CDAP - GE.2019.0129 - 2020-07-21 - A.________/Direction générale de l'agriculture, de la viticulture

1.

Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

C'est le lieu de rappeler que la jurisprudence fait preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne la formulation des conclusions des recours. Il n'est ainsi pas exigé que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués; il suffit en définitive que l'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel(s) point(s) et pour quelle(s) raison(s) la décision attaquée est contestée (CDAP AC.2016.0451 du 19 décembre 2018 consid. 1b et les références; Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise / LPA-VD annotée, Bâle 2012, ch. 2.1 ad art. 79 LPA-VD p. 336 s.; cf. ég. Tribunal fédéral [TF]2C_821/2017 du 23 mars 2018 consid. 4.3 et les références, rappelant d'une façon générale que "l'interdiction du formalisme excessif commande en particulier de ne pas se montrer trop strict dans l'examen de la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant").

En l'espèce, la recourante n'a pas pris de conclusions formelles dans son acte de recours du 6 juin 2019. Elle a requis à titre de "motivation" l'admission du recours conformément à ses "requêtes" - requêtes qui correspondent en définitive à la motivation à proprement parler du recours; on peut se demander si ses remarques en lien avec le "résultat" doivent être interprétées, par hypothèse, en ce sens qu'elle aurait conclu qu'il soit constaté que les mesures d'aménagement dont elle a indiqué qu'elles seraient mises en place dans les délais impartis satisfaisaient aux exigences légales (cf. let. D/a supra). La recourante n'a pas davantage pris de conclusions formelles (respectivement précisé ses conclusions) dans sa réplique par écriture de son conseil du 18 octobre 2019. Quoi qu'il en soit, il résulte sans équivoque de la teneur de ses écritures dans le cadre de la présente procédure qu'elle conteste l'obligation d'aménager du substrat dans ses aquariums, à tout le moins dans l'ensemble de ses aquariums - à l'exclusion des autres mesures prononcées par la décision litigieuse, comme elle l'a expressément confirmé par écriture de son conseil du 18 octobre 2019.

2.

Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la matière.

a) Selon son art. 1, la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) vise à protéger la dignité et le bien-être de l'animal. Si cette loi n'en dispose pas autrement, son exécution incombe aux cantons (art. 32 al. 2, 1ère phrase, LPA), lesquels sont tenus d'instituer un service spécialisé placé sous la responsabilité du vétérinaire cantonal et à même d'assurer l'exécution de la présente loi et celle des dispositions édictées sur la base de celle-ci (art. 33 LPA; cf. ég. art. 210 de l'ordonnance fédérale du 23 avril 2008 sur la protection des animaux - OPAn; RS 455.1). Dans le canton de Vaud, ce service spécialisé est le service en charge des affaires vétérinaires (cf. art. 4 de la loi vaudoise d'application de législation fédérale sur la protection des animaux, du 1er septembre 2015 - LVLPA; BLV 922.05), soit désormais la DGAV.

b) Les notions de dignité et de bien-être de l'animal (au sens de l'art. 1 LPA) sont définies à l'art 3 LPA, dont il résulte en particulier ce qui suit:

Art. 3 Définitions

Au sens de la présente loi, on entend par:

a. dignité: la valeur propre de l’animal, qui doit être respectée par les personnes qui s’en occupent; il y a atteinte à la dignité de l’animal lorsque la contrainte qui lui est imposée ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants; il y a contrainte notamment lorsque des douleurs, des maux ou des dommages sont causés à l’animal, lorsqu’il est mis dans un état d’anxiété ou avili, lorsqu’on lui fait subir des interventions modifiant profondément son phénotype ou ses capacités, ou encore lorsqu’il est instrumentalisé de manière excessive;

b. bien-être: le bien-être des animaux est notamment réalisé:

1.

lorsque leur détention et leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas perturbés et que leur capacité d’adaptation n’est pas sollicitée de manière excessive,

2.

lorsqu’ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d’adaptation biologique,

3. lorsqu’ils sont cliniquement sains,

4.

lorsque les douleurs, les maux, les dommages et l’anxiété leur sont épargnés;

[…]

A teneur de l'art. 4 LPA, toute personne qui s'occupe d'animaux doit (al. 1) tenir compte au mieux de leurs besoins (let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (let. b). Personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter atteinte à leur dignité d'une autre manière; il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (al. 2; cf. ég. 16 al. 1 OPAn). Selon l'art. 6 LPA, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit ainsi, d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l'évolution des techniques; il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux (al. 2).

c) Selon son art. 1, l'OPAn règle la manière de traiter, de détenir, d'utiliser notamment les animaux vertébrés, et de pratiquer des interventions sur eux. L'art. 3 al. 1 OPAn rappelle que les animaux doivent être détenus et traités de manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d’adaptation ne soit pas sollicitée de manière excessive. Aux termes de l'art. 7 OPAn, les logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d’un espace suffisant de façon à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements propres à l’espèce; l'art. 10 al. 1 OPAn prévoit dans ce cadre que les logements et les enclos doivent satisfaire aux exigences minimales fixées dans les annexes 1 à 3.

Consacrée aux "Exigences minimales concernant la détention d'animaux sauvages (avec ou sans autorisation)", l'annexe 2 OPAn contient un Tableau 8 relatif aux "Exigences minimales pour la détention de poissons à des fins d'ornement" qui prévoit le "nombre de litres" d'eau nécessaire "par cm de poisson" notamment pour les aquariums - étant précisé à ce propos qu' "indépendamment des volumes minimaux calculés, il faut toujours tenir compte des besoins spécifiques des espèces de poissons concernés" (note a); à titre de "Remarques préliminaires", il est précisé en particulier ce qui suit (let. B):

"Un aquarium ne doit pas être directement ouvert aux regards de tous côtés. Il doit être aménagé conformément aux besoins des animaux. Au moins certaines parties de l'aquarium doivent offrir aux poissons des endroits à l'abri des regards et des possibilités de retrait."

Sur la page du site Internet de l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) consacrée aux "poissons", sont évoqués, en référence notamment à ce Tableau 8, les "équipements en fonction des besoins des espèces de poissons correspondantes"; il est en outre rappelé, en lien avec les "Contacts sociaux", que "la détention de poissons d'ornement en aquarium doit toujours être adaptée le mieux possible à leur comportement en milieu naturel", respectivement, en lien avec les "Jeu et occupation", que "l'aménagement de l'aquarium doit offrir une certaine diversité et reproduire le milieu naturel des poissons" qui "peuvent ainsi adopter un comportement naturel", étant précisé en introduction qu'il "faudra toujours s'informer de façon détaillée sur leurs besoins" (https://www.blv.admin.ch/blv/fr/home/tiere/tierschutz/heim-und-wildtierhaltung/fische.html).

d) Selon l'art. 14 OPAn, les dérogations aux dispositions régissant la manière de détenir et de traiter les animaux ne sont admises que dans la mesure où elles sont nécessaires pour des raisons médicales ou pour respecter des règles de police sanitaire.

Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3d/aa; 118 Ia 175 consid. 2d; 108 Ia 74 consid. 4a et les références). En raison de leur nature, les autorisations dérogatoires impliquent un pouvoir d'appréciation de l'autorité; l'octroi d'une dérogation peut ainsi s'imposer, à la suite d'une pesée de tous les intérêts en présence, en vertu du principe de la proportionnalité (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève/Zurich 2018, n. 862 p. 307 et la référence à l'ATF 118 Ia 410; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3e éd., Berne 2012, ch. 4.1.3.3/c pp. 639ss).

3.

En l'espèce, dans la décision attaquée, l'autorité intimée a en substance retenu que le contrôle effectué le 4 mars 2019 avait révélé que les aménagements des aquariums étaient insuffisants s'agissant notamment du substrat; les aquariums devaient ainsi être mis en conformité sur ce point, aucun élément ne justifiant l'octroi une dérogation et l'intérêt au bien-être des poissons l'emportant sur l'intérêt financier de la recourante (cf. let. C supra). Dans son acte de recours, la recourante a exposé les motifs pour lesquels elle estimait qu'une dérogation en lien avec l'aménagement de substrat devait lui être accordée (cf. le titre de sa "requête" sous let. D/a supra); dans sa réplique par acte de son conseil du 18 octobre 2019, elle a principalement fait valoir que la mesure litigieuse était disproportionnée, tout en contestant l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle les conditions à l'octroi d'une dérogation pour des raisons médicales ou sanitaires ne seraient pas réunies.

a) Formellement, il résulte du ch. 2 du dispositif de la décision attaquée que la recourante doit, dans le délai prévu au ch. 1, "aménager tous ses aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce hébergée soient remplis (plantes, substrat, cachettes, etc.)".

A la lecture de la réponse au recours de l'autorité intimée, le tribunal a cru comprendre, avec la recourante, que l'obligation d'aménagement de substrat litigieuse concernait l'ensemble des aquariums, quelle que soit l'espèce ou la catégorie de poissons concernée - puisque, selon cette écriture, il fallait considérer que le substrat était "un élément essentiel au bien-être des poissons en général" (cf. let. D/a supra). C'est ainsi qu'aurait pu être interprétée l'obligation faite à la recourante d'aménager "tous ses aquariums" au ch. 2 du dispositif de la décision attaquée, ou encore la mention dans cette même décision d'une mise en conformité exigée "pour l'ensemble de ses aquariums" (cf. let. C supra).

Dans sa duplique toutefois, en référence au ch. 2 du dispositif de la décision attaquée, l'autorité intimée a indiqué sans équivoque que la mesure litigieuse n'impliquait "en aucun cas l'obligation d'installer du substrat dans tous les aquariums, mais bien uniquement dans ceux qui accueill[ai]ent des sujets d'espèces interagissant à l'état sauvage avec ce dernier" (cf. let. D/b supra).

Se pose dans ce contexte la question de la portée de la décision attaquée.

b) Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet (al. 1) de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l'al. 1 let. b ne peut être rendue que si une décision au sens des let. a) ou c) ne peut pas l'être (al. 3).

Selon la jurisprudence, la décision est un acte de souveraineté individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 et les références; TF 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen ni n'imposent à ce dernier une situation passive ou active (cf. TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les références; CDAP GE.2020.0071 du 8 juin 2020 consid. 1a et les références). C'est ainsi par la décision que les droits et devoirs formulés abstraitement dans la législation se concrétisent pour des administrés dans des cas d'espèce, et c'est la décision qui, en cristallisant une situation juridique et en formalisant la relation administrative, permet le contrôle de l'action de l'administration à travers les procédures contentieuses (cf. Tanquerel, op. cit., n. 675 p. 245).

La jurisprudence exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer) mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées. En principe, la décision dont le dispositif est insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en découlent doit être annulée; il n'appartient pas au tribunal de donner à la décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (CDAP GE.2019.0037 du 29 avril 2019 consid. 3a/bb et les références; cf. ég. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., ch. 1 ad art. 3 LP-VD p. 5).

c) En l'espèce, il convient d'abord de constater que, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, les spécificités de son activité de grossiste ne lui permettent pas en tant que telles d'échapper aux exigences posées par les art. 7 et 10 OPan. En particulier, son activité, qui répond en premier lieu à un besoin économique, n’est pas directement liée à des raisons médicales ou au respect des règles de police sanitaire et ne saurait dès lors bénéficier, dans son ensemble, d’une dérogation fondée sur l’art. 14 OPAn.

Cela étant, il s'impose de constater que le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée ne fait en définitive que rappeler les exigences légales - en ce sens qu'un aquarium doit être aménagé conformément aux besoins des animaux (cf. let. B du Tableau 8 de l'annexe 2 OPAn), règle qui concrétise le principe selon lequel les animaux doivent être détenus et traités de manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d'adaptation ne soit pas sollicitée de manière excessive (art. 3 al. 1 OPAn; en lien spécifiquement avec l'équipement des "logements" et "enclos", cf. art. 7 OPAn), principe qui lui-même découle directement de la protection de leur dignité et de leur-bien-être (art. 1 et 3 LPA). En rendant cette décision, l'autorité intimée n'a dès lors pas concrétisé les droits et devoirs formulés abstraitement dans la législation à la situation spécifique de la recourante, en formulant clairement les obligations imposées à cette dernière.

Si les exigences relatives à la satisfaction des "besoins des animaux" (au sens de la let. B du Tableau 8 de l'annexe 2 OPAn) respectivement des "besoins spécifiques de chaque espèce hébergée" (au sens du ch. 2 du dispositif de la décision attaquée) en lien avec l'aménagement de substrat dans les aquariums devaient être considérées comme notoires ou, à tout le moins, étaient facilement identifiables et pour ainsi dire incontestables (en se référant par hypothèse à un document émanant des autorités compétentes ou encore à la littérature spécialisée), il aurait le cas échéant pu être retenu que la décision attaquée permettait (indirectement) de déterminer les obligations imposées à la recourante, de sorte que le tribunal aurait pu exercer son contrôle. Tel n'est toutefois pas le cas en l'occurrence.

La recourante considère en substance que, compte tenu des spécificités liées à son activité (notamment du fait qu'elle n'héberge les poissons que pour une très courte durée et qu'elle doit s'assurer dans ce cadre de leur bonne santé), l'aménagement de substrat dans ses aquariums serait contre-indiqué, à tout le moins ne se justifierait pas sous l'angle de la proportionnalité; elle se réfère notamment à diverses études qu'elle a produites à l'appui de sa réplique. L'autorité intimée conteste la pertinence de ces études s'agissant d'apprécier la situation de la recourante et soutient qu'il serait exigible de sa part, sous l'angle de la proportionnalité, qu'elle aménage du substrat dans ses aquariums lorsque les "besoins spécifiques" des poissons le requièrent, soit pour les "sujets d'espèces interagissant à l'état sauvage avec ce dernier". Il apparaît ainsi d'emblée que les parties ne s'accordent pas quant à la nature des besoins des poissons s'agissant de l'aménagement de substrat; on voit mal dans ces conditions que l'autorité intimée s'en remette à l'appréciation de la recourante sur ce point - en d'autres termes, dans l'hypothèse où la recourante n'aménagerait pas de substrat dans ses aquariums pour telle espèce ou catégorie de poissons en considérant qu'un tel aménagement n'est pas nécessaire à leurs besoins, on ne voit pas sur quelle base on pourrait lui reprocher de ne pas avoir respecté la décision attaquée. Le tribunal est en effet incapable de déterminer, sur la base des explications de l'autorité intimée, quelles espèces ou catégories de poissons sont concernées par l'obligation d'aménager du substrat - au vrai, compte tenu de la teneur apparemment contradictoire sur ce point de sa réponse et de sa duplique, il n'est pas même capable de déterminer si l'autorité intimée considère que la recourante devrait aménager du substrat dans un aquarium qui n'hébergerait par hypothèse que des poissons pélagiques.

Le tribunal ne peut ainsi que se rallier à la remarque de la recourante selon laquelle l'autorité intimée ne pouvait faire l'économie d'une appréciation de cas en cas - en précisant pour chaque espèce ou catégorie de poissons si et dans quelle mesure l'aménagement de substrat était nécessaire; on ne saurait exclure d'emblée dans ce cadre que les spécificités de l'activité de la recourante puissent avoir une incidence sur ce point pour l'une ou l'autre espèce ou catégorie de poissons, compte tenu non seulement de la mesure dans laquelle les poissons interagissent à l'état sauvage avec le substrat mais également, le cas échéant, de leur sensibilité aux conséquences qu'induirait la présence de substrat en lien avec d'éventuelles maladies ou encore le contrôle de leur alimentation.

Il convient dès lors notamment que l'autorité intimée précise en effectuant une pesée des intérêts et en procédant au besoin à une nouvelle inspection locale les mesures qui doivent cas échéant être prises par la recourante en lien avec les différentes espèces ou catégories de poissons qu'elle détient.

d) Il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (cf. CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 4b et les références). Le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée étant insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en découlent pour la recourante en lien avec l'obligation qui lui est faite d'aménager du substrat dans ses aquariums, il doit être annulé (cf. consid. 3b supra) et le dossier de la cause renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision concrétisant le droit applicable sur ce point à la situation de la recourante, en tenant compte de l'ensemble des circonstances.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et le ch. II du dispositif de la décision attaquée annulé en tant qu'il prévoit l'obligation pour la recourante d'aménager du substrat dans ses aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce hébergée soient remplis, avec pour suite le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants sur ce point. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.

Compte tenu de l'issue du litige, il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). L'avance de frais effectuée par la recourante lui sera restituée.

La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat (qui n'est toutefois intervenu qu'au stade de la réplique), a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).