CDAP - GE.2020.0196 - 2021-05-03 - A._________/Municipalité de Morges

1.

Déposé dans le délai légal contre une décision d’une municipalité relative à une autorisation d’exploiter un service de taxis, qui n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, par le destinataire de la décision, qui dispose manifestement d’un intérêt digne de protection à son annulation, le recours satisfait au surplus aux exigences formelles posées par la loi, si bien qu’il convient d’entrer en matière (art. 92 et 95 ainsi que les art. 75 et 79, par renvoi de l’art. 99, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

2.

La décision attaquée refuse de délivrer au recourant une autorisation A pour exploiter un service de taxis.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a, et les références citées).

b) En l’espèce, seule la décision refusant au recourant l’octroi d’une autorisation A fait partie de l’objet du litige. Le recourant ne peut donc contester directement dans le cadre de la présente procédure une décision octroyant une autorisation de ce même type à un tiers, décision qui date du mois de décembre 2019 et qui est entrée en force. Les arguments du recourant à cet égard ne seront pris en considération que dans la mesure où celui-ci se prévaut d’une violation du principe de l’égalité de traitement, notamment en lien avec la garantie de la liberté économique (cf. infra consid. 3c).

3.

La décision attaquée est fondée sur le règlement sur le service des taxis de la ville de Morges, adopté par le Conseil communal le 1er avril 1981 et approuvé par le Conseil d’Etat le 14 mai 1981 (ci-après : RST), dont on extrait ce qui suit :

" […] Chapitre II : Des Autorisations

A. Autorisation d’exploiter

Article 7 Les types d’autorisation

Nul ne peut exploiter un service de taxis sur le territoire de la commune sans en avoir obtenu l’autorisation de la municipalité.

Il y a trois types d’autorisations :

1) L’autorisation A, avec permis de stationnement sur des emplacements désignés par la municipalité;

2) l’autorisation B, sans permis de stationner sur le domaine public;

3) l’autorisation C, pour voitures de grande remise. […]

Article 8 Conditions générales

Pour obtenir l’autorisation d’exploiter un service de taxis (entreprise collective ou individuelle), il faut :

a) que l’entreprise soit exploitée et ait son siège dans la commune. Pour les entreprises individuelles, cette condition sera remplie lorsque le candidat a son domicile dans la commune; la municipalité peut accorder des dérogations;

b) avoir une bonne réputation;

c) disposer sur le territoire de la commune de locaux conformes suffisants pour garer les véhicules et les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d’une autorisation B, d’un téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules;

d) offrir aux conducteur des conditions de travail conformes à celles décrites au chapitre VIII du présent règlement. […]

Article 10 Nombre des autorisations A

L’autorisation de type A, avec permis de stationnement, n’est délivrée, aux conditions mentionnées à l’article 8, que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.

La municipalité arrête le nombre total de permis de stationnement. […]

Article 13 Octroi et durée d’une autorisation

Si les conditions fixées aux articles 8, 10 et 12 sont remplies, le requérant reçoit une autorisation valable jusqu’au 31 décembre. Celle-ci doit être renouvelée chaque année, avant le 15 décembre, auprès de la direction de la police. […]"

a) Le 1er janvier 2020 est entrée en vigueur la modification du 12 mars 2019 (FAO du 26 mars 2019) de la loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01) qui apporte des modifications au régime juridique de l’organisation des services de taxi, qui était auparavant entièrement laissée aux communes.

L’art. 12a LEAE prévoit désormais que l’activité de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel est soumise à une autorisation de l’autorité cantonale compétente.

Quant à l’art. 74a LAEA, il prévoit ce qui suit :

"1 Les communes ou associations de communes définissent pour leur territoire les modalités de l’utilisation accrue du domaine public par les taxis.

2 Est considérée comme taxi, l’activité de transport de personnes à titre professionnel ayant obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d’une autorisation communale bénéficiant d’un usage accru du domaine public.

3 Les communes ou associations de communes autorisent l’activité de taxi sur leur territoire aux seuls chauffeurs professionnels et entreprises de transport de personnes à titre professionnel disposant d’une autorisation cantonale qui satisfont aux conditions minimales suivantes :

a. ils offrent une complémentarité en matière de service public;

b. ils prennent part à un service de piquet 24/24 et 7/7;

c. ils sont affiliés à un seul diffuseur de courses, le cas échéant désigné par l’autorité communale, si le règlement communal le prévoit.

4 Elles peuvent limiter le nombre total d’autorisations délivrées pour leur territoire au regard des exigences d’une bonne gestion du domaine public.

5 Le règlement communal ou intercommunal détermine notamment le montant de la taxe qui peut être prélevée.

6 Outre l'usage accru du domaine public, les taxis autorisés peuvent prétendre à l'utilisation de l'enseigne " taxi ". Seuls les taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les rues à la recherche de clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent si le règlement communal le prévoit. ".

Selon l’exposé des motifs, le législateur cantonal a entendu, sous réserve des conditions d’obtention de l’autorisation cantonale, laisser aux communes la possibilité de réglementer l’organisation d’un service de taxis sur leur territoire pour définir les modalités de l’utilisation accrue du domaine public. Les dispositions communales devront respecter la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02). L’autorisation cantonale de chauffeur professionnel constitue un prérequis à l’obtention d’une autorisation communale pour l’usage accru du domaine public. L’activité des chauffeurs au bénéfice d’une autorisation communale d’usage accru du domaine public doit en outre respecter les conditions fixées par l’art. 74a al. 3 LEAE (cf. Exposé des motifs et projets de lois modifiant la loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques (LEAE) et la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) et Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur le postulat Matthieu Blanc et consorts – pour une loi/règlementation cantonale du service de transport de personnes du 17 janvier 2018, ci-après : EMPL, pas encore publié au BGC, disponible sur le site du Grand Conseil https://www.vd.ch/toutes-les-autorites/grand-conseil/seances-precedentes/annee-2019/seance-du-mardi-12-mars-2019/, spéc. p. 16 ss).

b) Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; ATF 140 I 218 consid. 6.3), telle que l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du domaine public (arrêts 2C_690/2017 du 13 mai 2019, consid. 4.1;2C_713/2017 du 25 juin 2018 consid. 4.1;2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.1;2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1). Des restrictions cantonales à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 143 II 598 consid. 5.1).

Selon la jurisprudence constante, les cantons peuvent prévoir des restrictions pour le marché des taxis A (soit – comme en l’espèce – ceux avec permis de stationnement sur des emplacements réservés à cet effet) en raison de l’usage commun accru du domaine public qu’il suppose (ATF 143 II 598 consid. 5.3 et réf. citées; arrêts 2C_690/2017 du 13 mai 2019, consid. 4.1). Les restrictions mises en place doivent toutefois respecter le principe de l’égalité de traitement entre les concurrents tirés des art. 27 et 54 Cst. selon lequel sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique (ATF 143 II 598 consid. 5.1; ATF 143 I 37 consid. 8.2), ce qui suppose la mise en place d’un système de distributions des autorisations qui soit cohérent, transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d’ouvrir la porte à l’arbitraire (TF arrêt 2P.8/2006 du 29 août 2006, consid. 2.4; CDAP arrêt GE.2012.0162 du 3 décembre 2013, consid. 5b).

En lien avec la règlementation intercommunale de la région lausannoise sur le service des taxis, le Tribunal fédéral a en outre considéré qu’au vu des obligations imposées à son titulaire, l’octroi d’une autorisation A au sens de cette règlementation devait être assimilée à un transfert d’une concession de monopole selon l’art. 2 al. 7 LMI. La règlementation devait dès lors respecter les exigences primordiales qui découlent du droit des marchés publics et notamment prévoir l’attribution de ces concessions à la suite d’un appel d’offres (arrêt 2C_380/2016 du 1er septembre 2017 consid. 4 publié in ATF 143 II 598 annulant sur ce point l’arrêt CCST.2015.0003 du 31 mars 2016).

4.

Il convient d’abord de déterminer le droit applicable.

a) Selon la jurisprudence, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe, sauf exceptions non réalisées en l’espèce, celle qui était en vigueur au moment où l’autorité de première instance a statué, sous réserve de dispositions particulières de droit transitoire (cf. parmi d’autres ATF 144 II 326 consid. 2.1.1; ATF 136 V 24 consid. 4.3).

L’art. 101 al. 2 LEAE contient des dispositions transitoires prévoyant que les demandes d'autorisation déposées avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mars 2019, et pour lesquelles aucune décision d'autorisation n'a encore été rendue, sont soumises au nouveau droit et doivent être transmises "sans délai" au département. Quant à l’art. 101a al. 3 LEAE, il prévoit que les communes adaptent leur réglementation dans un délai d'un an dès l'entrée en vigueur de la loi du 12 mars 2019.

b) En l’espèce, l’autorité a statué le 29 octobre 2020 sur la demande du recourant déposée avant l’entrée en vigueur de la modification du 12 mars 2019 de la LEAE si bien que celle-ci est en principe applicable, à tout le moins s’agissant de la nécessité pour le recourant de disposer d’une autorisation cantonale de chauffeur pratiquant le transport de personnes à titre professionnel.

Cela étant, l’autorisation d’usage accru du domaine public (autorisation A) reste soumise au droit communal sous réserve des exigences de l’art. 74a LEAE. Or, le délai imparti aux communes pour adapter leur réglementation (art. 101a al. 3 LEAE) n’était pas échu au moment où l’autorité communale a statué. Il apparaît en l’espèce que la réglementation communale, qui date de 1981, doit de toute manière être interprétée de manière conforme aux exigences du droit supérieur (cf. supra consid. 3b) si bien que, le recours devant de toute manière être admis, la question de l’application de l’art. 74a LEAE à la présente cause peut rester indécise.

5.

Le recourant se prévaut principalement d’une inégalité de traitement. Il soutient en substance que la municipalité aurait dû statuer sur sa demande d’autorisation A à la fin de l’année 2019 en même temps que sur celle des trois autres exploitants qui ont déposé leur dossier et obtenu une telle autorisation. Il fait valoir qu’il aurait dû également obtenir une autorisation A dès lors qu’il en remplissait les conditions. Il allègue notamment qu’il a toujours disposé d’un local à Morges, ce dont l’autorité intimée avait connaissance puisqu’il y est par exemple soumis à la taxe de base pour l’enlèvement des déchets ménagers. Il aurait en outre procédé à temps à l’inscription de sa raison individuelle au registre du commerce avec siège à Morges bien qu’il ne s’agisse pas d’une exigence règlementaire.

a) Dans ses écritures, l'autorité intimée soutient qu'elle ne s'est pas prononcée sur la demande du recourant car celui-ci n'aurait pas produit à temps tous les documents requis.

Il ressort du dossier que la police communale du commerce a demandé au recourant par courriel du 12 décembre 2019 la production d’un extrait du registre du commerce, ce que l'autorité intimée justifie en procédure par le fait qu'il ne ressortait pas des autres pièces déposées par le recourant – notamment celles relatives à son IDE – que le siège de sa raison individuelle était à Morges comme l'exige l'art. 8 al. 1 let. a RST.

Comme le relève à juste titre le recourant, la production d’un extrait du registre du commerce n’est pas exigée par l’art. 8 al. 1 let. a RST. En outre, le recourant était au bénéfice d’une autorisation de catégorie B qui est également soumise aux conditions prévues par l’art. 8 RST, notamment à l'exigence que l'entreprise ait son siège dans la commune. Il apparaît que le recourant, bien que domicilié à ********, a toujours exploité son entreprise en raison individuelle avec siège à Morges. Il est d’ailleurs locataire de locaux commerciaux dans cette commune conformément aux exigences de l’art. 8 al. 1 let. c RST. Il est vrai que sa précédente inscription au registre du commerce, qui mentionnait le siège de la raison individuelle à Morges, a été radiée le 28 août 2018 suite à la faillite du recourant. Même si sa raison individuelle n’était plus inscrite au registre du commerce, ce qui au demeurant n’est pas obligatoire pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires inférieur à 100'000 fr. (art. 931 CO a contrario), la situation du recourant n’a toutefois pas changé en ce sens qu’il était domicilié à ******** mais qu’il exploitait son service de taxis à Morges. Le recourant a en outre réagi rapidement à la demande de la police communale du commerce en requérant le 16 décembre 2019 auprès du registre du commerce la nouvelle inscription de son entreprise individuelle avec siège à Morges puis en fournissant un extrait le 24 décembre 2019.

En outre, si l’autorité intimée avait un doute sur le fait que le recourant satisfaisait les conditions posées par l’art. 8 al. 1 let. a RST, elle ne pouvait se contenter, comme elle l'a fait, de requérir la production d'un extrait du registre du commerce. Elle aurait dû – en application du droit d’être entendu (art. 33 LPA-VD) – interpeller formellement le recourant en lui impartissant un délai pour produire cette pièce, cas échéant en exposant le motif pour lequel celle-ci était requise, et en précisant qu’à défaut, il serait statué sur sa demande en l’état, voire qu’elle ne serait pas transmise à la municipalité.

L’autorité intimée ne saurait donc être suivie lorsqu’elle fait grief au recourant d’avoir produit un dossier incomplet, respectivement d’avoir tardé à transmettre les pièces requises.

b) Le recourant soutient, sans être contredit par l’autorité intimée, que celle-ci aurait délivré trois autorisations A à d’autres exploitants à la fin de l’année 2019.

En l’occurrence, le recourant avait déposé le 25 novembre 2019, soit en temps utile, une demande d’autorisation A pour l’année 2020 et la municipalité n’a pas statué sur celle-ci à la fin de l'année 2019 sans motif valable. Dès lors que le recourant remplissait les conditions pour l'obtention d'une autorisation A, notamment l'exigence que le siège de son exploitation soit situé à Morges (art. 8 al. 1 let. a RST), la municipalité aurait dû en principe statuer sur sa demande en même temps que sur celle des autres exploitants qui avaient requis une autorisation A pour l'année 2020.

On ignore toutefois sur la base du dossier si à ce moment-là le nombre de demandes excédait le nombre d'autorisations disponibles (art. 10 al. 2 RST). Il résulte de la motivation de la décision attaquée que tel était le cas en octobre 2020, la demande du recourant ayant été précisément refusée pour ce motif.

Il résulte de ce qui précède que l'attribution des autorisations A n'a en l'espèce pas respecté le principe de l'égalité de traitement entre concurrents. D'une part, la demande du recourant n'a pas été examinée sans motif valable en même temps que celles des autres exploitants. D'autre part, on ignore les critères objectifs sur lesquels se fonde l'autorité intimée et si le nombre de demandes dépasse le nombre d'autorisations disponibles, respectivement de places de stationnement. Le règlement communal, qui date de 1981, ne prévoit en effet pas de disposition particulière à cet égard, par exemple une inscription sur une liste d'attente, un système de tournus ou des critères objectifs permettant d'attribuer de manière prioritaire certaines autorisations.

Comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le préciser avant l'entrée en vigueur de la modification de la LEAE du 12 mars 2019 (CDAP arrêt GE.2012.0162 du 3 décembre 2013, consid. 5 et réf. citées; voir également arrêt CCST.2015.0003 du 31 mars 2016, consid. 2b), une décision refusant d'attribuer une autorisation A rendue en application d'un système d'attribution qui ne permet pas d'assurer le respect de l'égalité de traitement entre concurrents et viole la liberté économique doit être annulée. Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner au surplus si, compte tenu des obligations imposées aux titulaires des autorisations A par le règlement communal, cette attribution doit être assimilée au transfert d'un monopole communal au sens de l'art. 2 al. 7 LMI et donc faire l'objet d'un appel d'offres, comme paraît désormais l'exiger l'art. 74a al. 1 LEAE.

Ce motif conduit à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée.

c) Il n’appartient toutefois pas au Tribunal de rétablir la conformité au droit supérieur du système communal en attribuant directement au recourant une autorisation A (TF arrêt 2P.39/2002 du 28 octobre 2002, consid. 3.2; CDAP arrêt GE.2012.0162 précité, consid. 3a).

Le dossier ne permet en outre pas de déterminer si le nombre total de permis de stationnement est atteint, respectivement s’il est prévu d’octroyer de nouvelles autorisations A en cours d’année 2021 voire pour l’année 2022, les autorisations communales étant valables une année (art. 13 RST). Il convient aussi de tenir compte du fait que, depuis le 1er janvier 2020, les chauffeurs pratiquant le transport de personnes à titre professionnel doivent être au bénéfice d’une autorisation cantonale préalable (art. 12a LEAE), ce qui a aussi pu conduire à une modification du nombre d’autorisations délivrées par l’autorité intimée. Enfin, le délai d'un an dont disposait la commune pour adapter sa règlementation à l'art. 74a LEAE est désormais échu (art. 101a al. 3 LEAE) si bien qu'il conviendra également de respecter les exigences fixées dans cette disposition.

Il appartiendra donc à l’autorité intimée de statuer à nouveau sur la demande d’autorisation A du recourant en appliquant un système d'attribution des autorisations conforme à la garantie de la liberté économique.

6.

Le recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il n’est pas perçu d’émolument (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens au recourant, qui n’était pas assisté d’un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).