiale doivent avoir une formation répondant aux exigences minimales mentionnées aux art. 44 à 47. Cette formation est attestée:

a. par un diplôme fédéral ou par un diplôme reconnu par la Confédération; ou,

b. pour les formateurs qui ont suivi un cours de 40 heures, par une attestation.

2 Les personnes qui, au début de leur activité, ne répondent pas aux exigences minimales doivent acquérir la qualification correspondante dans un délai de cinq ans.

3 En accord avec les prestataires de la formation correspondante, l’autorité cantonale statue sur l’équivalence des qualifications professionnelles des responsables de la formation professionnelle.

4 Des exigences plus élevées que les exigences prévues par la présente ordonnance peuvent être fixées pour la formation dispensée dans certaines professions. Elles sont définies dans les ordonnances sur la formation correspondantes.

Section 2 Exigences minimales à remplir par les formateurs et les enseignants de la formation professionnelle

Art. 44 Formateurs actifs dans les entreprises formatrices (art. 45 LFPr)

1 Les formateurs actifs dans les entreprises formatrices doivent:

a. détenir un certificat fédéral de capacité dans le domaine de la formation qu’ils donnent ou avoir une qualification équivalente;

b. disposer de deux ans d’expérience professionnelle dans le domaine de la formation;

c. avoir une formation à la pédagogie professionnelle équivalant à 100 heures de formation.

2 Les heures de formation visées à l’al. 1, let. c, peuvent être remplacées par 40 heures de cours. Celles-ci sont validées par une attestation.

L’art. 19 al. 1 LFPr habilite le SEFRI à édicter des ordonnances portant sur la formation professionnelle initiale. L’ordonnance du SEFRI du 22 juillet 2014 sur la formation professionnelle initiale de peintre avec certificat fédéral de capacité (ci-après: ordonnance du SEFRI, RS 412.101.222.07) fixe à son art. 10 les exigences minimales posées aux formateurs pour l’apprentissage de peintre:

Les exigences minimales posées aux formateurs au sens de l'art. 44, al. 1, let. a et b, OFPr sont remplies par:

a. les personnes titulaires d'un titre correspondant de la formation professionnelle supérieure;

b. les personnes titulaires d'un diplôme correspondant d'une haute école et justifiant d'au moins 3 ans d'expérience professionnelle dans le domaine de la formation.

b) Selon le droit vaudois, la compétence pour octroyer ou retirer l'autorisation de former des apprentis appartient au département cantonal en charge de la formation professionnelle (art. 15 al. 1 LVLFPr). Chaque formation prévue par le droit fédéral requiert une autorisation spécifique (art. 15 al. 2 LVLFPr). En outre, l'art. 31 al. 1 du règlement d'application de la loi du 9 juin 2009 sur la formation professionnelle (RLVLFPr; BLV 413.01.1) prévoit qu'il appartient au chef d'entreprise qui souhaite engager un apprenti de prouver qu'il est en mesure de respecter le règlement d'apprentissage au moment de l'enquête effectuée par le commissaire professionnel.

L’art. 16 LVLFPr règle comme suit les conditions d’octroi de l’autorisation de former:

Art. 16 Conditions de l'autorisation de former

1 L'autorisation est octroyée à l'entreprise ou au réseau qui en fait la requête auprès du département si:

a. le formateur désigné remplit les conditions de la législation fédérale;

b. les conditions de formation sont adéquates, en particulier, elles respectent la législation sur le travail;

c. l'ordonnance fédérale sur la formation professionnelle concernée est respectée. En particulier, l'activité professionnelle de l'entreprise ou du réseau couvre tous les domaines de la formation.

2 L'entreprise ou le réseau joint à sa requête tous les documents requis par le département.

3.

L’autorisation de former délivrée le 19 mai 2005 à l’entreprise individuelle B.________ ayant été retirée sur la base de l’art. 20 LVLFPr par une décision du 4 juin 2015 entrée en force, la décision attaquée du 11 juillet 2018 est un refus d’octroi d’autorisation de former au sens de l’art. 11 al. 1 OFPr. Elle n’est pas une décision de réexamen de la décision du 4 juin 2015. Seule la décision du 11 juillet 2018 est objet de la présente procédure. Dans la mesure où la recourante conteste la légalité du retrait de l’autorisation de former le 4 juin 2015, son recours est tardif.

4.

a) La décision attaquée avait avancé un double motif de refus. D’abord, l’équivalence du SEFRI n’attestait pas spécifiquement des compétences dans le domaine de la peinture. Ensuite l’équivalence du SEFRI ne répondait pas non plus à l’exigence d’un titre correspondant de la formation professionnelle supérieure.

aa) En principe les formateurs en entreprise doivent détenir un certificat fédéral de capacité dans le domaine de la formation qu’ils donnent ou avoir une qualification équivalente (art. 44 al. 1 let. a OFPr). En vertu de l’art. 40 al. 4 OFPr, des exigences plus élevées peuvent être fixées pour la formation dispensée dans certaines professions par les ordonnances sur la formation correspondantes que le SEFRI est habilité à édicter en vertu de l’art. 19 al. 1 LFPr. Tel est le cas de l’art. 10 let. a de l’ordonnance du SEFRI. Par titre de la formation professionnelle supérieure on entend le brevet fédéral ou le diplôme au sens de l’art. 43 LFPr.

En l’espèce, la recourante avait, dans sa demande du 31 mai 2017 renouvelée le 30 avril 2018, désigné B.________ comme personne responsable de la formation. L’attestation d’équivalence délivrée par le SEFRI le 28 mars 2018 évaluait le titre « Technicien pour les bâtiments » obtenu par B.________ en 1990 comme une formation initiale du degré secondaire II (niveau certificat fédéral de capacité, CFC) dans le système éducatif suisse. Cette décision était une attestation de niveau au sens de l’art. 69b OFPr. Il est ainsi manifeste que le formateur désigné ne dispose pas d’un titre correspondant de la formation professionnelle supérieure, contrairement à ce qui est requis par l’art. 10 let. a de l’ordonnance du SEFRI.

bb) Dans ses explications finales du 19 juillet 2019, la DGEP a admis que la pratique tolérait des dérogations à l’exigence d’un titre de la formation professionnelle supérieure:

« Dans un objectif de pragmatisme répondant à un nombre de candidats toujours plus élevé dans le domaine de la formation de peintre CFC, l’autorité de surveillance des entreprises formatrices vaudoises est néanmoins, dans une certaine mesure, amenée à déroger à l’ordonnance SEFRI relative uniquement à l’exigence afférente aux qualifications professionnelles des formateurs en faveur de l’application de l’article 44 lettres a et b OFPr.

Ainsi, sur le nombre d’autorisations de former délivrées dans le domaine de la peinture depuis l’année 2015 (103 autorisations) sur le canton de Vaud, 52 % d’entre elles (53) concernaient des entreprises dont le formateur est le titulaire des qualifications professionnelles requises par l’ordonnance SEFRI, les autres étant toutes conformes à l’article 44 lettres a et b OFPr.

Cela étant, cette pratique d’assouplissement des exigences fédérales réalisée dans le canton de Vaud l’est à l’échelle de la Suisse entière. En effet, la pratique générale au sein des autres cantons suisses tend également très clairement à l’octroi de dérogations quant à cette exigence de qualifications professionnelles supérieures du formateur dans le domaine de la peinture.

A cet égard, la DGEP a saisi le SEFRI, en tant qu’autorité fédérale compétente, ainsi que les associations de formation professionnelle concernées, afin de trouver une solution à cette problématique de l’application de l’ordonnance SEFRI, eu égard à l’exigence de qualification professionnelle supérieure des formateurs.

Toutefois, lors de l’octroi de l’autorisation de former aux entreprises dont le formateur n’est pas le titulaire d’une formation de degré tertiaire, la DGEP enjoint ledit formateur à obtenir ce titre d’ici au renouvellement de l’autorisation de former, ayant lieu en principe tous les 6 ans, conformément à l’article 18 alinéa 1 LVLFPr. »

cc) La recourante se prévaut de l’égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) pour bénéficier aussi de cette pratique dérogeant à l’art. 10 let. a de l’ordonnance du SEFRI.

Le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (arrêt du TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018; consid. 4.1; ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les références citées).

En l’espèce, il ressort des explications de la DGEP du 19 juillet 2019 qu’elle n’entend pas modifier sa pratique dans un avenir proche puisqu’elle est intervenue auprès du SEFRI et des associations professionnelles pour résoudre le conflit entre les exigences de l’ordonnance du SEFRI et la pratique.

Le fait que le titre délivré en Macédoine à B.________ n’ait pas été reconnu comme un titre de la formation professionnelle supérieure mais comme une attestation de formation initiale du degré secondaire II ne constitue donc pas un motif suffisant pour rejeter la demande de la recourante sans violer l’égalité de traitement.

dd) Ni le titre macédonien délivré en 1990 ni l’attestation de niveau du 28 mars 2018 accordée par le SEFRI ne spécifient les domaines de la formation obtenue par B.________. Il n’est ainsi pas démontré qu’il s’agit d’un titre dans le domaine de la formation que le formateur est censé donner, au sens de l’art. 44 al. 1 let. a OFPr, donc dans le domaine de la formation de peintre.

Dans ses déterminations du 19 juillet 2019, la recourante soutient que B.________ est aussi titulaire d’un « diplôme pour avoir passé l’examen final et acquis une formation professionnelle d’une durée d’un an, pour la vocation en bâtiment, peintre en bâtiment, niveau II ». Ce diplôme n’a toutefois pas fait l’objet d’une attestation de niveau du SEFRI. Il n’est ainsi pas démontré qu’il s’agit d’un titre de niveau secondaire II dans le domaine de la formation que le formateur est censé donner, au sens de l’art. 44 al. 1 let. a OFPr, donc dans le domaine de la formation de peintre.

b) L’art. 44 al. 1 let. a OFPr permet à un formateur qui n’a pas un certificat fédéral de capacité de démontrer qu’il a des qualifications équivalentes. Selon l’art. 40 al. 3 OFPr, l'autorité cantonale doit statuer sur l'équivalence des qualifications professionnelles des responsables de la formation professionnelle, en accord avec les prestataires de la formation correspondante. La jurisprudence a clarifié que la question de l'équivalence de la qualification professionnelle du formateur en entreprise doit être examinée par l'autorité cantonale non seulement pour les professions où est exigé un certificat fédéral de capacité délivrée après la formation professionnelle initiale, mais également dans les professions où est exigé un titre de niveau tertiaire, par exemple un brevet fédéral délivré à l'issue des examens professionnels fédéraux (arrêt GE.2009.0133 du 28 décembre 2010, consid. 3). Il incombait donc à l'autorité intimée de faire usage de son pouvoir d'appréciation pour statuer sur l'équivalence des qualifications professionnelles de la personne désignée par la recourante pour être responsable de la formation professionnelle.

Dans ses déterminations du 19 juillet 2019, la DGEP s’est limitée à nier l’équivalence des qualifications professionnelles de B.________ au seul motif que celui-ci n’a pas produit ses autres diplômes étrangers auprès du SEFRI. La recourante se prévaut en revanche du fait que B.________ aurait une pratique de 18 ans en qualité de peintre en Suisse. Il n’appartient toutefois pas à la cour de céans de se prononcer en première instance sur l’équivalence éventuelle des qualifications puisque la décision sur l’équivalence des qualifications professionnelles doit être rendue en accord avec les prestataires de la formation correspondante (art. 40 al. 3 OFPr). Or, la commission de formation professionnelle s’est limitée à évaluer la portée du titre délivré en 1990 et ne s’est pas prononcée sur l’équivalence des qualifications professionnelles.

c) L’art. 40 al. 2 OFPr prévoit que les personnes qui, au début de leur activité, ne répondent pas aux exigences minimales pour être formateurs doivent acquérir la qualification correspondante dans un délai de cinq ans.

Dans ses déterminations du 19 juillet 2019, la DGEP a déclaré que cette disposition ne peut s’appliquer qu’à l’égard de la formation à la pédagogie professionnelle au sens de l’art. 44 al. 1 let. c OFPr, à l’exclusion des exigences posées à l’art. 10 de l’ordonnance du SEFRI dès lors que l’art. 40 al. 4 OFPr prévoit que « des exigences plus élevées que les exigences prévues par la présente ordonnance [l’OFPr] peuvent être fixées pour la formation dispensée dans certaines professions », ce qui est le cas avec l’art. 10 de l’ordonnance du SEFRI.

Cette interprétation restrictive de l’art. 40 al. 2 OFPr est contestable, car les exigences plus élevées posées par l’ordonnance du SEFRI peuvent aussi être comprises comme des exigences minimales au sens de l’art. 40 al. 2 OFPr: ces exigences plus élevées n’excluent pas qu’un formateur les dépasse aussi. Elle est d’autant moins convaincante que, comme nous l’avons vu plus haut, la pratique de la DGEP est d’accorder l’autorisation de former aux entreprises dont le formateur n’est pas le titulaire d’une formation de degré tertiaire mais seulement d’un CFC, en enjoignant ledit formateur à obtenir le titre de formation de degré tertiaire d’ici au renouvellement de l’autorisation de former, ayant lieu en principe tous les 6 ans, conformément à l’article 18 alinéa 1 LVLFPr. Cette pratique de la DGEP doit être considérée comme un cas d’application de l’art. 40 al. 2 OFPr.

Vu l’issue de la présente cause, on peut laisser ouverte la question de savoir si l’autorité qui statue sur la reconnaissance d’une qualification équivalente à un CFC en vertu de l’art. 44 al. 1 let. a OFPr serait tenue par l’art. 40 al. 2 OFPr d’évaluer, en cas de lacunes éventuelles, si l’acquisition des qualifications professionnelles requises dans un délai de cinq ans est envisageable sans mettre en question la conformité aux exigences du droit fédéral de la formation d’apprentis pendant ce délai.

5.

a) Dans sa réponse au recours, la DGEP a avancé un autre motif de refus: le rapport du commissaire professionnel (recte: un courriel du 8 juin 2018 du commissaire professionnel) relevait que le caractère des travaux effectués à l’année ne permettait pas, en l’état, d’assurer pleinement les objectifs décrits au niveau du plan de formation de la profession de peinture en bâtiments. Le rapport du 31 mai 2018 du commissaire professionnel signalait en effet que la recourante s’était désormais plutôt spécialisée dans le domaine des projets de transformation et de petites constructions (aménagements de bureaux, magasins, etc.) tout en continuant à exercer des travaux de peinture.

La recourante ne conteste pas que pendant quelques mois en cours d’une année certains travaux ne soient pas exclusivement de la peinture mais puissent s’apparenter à de la petite construction.

b) En vertu de l'art. 15 al. 1 LFPr, la formation professionnelle initiale vise à transmettre et à faire acquérir les compétences, les connaissances et le savoir-faire indispensables à l'exercice d'une activité dans une profession, un champ professionnel ou un champ d'activité. L'art. 20 LFPr oblige les prestataires de la formation à la pratique professionnelle (ci-après: les maîtres d'apprentissage) à faire en sorte que les personnes qui commencent une formation (ci-après: les apprentis) acquièrent un maximum de compétences, qu'ils évaluent périodiquement.

Selon l’art. 16 al. 1 let. c LVLFPr, l’octroi de l’autorisation de former est soumis à la condition que l'ordonnance fédérale sur la formation professionnelle concernée soit respectée et en particulier, que l'activité professionnelle de l'entreprise couvre tous les domaines de la formation. Quant à l’art. 345a al. 4 du Code des obligations (CO, RS 220) impose à l’employeur l’obligation de pas occuper la personne en formation à des travaux étrangers à l'activité professionnelle envisagée et à des travaux aux pièces ou à la tâche à moins qu’ils ne soient en relation avec l'exercice de la profession et pour autant que sa formation n’en soit pas compromise.

c) Il appartient à l’entreprise qui dépose une demande de former des apprentis d’apporter la preuve qu'elle est en mesure de respecter le règlement d'apprentissage au moment de l'enquête effectuée par le commissaire professionnel (art. 31 al. 1 RLVLFPr). Elle doit donc démontrer qu’elle couvre tous les domaines de la formation en question tels que prévus par l’ordonnance pertinente du SEFRI et par le plan de formation auquel cette ordonnance renvoie (en l’espèce, le plan de formation du 22 juillet 2014 relatif à l’ordonnance du SEFRI sur la formation professionnelle initiale de peintre avec certificat fédéral de capacité). Il lui appartient aussi de prouver que son domaine d’activité usuel lui permettra aussi de respecter les exigences de l’art. 345a al. 4 CO.

Dans la mesure où la recourante admet que la peinture peut être une activité secondaire par rapport à l’activité principale de petite construction pendant plusieurs mois par année, elle reconnaît que pendant de telles périodes le centre de l’activité d’un apprenti peintre sortirait en grande partie du cadre fixé par le plan de formation. Peu importe ainsi, contrairement à ce que la recourante soutient, que le commissaire professionnel ait constaté que l’installation des locaux, bureaux, magasins et les équipements sont bons et que l’atelier, le matériel et l’outillage mis à disposition sont parfaitement adéquats pour la formation d’un apprenti. Il ne suffit pas non plus que le commissaire professionnel ait constaté que la recourante continue à faire de la peinture.

L’audience n’a pas permis d’infirmer la constatation que, pendant certaines périodes de l’année, le centre de l’activité d’un apprenti peintre auprès de la recourante sortirait en grande partie du cadre fixé par le plan de formation. L’affirmation de B.________ lors de l’audience comme quoi la plâtrerie-peinture constitue l’essentiel de l’activité de son entreprise ne suffit en effet pas comme preuve du contraire.

Vu que les activités de la recourante ne garantissent pas une formation conforme au plan de formation pendant toute la durée de la formation, l’autorisation de former des apprentis ne saurait être accordée. Un contrôle a posteriori ne suffirait pas, puisqu’il signifierait que l’on tolère que la formation s’avère non conforme au plan de formation jusqu’à la révocation de l’autorisation.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Compte tenu de l'issue du litige, un émolument de 1000 fr. est mis à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).