CDAP - GE.2020.0139 - 2021-08-25 - A.________/Département de la santé et de l'action sociale, Commission d'examen des plaintes des patients, B.________

1.

Se pose en premier lieu la question de la recevabilité du recours, singulièrement de la qualité pour recourir de la recourante.

a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Dans l'hypothèse prévue par l'art. 75 let. a LPA-VD, la qualité de partie à la procédure de première instance (cf. art. 13 al. 1 LPA-VD) est nécessaire - mais pas suffisante - pour se voir reconnaître la qualité pour recourir (CDAP GE.2021.0024 du 27 janvier 2021 consid. 1b); dans ce cadre, l'art. 13 al. 2 LPA-VD prévoit que, sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie.

S'agissant de la condition de l'existence d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, il résulte de la jurisprudence cantonale, qui se réfère à celle du Tribunal fédéral en application de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) - disposition qui soumet également la qualité pour former un recours en matière de droit public à l'exigence d'un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée -, que la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise; le plaignant ou le dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de surveillance intervienne. Dès lors que les normes sur la surveillance d'une profession ou d'une fonction ont pour objectif d'assurer un exercice correct de celle-ci et de préserver la confiance du public, et non pas de protéger les intérêts privés des particuliers, le plaignant ou le dénonciateur n'a pas qualité pour se plaindre du fait que l'autorité disciplinaire n'a pas prononcé de sanction ou a prononcé une sanction qu'il juge insuffisante (CDAP GE.2021.0024 précité, consid. 1c; GE.2020.0037 du 8 janvier 2021 consid. 1b et les références).

b) Cela étant, il convient de rappeler brièvement le cadre légal applicable aux plaintes et dénonciations devant la COP.

aa) Selon son art. 1, 1ère phrase, la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01) a pour objet l'organisation législative et administrative du système de santé.

A teneur de l'art. 15d LSP, il est institué une Commission d'examen des plaintes des patients et des résidents ou usagers d'établissements sanitaires et d'établissements socio-éducatifs définis par la loi vaudoise du 10 février 2004 sur les mesures d'aide et d'intégration pour personnes handicapées (LAIH; BLV 850.61) (al. 1). Cette commission a pour mission d'assurer le respect des droits des patients et des résidents consacrés par la présente loi et de traiter les plaintes relatives à la prise en charge par les professionnels de la santé ainsi que par les établissements ou institutions sanitaires touchant aux violations des droits de la personne (al. 2). Elle exerce, d'office ou sur requête, différentes attributions directement prévues par la LSP (al. 4), ainsi que les compétences que lui attribue la LAIH (al. 5).

S'agissant de la qualité pour recourir dans ce cadre, toute personne qui souhaite obtenir une information sur un droit que la LSP ou le Code civil en matière de protection de l'adulte reconnaît aux patients ou aux résidents ou qui a un motif de se plaindre d'une violation d'un tel droit peut notamment déposer une plainte auprès de la Commission d'examen des plaintes; ni le dénonciateur, ni le plaignant qui requiert l'anonymat (au sens de l'art. 15c al. 4 LSP) n'ont la qualité de partie (art. 15b al. 1 let. b LSP).

Les décisions prises par la Commission d'examen des plaintes sont susceptibles d'un recours administratif auprès du département (art. 15c al. 6 LSP).

bb) La LAIH, à laquelle il est renvoyé à l'art. 15d al. 5 LSP, prévoit en particulier ce qui suit s'agissant des compétences de la Commission d'examen des plaintes:

Art. 6k La Commission d'examen des plaintes

1 La Commission d'examen des plaintes est compétente pour exercer, d'office ou sur requête, les attributions suivantes:

a. assurer le respect des droits des personnes handicapées ou en grandes difficultés sociales placées en établissement socio-éducatif défini par la LAIH, consacrés par la présente loi;

b. traiter les plaintes et dénonciations relatives à leur prise en charge par les professionnels des établissements socio-éducatifs touchant aux violations des droits de la personne;

[…]

e. décider des mesures à prendre en application des articles 55, alinéa 1, lettre a et 55a;

f. transmettre son préavis au département lorsque la mesure à prendre vise les articles 55, alinéa 1, lettre b et 57;

g. ordonner la cessation des violations caractérisées des droits que la LAIH reconnaît aux résidents, notamment en matière de contrainte;

[…]

2 Les autres règles sont fixées aux articles 15a et suivants LSP, et s'appliquent par analogie.

Les art. 55, 55a et 57 LAIH auxquels il est renvoyé dans cette disposition s'inscrivent dans le Titre V de la loi (art. 55 à 59) consacré aux "Dispositions disciplinaires, pénales et voies de droit"; il en résulte notamment ce qui suit:

Art. 55 Sanctions disciplinaires

1 Le département peut prononcer, à l'encontre de celui qui a enfreint la présente loi ou une de ces dispositions d'exécution, ou a fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité, ou a commis de graves manquements dans l'organisation de l'établissement socio-éducatif en compromettant la mission de celui-ci:

a. un avertissement;

b. la limitation, la suspension, le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation de diriger, ainsi que l'imposition de conditions.

[…]

3 Ces sanctions peuvent être cumulées.

[…]

Art. 57 Autres mesures

1 Le département peut en tout temps prendre les mesures propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi, ou menaçant la sécurité des bénéficiaires de la loi et le respect de leurs droits fondamentaux. […]

Art. 59 Recours

1 La loi sur la procédure administrative est applicable aux recours contre les décisions du département.

2 …

cc) La Commission d'examen des plaintes est ainsi compétente pour exercer deux types d'attributions qu'il convient de distinguer.

D'une part, elle est compétente pour assurer le respect des droits des personnes placées en ESE consacrés par la LAIH (art. 6k al. 1 let. a LAIH) et peut ordonner la cessation des violations caractérisées des droits que la LAIH reconnaît aux résidents (art. 6k al. 1 let. g LAIH). Dans la mesure où une personne placée en ESE se plaint (personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant) de la violation de l'un ou l'autre de ses droits consacrés par la LAIH et demande la cessation de cette violation, elle peut à l'évidence se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester, le cas échéant, les décisions prises par la Commission d'examen des plaintes - respectivement par le DSAS - dans ce cadre. La procédure tend en effet en pareille hypothèse directement à la protection des intérêts privés des personnes placées en ESE. Il y sera fait référence ci-après sous la dénomination "procédure tendant au respect des droits des personnes placées en ESE".

D'autre part, la Commission d'examen des plaintes est compétente pour prononcer, à titre de sanction disciplinaire, un avertissement à l'encontre de celui qui a enfreint la LAIH (art. 6k al. 1 let. e cum 55 al. 1 let. a LAIH), respectivement pour transmettre un préavis au département en vue du prononcé d'autres mesures disciplinaires (art. 6k al. 1 let. f cum 55 al. 1 let. b et 57 LAIH). Toute personne peut déposer une plainte auprès de la Commission d'examen des plaintes dans ce cadre; en tant que dénonciateur, elle ne bénéficiera toutefois pas de la qualité de partie (cf. art. 15b al. 1 let. b LSP, applicable par renvoi de l'art. 6k al. 2 LAIH) - et en principe pas davantage de la qualité pour se plaindre du fait que la Commission d'examen des plaintes n'a pas prononcé de sanction ou a prononcé une sanction qu'elle juge insuffisante, faute d'intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (cf. consid. 1a supra). La procédure a en effet pour objectif en pareille hypothèse d'assurer que les ESE exercent correctement leurs fonctions et de préserver la confiance du public, et non pas de protéger les intérêts privés des particuliers. Il y sera fait référence ci-après sous la dénomination "procédure disciplinaire".

c) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018 consid. 3.1; CDAP GE.2019.0212 du 24 juin 2020 consid. 1b).

L'objet du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué; l'objet de la contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2; TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1). Pour le reste, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a en principe pas d'objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références; CDAP FI.2019.0086 du 26 juin 2020 consid. 1b).

En droit vaudois, l'art. 79 al. 2 LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) prévoit dans ce cadre que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée; il peut en revanche présenter des allégués et moyens de preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là.

d) En l'espèce, il s'impose de constater que le recours s'inscrit exclusivement dans le cadre d'une procédure disciplinaire.

Le recours a en effet été déposé par la recourante en son nom - et non, par hypothèse, en tant que représentante de B.________; en attestent en particulier l'intitulé de l'acte de recours ainsi que le fait que, s'agissant de la qualité pour recourir, l'intéressée se prévaut d'un intérêt digne de protection qui lui serait propre. On peut très sérieusement douter dans ce contexte que le fait qu'elle indique, dans le cadre des motifs de son recours, qu'elle mène la présente procédure pour B.________ dont elle est la représentante (cf. ch. 3.5, en partie reproduit sous let. E/a supra) soit de nature à remettre en cause ce constat - ce d'autant moins qu'elle est assistée d'un avocat. Quoi qu'il en soit, le recours formé devant le DSAS contre la décision de la COP du 7 février 2019 l'a été par la seule recourante (qui était alors déjà assistée par un avocat); la qualité pour recourir de B.________ contre la décision du DSAS faisant l'objet du présent litige devrait en conséquence dans tous les cas être niée, faute pour l'intéressé d'avoir pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 75 let. a LPA-VD).

La recourante conclut par ailleurs principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'institution assurant la prise en charge de B.________ soit sanctionnée. Si elle se plaint en substance de ce que le droit de B.________ d'être accueilli dans l'ESE de son choix (cf. art. 6b LAIH) a été violé, elle ne conclut ainsi pas à la cessation de cette violation - soit à l'annulation du déplacement de l'intéressé dans la structure C.________ et à sa réintégration dans la structure G.________ -, comme elle l'a expressément confirmé dans sa réplique du 23 novembre 2020 (cf. let. E/b supra). Au demeurant, les conclusions de la recourante dans le cadre de son recours devant le DSAS contre la décision de la COP du 7 février 2019 tendaient également au prononcé d'une sanction à l'encontre de l'institution assurant la prise en charge de B.________; c'est à juste titre que l'autorité intimée relève à ce propos que l'objet de la procédure ne pouvait pas dans ce contexte, "de par sa nature" (de procédure disciplinaire), aboutir à la réintégration de B.________ dans la structure G.________ (cf. ch. 5 de sa réponse du 26 octobre 2020, en partie reproduit sous let. E/b supra). L'objet de la contestation dans le cadre de la présente procédure, tel que circonscrit par la décision attaquée, est ainsi dans tous les cas également limité à la question du prononcé d'une telle sanction, soit à un examen du cas sous l'angle de la procédure disciplinaire (cf. consid. 1b supra).

e) Cela étant et comme rappelé ci-dessus, dans le cadre d'une procédure disciplinaire, le plaignant ou le dénonciateur n'a en principe pas qualité pour se plaindre du fait que l'autorité n'a pas prononcé de sanction ou a prononcé une sanction qu'il juge insuffisante, faute d'intérêt digne de protection sur ce point (consid. 1a et 1b/cc). Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a néanmoins reconnu un intérêt digne de protection à la recourante en tant que curatrice de B.________, au motif en substance que ce dernier était alors encore "hébergé" au sein de l'ESE concerné (même s'il n'apparaît pas qu'il serait retourné dans la structure C.________ depuis le mois de juillet 2019; cf. let. D/b supra), que sa décision pouvait ainsi avoir un effet sur la situation conflictuelle actuellement vécue entre les intéressés et sur la suite du séjour de B.________, respectivement qu'il n'était pas exclu que la procédure puisse avoir une influence sur le mandat de curatrice de la recourante qui avait été remis en question à plusieurs reprises (cf. let. D/c supra). La recourante a fait valoir dans son recours que l'autorité intimée lui avait à juste titre reconnu un intérêt digne de protection et, partant, la qualité pour recourir; elle a précisé dans ce cadre que B.________ travaillait encore à ce jour au sein de l'ESE en cause, lequel continuait de percevoir une pension pour sa prise en charge, et que la procédure devant la Justice de paix (cf. let. D/b supra) était toujours pendante. Dans le cadre de la présente procédure, les autorités intimée et concernée ont toutes deux émis des doutes quant à la qualité pour recourir de l'intéressée.

Il s'impose de constater que les motifs évoqués ne sont pas de nature à justifier de reconnaître à la recourante un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée. Dans la mesure où la procédure disciplinaire a pour objectif d'assurer un exercice correct de l'activité de l'institution concernée et de préserver la confiance du public (cf. consid. 1a et 1b/cc supra) - et non, par hypothèse, d'arbitrer le conflit entre les intéressés -, on ne voit pas en effet en quoi l'intéressée pourrait se prévaloir d'un intérêt digne de protection qui lui serait propre au prononcé d'une sanction à l'encontre de cette institution, respectivement en quoi le prononcé d'une telle sanction aurait une incidence directe sur la situation conflictuelle en cause, sur la suite du séjour de B.________ ou encore sur la remise en cause de son mandat de curatrice (cf. Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd, Berne 2011, ch. 5.7.2.1 let. c et d pp. 731 ss, rappelant que la jurisprudence dénie de manière générale la légitimation active à l'administré qui ne fait valoir qu'un intérêt indirect ou médiat respectivement que, s'agissant des tiers - par opposition aux destinataires de la décision, dont cette dernière a pour objet de définir la situation juridique -, une relation suffisante à la reconnaissance d'un intérêt digne de protection suppose un véritable "préjudice porté de manière directe à la situation personnelle" de l'intéressé).

Au demeurant et quoi qu'en pense la recourante, à supposer qu'une violation fautive du droit applicable (singulièrement de l'art. 6b LAIH) puisse être reprochée à la E.________, comme elle le soutient, la COP respectivement l'autorité intimée n'aurait pas pour autant dans tous les cas été tenue de prononcer une sanction à son encontre (cf. art. 55 al. 1 LAIH, dont il résulte que l'autorité "peut" prononcer une sanction aux conditions prévues par cette disposition; cf. ég. à ce propos Tanquerel, Caractéristiques et limites du droit disciplinaire, in Tanquerel/Bellanger [éds], Le droit disciplinaire, Genève/Zurich 2018, ch. III let. C pp. 23 s., rappelant le principe de l'opportunité de la poursuite disciplinaire).

Il s'ensuit que le recours est irrecevable, faute pour la recourante de pouvoir se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée et, partant, de la qualité pour recourir. Il n'y a en conséquence pas lieu d'examiner les griefs avancés dans son recours.

f) Le tribunal relève, à toutes fins utiles, que la plainte du 18 avril 2017 a été déposée tant par la recourante elle-même (laquelle se plaignait notamment en son nom propre d'une violation du droit à l'information) que par B.________ (ainsi qu'en atteste notamment l'en-tête de cet acte; cf. let. C/a supra) et qu'elle tendait notamment au respect des droits de ce dernier - soit à l'annulation de son déplacement prévu dans la structure C.________. L'intéressée, assistée par la suite d'un avocat, a toutefois formé ses recours successifs devant le DSAS puis devant la CDAP en son seul nom et en prenant des conclusions relevant exclusivement de la procédure disciplinaire, ce qui peut paraître d'autant plus surprenant qu'elle a indiqué elle-même dans sa réplique du 23 novembre 2020 qu'elle ne concluait pas à la réintégration de B.________ dans la structure G.________ "bien que cela eût été le souhait de ce dernier" (cf. let. E/b supra). Si la recourante avait agi dans le cadre de ses recours respectifs devant le DSAS puis devant la CDAP au nom de B.________ et conclu à la cessation de la violation des droits de ce dernier (soit à l'annulation de son déplacement dans la structure C.________ et, partant, à sa réintégration dans la structure G.________), la recevabilité de ces recours (sous l'angle de la qualité pour recourir) n'aurait fait aucun doute - s'agissant d'une procédure tendant au respect des droits des personnes placées en ESE (cf. consid. 1b/cc supra); le tribunal ne peut que relever qu'un tel recours n'aurait à tout le moins pas été d'emblée dénué de chances de succès, compte tenu des motifs retenus par les autorités intimée et concernée. Tel n'est toutefois pas le cas, de sorte que le tribunal ne peut que constater l'irrecevabilité du recours.

2.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable.

Un émolument de 800 fr. est mis à la charge de la recourante, qui succombe (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).