CDAP - GE.2019.0237 - 2020-04-22 - A.________/Présidente de la Chambre des avocats, B.________

1.

La décision attaquée, qui a été notifiée au recourant le 23 octobre 2019, est fondée sur la législation de droit public régissant la profession d'avocat (la loi vaudoise du 9 juin 2015 sur la profession d'avocat - LPAv; BLV 177.11 - et loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats - LLCA; RS 935.61) et peut dès lors en principe faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus par la loi (cf. art. 79, 95 et 99 LPA-VD). Se pose toutefois la question de savoir si et dans l'affirmative dans quelle mesure le recourant est habilité à recourir contre la décision de la CAVO.

a) Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable à la procédure de recours de droit administratif selon le renvoi général de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Il n'y a pas de loi particulière qui autorise le recourant à recourir contre les décisions de la CAVO. Reste à examiner si le recourant a un droit de recours en vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD.

b) A ce sujet, le recourant expose qu'il a un intérêt privé direct et concret à pouvoir recourir contre la décision de la CAVO, non seulement au sujet des 200 fr. de frais de procédure qui ont été mis à sa charge, mais aussi contre la décision de non-entrée en matière sur sa dénonciation. Il expose que sa dénonciation visait, grâce à la procédure d'enquête qui aurait dû être ouverte, à obtenir la confirmation et les preuves matérielles des violations de ses obligations par B.________. Dans cette mesure, il avait requis l'audition de Me D.________ comme ancien conseil de C.________ afin que ce conseil produise les documents nécessaires à l'appréciation du litige et explique comment un accord avec C.________ avait été négocié. A l'occasion de la procédure disciplinaire, il pouvait également être demandé à B.________ de produire des pièces et correspondances. Tout "cela, pour que [le recourant] puisse, cas échéant, disposer d'éléments et de documents concrets, nécessaires au dépôt d'une action en responsabilité contre son ancien mandataire devant les juridictions civiles cantonales, et qu'il puisse ainsi obtenir réparation du dommage subi en raison de violations perpétrées par B.________ ". De tels éléments ne pouvaient pas être obtenus dans une procédure civile en raison du secret professionnel de l'avocat. Ce secret n'était pas nécessairement opposable dans la procédure disciplinaire. En refusant d'entrer en matière sur la dénonciation, la CAVO le privait de la procédure d'enquête et "donc de la découverte d'éléments utilisables dans le cadre d'une procédure civile visant à la réparation de son dommage". Il avait du reste déposé en avril 2012 à l'encontre de B.________ une réquisition de poursuite pour le montant du dommage occasionné afin d'interrompre la prescription civile (cf. en particulier p. 12/13 de l'acte de recours).

c) S'agissant de la possibilité pour les dénonciateurs de contester les décisions d'autorités de surveillance de certaines professions (notamment avocats, notaires, médecins, architectes), il peut être renvoyé à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui correspond à l'art 75 let. a LPA-VD. A ce sujet en effet, il ne se justifie pas de définir différemment la qualité pour recourir au niveau cantonal (CDAP GE.2018.0102 du 28 décembre 2018 consid. 2b; GE.2016.0030 du 15 juillet 2016 consid. 3a/aa in fine; GE.2012.0110 du 2 octobre 2013 consid. 1d). Selon l'art. 89 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque est particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).

Dans un arrêt du 11 juillet 2017, publié assez récemment au recueil officiel (ATF 143 I 352), le Tribunal fédéral a exposé ce qui suit au sujet des procédures disciplinaires:

"3.3 Les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale soumise à la surveillance de l'Etat ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci (arrêt 2C_500/2012 du 22 novembre 2012 consid. 3.3 et les références citées).

De jurisprudence constante, le Tribunal fédéral retient en outre que dans une procédure disciplinaire la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise. Il dénie ainsi la qualité pour recourir au plaignant dans le cadre d'une procédure disciplinaire dirigée contre un avocat, considérant que le plaignant n'a pas un intérêt propre et digne de protection à demander une sanction disciplinaire à l'encontre de l'avocat pour une éventuelle violation de ses obligations professionnelles. Le Tribunal fédéral se réfère dans cette mesure au but précité de la procédure de surveillance disciplinaire. Il relève ainsi que cette procédure a pour but d'assurer l'exercice correct de la profession par les avocats et de préserver la confiance du public à leur égard, et non de défendre les intérêts privés des particuliers (ATF 138 II 162 consid. 2.1 et les références).

d) Vu ce qui précède, le recourant n'a pas d'intérêt digne de protection selon l'art. 75 let. a LPA-VD pour recourir contre la décision de la CAVO constatant la prescription de la poursuite disciplinaire et concluant ainsi de ne pas entrer en matière sur sa dénonciation. Contrairement à ce qu'estime le recourant, la procédure disciplinaire n'est en particulier pas destinée à permettre au dénonciateur d'obtenir des éléments et des preuves matérielles afin de pouvoir déposer devant les juridictions civiles une action en responsabilité contre la personne dénoncée.

e) La jurisprudence reconnaît toutefois au dénonciateur, pour autant qu'il dispose de la qualité de partie dans la procédure cantonale, le droit de se plaindre de la violation de ses droits de partie à la procédure équivalant à un déni de justice formel, indépendamment de sa vocation pour agir au fond (ATF 133 I 185 consid. 6.2; CDAP GE.2018.0102 du 28 décembre 2018 consid. 2b). Dans ce cas en effet, la qualité pour recourir découle non pas du droit matériel, mais du droit de participer à la procédure (ATF 121 I 218 consid. 4a et les références; TF 1P.321/2002 du 15 août 2002). Le dénonciateur peut ainsi recourir, notamment, s'il estime que l'autorité inférieure a mal appliqué les règles sur la récusation et que sa composition ne respecte pas les garanties de l'art. 29 al. 1 Cst.; en revanche, ce droit de recours limité ne permet pas au dénonciateur de saisir le Tribunal cantonal pour demander qu'une enquête soit ouverte, lorsque la procédure a été menée sans qu'un déni de justice formel ne soit reproché à l'autorité intimée. Par ailleurs, quand le dénonciateur se plaint d'une violation du droit d'être entendu en reprochant à l'autorité intimée d'avoir mal apprécié les preuves figurant au dossier ou d'avoir renoncé à administrer d'autres preuves, il ne dénonce pas un déni de justice formel ni une violation de ses droits de partie, car ce grief tend en réalité à remettre indirectement en cause la décision au fond et le résultat de l'administration des preuves (CDAP GE.2018.0102 du 28 décembre 2018 consid. 2b; GE.2012.0110 du 2 octobre 2013 consid. 1c).

Le recourant invoque un déni de justice formel (cf. p. 18/19 de l'acte de recours). Selon lui, la CAVO ne s'est prononcée sur aucun de ses griefs; elle s'est contentée de constater que la prescription était acquise, alors qu'il n'était pas possible de trancher cette question sans avoir au préalable procédé à une analyse sur le fond du litige. Le devoir de fidélité n'étant pas limité dans le temps et un conflit d'intérêt pouvant intervenir après la fin d'un mandat, la CAVO avait l'obligation de prendre en considération les pièces produites et l'argumentaire développé dans la dénonciation avant de rendre sa décision. Afin de déterminer le point de départ du délai absolu de prescription de 10 ans, la CAVO aurait dû déterminer le moment où le comportement "illicite" de B.________ avait cessé et la date de la dernière commission d'une violation de ses devoirs.

Il est déjà fort douteux que le recourant en tant que dénonciateur dispose de la qualité de partie dans la procédure cantonale disciplinaire contre un avocat. A cela s'ajoute que le recourant ne fait pas valoir un déni de justice formel au sens strict du terme, mais bien plutôt une application erronée des dispositions légales sur la prescription. En définitive, il n'est pas question d'un déni de justice formel ni d'une violation d'éventuels droits de partie du recourant. Le grief du recourant tend en réalité à remettre indirectement en cause la décision au fond consistant à conclure à la prescription absolue de la poursuite disciplinaire selon l'art. 19 al. 3 LLCA.

Dès lors, le recourant n'est pas légitimé à recourir auprès de la CDAP contre la décision de la CAVO qui constate la prescription de la poursuite disciplinaire et n'entre ainsi pas en matière sur la dénonciation. La question de savoir si, d'un point de vue formel, la CAVO a, à juste titre, rendu une décision de non-entrée en matière sur la dénonciation ou si elle aurait dû rendre une décision de rejet peut-être laissée ouverte. Elle ne change rien au fait que le recourant n'est pas légitimé à remettre en question la prescription admise par la CAVO.

f) Certes, le recourant fait encore valoir qu'il devait avoir la qualité pour recourir afin que les règles applicables à la prescription selon l'art. 19 LLCA puissent être examinées par la juridiction administrative; sinon, la CAVO aurait, selon lui, le "monopole" sur l'interprétation de l'art. 19 LLCA; par ailleurs, la question de savoir si le délai absolu de prescription de 10 ans pouvait ou non être interrompu n'avait pas encore été tranchée par un tribunal cantonal ou par le Tribunal fédéral (cf. p. 14 de l'acte de recours). Par cet argument, le recourant ne saurait toutefois se constituer un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Cela reviendrait à contourner les dispositions et la jurisprudence exposées ci-dessus au sujet de la légitimation restrictive par rapport au dénonciateur. Tout dénonciateur pourrait alors invoquer un droit de recours en invoquant une application erronée du droit. Hormis les griefs d'une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, les motifs de recours sont en effet régulièrement la violation du droit (cf. art. 98 LPA-VD). Pour le reste, il n'en découle pas que la CAVO serait la seule autorité à décider de l'interprétation des règles de prescription. En effet, il n'est pas exclu que les tribunaux doivent se prononcer sur l'interprétation et l'application de l'art. 19 LLCA, par exemple lorsqu'un avocat recourt contre une mesure disciplinaire en invoquant la prescription selon cette disposition ou, de manière préjudicielle, lorsque l'autorité intimée met à charge du dénonciateur des frais selon l'art. 59 al. 2 LPAv en se fondant sur la prescription acquise; à toute fin utile, il sera relevé que la CAVO n'a, en l'espèce, pas motivé sa décision de mettre des frais à la charge du recourant par la prescription acquise. Enfin, il n'y a pas non plus de disposition ou principe qui veut que la CDAP entre en matière sur un recours d'un dénonciateur qui ferait valoir une question juridique de principe. Lorsque le droit fédéral prévoit la condition d'une question juridique de principe, il s'agit au demeurant d'une condition supplémentaire à l'intérêt digne de protection selon les art. 76 et 89 LTF: une partie peut avoir un intérêt digne de protection à recourir; mais dans les cas cités par exemple aux art. 74 al. 2 let. a, 83 let. f ch. 2, 84a et 85 al.

2 LTF, elle doit en plus soulever une question juridique de principe. En outre, cette question juridique de principe doit être déterminante pour le cas d'espèce à juger (cf. TF 4A_251/2019 du 26 novembre 2019 consid. 1.3;2C_409/2015 du 28 septembre 2015 consid. 1.4;4A_81/2008 du 14 mars 2008 consid. 1.4). Cela étant, le recourant n'a pas exposé et il n'apparaît pas non plus en quoi une question juridique de principe concernant l'interruption du délai absolu de prescription avant le dépôt de la dénonciation ou avant la décision de la CAVO aurait une incidence en l'espèce.

g) Le recourant ne peut donc pas recourir contre la décision de la CAVO qui refuse d'entrer en matière sur la dénonciation. Il peut toutefois invoquer un intérêt digne de protection à recourir dans la mesure où il conteste que la CAVO mette 200 fr. de frais de procédure à sa charge.

2.

Pour mettre 200 fr. de frais à la charge du recourant, la CAVO invoque l'art. 59 al. 2 LPAv et estime que la dénonciation est abusive. Elle expose que le recourant a, pour les mêmes faits, déjà sans succès déposé en 2010 une plainte pénale contre B.________ et saisi deux Bâtonniers de l'Ordre des avocats vaudois en octobre 2013, juin et juillet 2015.

a) L'art. 59 al. 2 LPAv prévoit que la CAVO peut mettre un émolument de cent à cinq mille francs ainsi que les frais d'enquête à la charge du dénonciateur en cas de dénonciation abusive.

L'exposé des motifs de l'actuelle LPAv, du 9 juin 2015, ne donne pas beaucoup d'explications au sujet de l'art. 59 LPAv (art. 58 du projet de loi), sinon que cette disposition "reprend l'actuel article 61 LPAv" - à savoir l'art. 61 de l'ancienne loi du 24 septembre 2002 sur la profession d'avocat (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2012-2017, Tome 15 Conseil d'Etat, p. 243). Cette ancienne disposition, respectivement l'art. 62 du projet de loi de l'époque, n'avait pas non plus fait l'objet d'explications ou de débats complémentaires et avait été adoptée sans avis contraire ni abstention (cf. BGC 3A Septembre-Octobre 2002, pp. 2511 ss, en particulier pp. 2526, 2544, 2550 et 2611).

La Cour de céans doit reconnaître à la CAVO une certaine latitude de jugement dans l'interprétation et l'application de l'art. 59 al. 2 LPAv (CDAP GE.2019.0124 du 6 janvier 2020 consid. 3).

Il n'est pas rare, en droit public, que la loi fixe la règle de la gratuité de la procédure en réservant les cas de requêtes abusives, voire les cas où une partie agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté (cf. par ex. art. 61. let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales - LPGA; RS 830.1 -; art. 4 al. 3 du tarif cantonal des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1 -; cf. ég. art. 39 al. 1 LPA-VD, dont il résulte que "quiconque engage une procédure téméraire, use de procédés abusifs, ou perturbe l'avancement d'une procédure est passible d'une amende de 1'000 francs au plus [...]"). On vise alors, par cette exception, l'attitude de la partie qui, de manière consciente ou grossièrement négligente, adopte une position insoutenable en procédure, se fonde sur un état de fait dont elle sait ou devrait savoir qu'il est faux, ou accomplit une démarche purement dilatoire (cf. CDAP GE.2019.0124 du 6 janvier 2020 consid. 3, qui renvoie à Jean Métral, in Commentaire romand / Loi sur la partie générale des assurances sociales, Bâle 2018, n. 24 ad art. 61 LPGA; cf. ég. ATF 128 V 323 consid. 1). L'attitude d'une partie avant la procédure peut être prise en considération, par exemple si elle a déjà interjeté des recours qui ont été régulièrement rejetés dans des causes analogues ou si, après avoir retiré un recours, elle dépose immédiatement un nouveau recours sans autre motivation dans la même affaire (cf. Métral, op. cit., n. 24 ad art. 61 LPGA; Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3e éd., Zurich 2015, n. 68 ad art. 61 LPGA et les références). Le caractère dénué de chances de succès d'un acte ne suffit pas à le qualifier de téméraire ou empreint de légèreté, à moins d'être aisément reconnaissable par un justiciable faisant preuve de l'attention raisonnablement exigible (ATF 128 V 323 consid. 1b; Métral, op. cit., n. 24 ad art. 61 LPGA).

Sans statuer définitivement, le Tribunal de céans s'est demandé si l'on ne devait pas considérer comme abusif un recours qui semble destiné à obtenir du constructeur des concessions sans rapport avec le projet mis à l'enquête (AC.1999.0094 du 13 septembre 2004 consid. 1). Il a par ailleurs estimé qu'un pourvoi confine à la témérité et ne vise qu'un but dilatoire lorsqu'il est déposé à deux reprises contre le même projet de construction, dont seul l'intitulé du lieu-dit a été rectifié (AC.2011.0215 du 3 novembre 2011).

Dans un arrêt du 26 avril 1995 (AC.1994.0111 consid. 1a), le Tribunal administratif du Canton de Vaud, prédécesseur de la CDAP, a exposé ce qui suit concernant les moyens de droit abusifs:

"Comme tout autre droit, le droit de recourir ne peut être exercé que dans les limites des principes de la bonne foi et de la prohibition de l'abus de droit consacrés à l'art. 2 du Code civil, dont la violation peut également être invoquée en droit public, spécialement en procédure (ATF 104 IV 90, JT 1979 IV 108; ATF 103 Ia 535; 107 Ia 211; 111 Ia 150). Selon la doctrine et la jurisprudence, il y a abus de droit lorsque l'exercice d'un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement contraire au droit ou lorsqu'une institution juridique est utilisée manifestement à l'encontre de la finalité pour laquelle elle a été créée, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger soit manifeste (Deschenaux, Le Titre préliminaire du Code civil, in Traité de droit civil suisse, tome II, 1, p. 144; Moor, Droit administratif, vol. I, p. 363; Merz, Kommentar n. 21 ad art. 2 CC; ATF 107 Ia 211). Se heurtent ainsi au principe de la bonne foi les particuliers qui remettent ultérieurement en cause, expressément ou tacitement, des promesses ou un accord qu'ils ont donnés pour obtenir un acte administratif en leur faveur (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6e éd., Nr 77 B III). De même, le devoir général d'agir de bonne foi qui incombe aux justiciables implique notamment celui de s'abstenir des moyens purement dilatoires (J.-F. Poudret/S. Sandoz-Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, Berne 1990, p. 192, n. 2; ATF 120 III 95). Un tel comportement, violant le principe de la bonne foi, ne mérite pas protection (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr 77 B III; Zbl 1988, p. 260)."

b) En l'espèce, le recourant n'a pas tort lorsqu'il expose que si un comportement ne relève pas du droit pénal, il peut néanmoins constituer une violation des règles professionnelles susceptible d'une sanction disciplinaire. Dans cette mesure, le fait que la plainte pénale déposée par le recourant en 2010 contre B.________ a été classée par le Ministère public (cf. pièces 24 et 25) ne signifie pas encore que sa dénonciation de 2019 serait abusive. Le recourant relève également à juste titre que le Bâtonnier ne s'est pas prononcé dans son écriture rédigée le 12 juin 2015 (pièce 29), à la suite de l'audience de conciliation, sur tous les éléments qu'il a soulevés dans le courrier qu'il lui a adressé le 8 mai 2013 (pièce 26). Le recourant n'a toutefois pas non plus exposé ce qu'il avait encore fait valoir lors de l'audience de conciliation auprès du Bâtonnier. De plus, après avoir interpellé le nouveau Bâtonnier, celui-ci lui a répondu le 17 juillet 2015 qu'à la suite de la dénonciation initiale qui avait fait l'objet d'une conciliation auprès de l'ancien Bâtonnier, il ne voyait pas "qu'il soit raisonnable de réouvrir ce dossier", le recourant pouvant agir, s'il le jugeait opportun, à l'encontre de B.________ en sollicitant les conseils d'un autre avocat. Le recourant a alors attendu encore presque quatre ans avant de déposer une nouvelle dénonciation auprès de la CAVO. En définitive, cette dénonciation contient les mêmes griefs et éléments qu'il a déjà faits valoir en 2013. Le recourant n'a notamment pas invoqué qu'il aurait découvert de nouveaux éléments dont il n'avait précédemment pas encore connaissance.

Il ressort en outre de la motivation du présent acte de recours (pp. 12/13) que cette dénonciation a pour but essentiel de lui procurer des informations qu'il pourra, le cas échéant, utiliser à l'encontre de B.________ "pour tenter de recouvrer son dommage" dans le cadre d'une procédure civile (cf. ég. consid. 1b supra). Dans cette mesure, il veut que la CAVO instruise la cause afin qu'il puisse obtenir des éléments qu'il pourra utiliser au niveau civil contre B.________. Comme déjà exposé (consid. 1c), cela ne correspond toutefois manifestement pas à la finalité de la procédure disciplinaire.

Vu ce qui précède, il est défendable que la CAVO ait ainsi conclu que la dénonciation de juin 2019 était abusive, de sorte que le recourant devait supporter des frais de procédure en application de l'art. 59 al. 2 LPAv. Le montant de 200 fr., que le recourant n'a du reste pas contesté en tant que tel, apparaît approprié et conforme aux principes d'équivalence et de couverture des frais vu toutes les circonstances.

3.

Le recours s'avère donc mal fondé et doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, la décision de la CAVO étant confirmée.

Les frais judiciaires, fixés à 1'500 fr., sont mis à la charge du recourant qui succombe (cf. art. 49 LPA-VD et 4 al. 1 TFJDA). Le recourant n'a pas droit à des dépens. Il en va de même pour le tiers intéressé qui a défendu sa propre cause, vu qu'on ne peut pas retenir que la rédaction notamment de ses déterminations sur neuf pages et la production d'environ 15 pièces auraient nécessité un travail important au sens de la jurisprudence (cf. art. 55 s LPA-VD; ATF 129 V 113 consid. 4.1; 125 II 518 consid. 5b; TF 6B_251/2015 du 24 août 2015 consid. 2.3).