GE.2021.0135
CDAP - GE.2021.0135 - 2022-10-28 - A.________/POLICE CANTONALE
Rubrum
B.________
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Annick Borda et M. Pascal Langone, juges; M. Théophile von Büren, greffier.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Alessandro BRENCI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commandante de la Police cantonale, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Commandant de la Police cantonale du 28 juillet 2021 (demande d'accréditation)
Faits
A.
A.________ (ci-après aussi: l'intéressé) est employé à plein temps de la Fondation B.________ (ci-après: B.________) depuis le 1er septembre 2019 en qualité de régulateur sanitaire d'urgence. Il réalise un salaire mensuel net d'environ 7'500 francs.
B.
L'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après: ECA) a inauguré son nouveau siège, sis au lieu-dit la **************** à ********, au printemps 2022. Il est notamment prévu qu'une partie des centrales d'urgences du canton y soient réunies au sein d'une zone appelée "Alarm Receiving Center" (ci-après: ARC). Au regard du caractère sensible d'un tel lieu du point de vue de la sécurité et des données y transitant, un contrôle de sécurité visant l'ensemble des personnes appelées à travailler au sein de l'ARC, dont les employés de B.________, a été mis sur pied. Dans ce cadre, A.________ a reçu un document accompagné d'un formulaire à signer, intitulé "Contrôle de sécurité ARC – Autorisation" et portant en en-tête les armoiries du Canton de Vaud et le logo officiel de l'ECA. Ce document était formulé comme suit :
"Contexte
La réunion des centrales d'urgence vaudoise (au sens large du terme), installé dans la zone dite ARC (Alarm Receiving Center) du bâtiment de l'ECA, sis à ********, est considéré de par sa vocation, dédiée à la protection de la population, comme une infrastructure critique. Le regroupement des centrales d'urgence vaudoise nécessite ainsi, de par leur rôle stratégique et leur réunion, un niveau de sécurité accru.
Des données hautement confidentielles y circulent, sont échangées et stockées sur place. Ainsi les collaborateurs sont en contact quotidiennement avec des données sensibles et à caractère confidentiel. Ils sont amenés à en échanger de manière active mais aussi à en prendre connaissance de manière passive ou inopinée de par leur présence sur site.
Le non-respect des directives fixées dans ce règlement et, par principe, du secret professionnel au sens large, donnera lieu à des sanctions.
A cette fin et afin de s'assurer que l'ensemble du personnel y travaillant soit réputé digne de confiance, en démontrant une réputation irréprochable, un contrôle effectué par la Police cantonale vaudoise doit être effectué. Ce processus a été validé par les membres du comité stratégique du projet et est un passage obligé.
Principe
En remplissant et en y apposant sa signature, le collaborateur accepte et autorise son employeur à transmettre les informations le concernant à la Police cantonale vaudoise afin de mener son contrôle, dont le but est l'accréditation du collaborateur à travailler dans l'ARC, dans les dossiers de police judiciaire ou tout autre fichier légalement répertorié.
NB : Les informations détenues par la Police cantonale vaudoise sont confidentielles. En conséquence, aucune donnée ne sera communiquée, tant à l'employeur qu'au collaborateur: la réponse n'indiquera que "accrédité" ou "refusé". La réappréciation de cette décision peut être sujette à recours, par voie judiciaire usuelle."
En date du 5 décembre 2020, le recourant a rempli et signé le formulaire joint au document précité.
Le 26 janvier 2021, B.________ a informé A.________ avoir appris, sans en connaître la raison, que l'accréditation lui permettant de travailler au sein de l'ARC lui avait été refusée. Elle lui signalait que la procédure d'accréditation tombait dans le champ d'application de la loi sur les dossiers de police judiciaire (LDPJu; BLV 133.17) et lui indiquait les voies de droit pour obtenir des renseignements sur les inscriptions le concernant (art. 8a LDPJu) ainsi que d'éventuelles rectifications (art. 8e LDPJu). Enfin, B.________ relevait que l'impossibilité pour l'intéressé d'accéder à son nouveau lieu de travail impliquait la résiliation du contrat de travail liant les parties à compter du 30 avril 2022; B.________ proposait également à A.________ de démissionner avant le 15 janvier 2022.
C.
Par courrier du 27 janvier 2021, A.________ s'est adressé au juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire. Il requérait l'accès aux données personnelles le concernant et demandait comment recourir contre la décision lui refusant l'accréditation de travailler au sein de l'ARC.
Le 30 mars 2021, le juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire informait A.________ du contenu du dossier détenu par la Police cantonale. Il ressort de ce courrier notamment ce qui suit :
"[...] 2. Ce dossier contient plusieurs sortes de pièces, à savoir des extraits du "Journal Evènements Police" (JEP, dit aussi "main courante", pièces A), des pièces intitulées "affaires" (pièces B), ainsi que deux rapports (pièces C).
3. Au nombre de quatre, les pièces A, soit les extraits du JEP, sont en lien avec les événements survenus aux dates et pour les motifs suivants:
- [...]
- 17.09.2020: le requérant est mentionné comme étant le détenteur – injoignable – d'un camping-car stationné chez un tiers, qui empêche les ouvrier d'accéder chez ledit tiers;
- [...]
Les pièces C comportent les documents suivants:
- [...]
- Un rapport de la Police de sûreté du 1er février 2003 dans le cadre duquel le requérant est prévenu de tentative d'actes d'ordre sexuel avec des enfants et de pornographie, avec plusieurs annexes (pièce 11)."
Le juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire invitait dès lors A.________ à lui indiquer s'il entendait poursuivre sa démarche, en précisant s'il demandait la suppression ou la modification d'une ou de plusieurs pièces contenues dans le dossier, cas échéant pour quels motifs.
Par acte du 14 avril 2021, A.________ a requis du juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire la suppression de la pièce 11 du dossier détenu par la Police cantonale, à savoir la mention du rapport de la Police de sûreté du 1er février 2003. Sans contester les faits, l'intéressé soutenait implicitement que cette inscription était la raison ayant conduit au refus de l'accréditation de travailler au sein de l'ARC. Avançant qu'il s'agissait là d'une condamnation ancienne et isolée, il exposait que le maintien de cette information dans le dossier de police judiciaire constituait une deuxième condamnation puisqu'elle risquait de lui faire perdre son emploi. A l'appui de sa requête, A.________ a joint l'extrait simple ainsi que l'extrait spécial de son casier judiciaire, tous deux vierges de toute inscription.
Par décision du 2 juin 2021, le juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire a rejeté la requête en suppression de A.________, se déclarant par ailleurs incompétent pour statuer sur le refus de l'accréditation de travailler au sein de l'ARC.
D.
Le 12 juillet 2021, A.________, désormais assisté d'un mandataire professionnel, s'est adressé par courriel à la Police cantonale pour connaître les motifs du refus de l'accréditation, ces derniers devant, cas échéant, être dûment circonstanciés par le biais d'une décision sujette à recours.
Par courriel du 22 juillet 2021, la Police cantonale a informé l'intéressé que le refus d'accréditation était dû à ses antécédents judiciaires.
Le 26 juillet 2021, A.________, prenant acte de cette information, a requis le prononcé d'une décision formelle.
Dans un courrier daté du 28 juillet 2021 intitulé "Demande d'accréditation – Monsieur A.________", le Commandant de la Police cantonale, s'adressant au conseil du recourant, a confirmé le refus d'accréditation. Il indiquait en particulier ce qui suit :
"Après avoir pris en compte l'ensemble des éléments du dossier, je vous informe que des contrôles approfondis et sérieux au niveau des services généraux de la Police cantonale ont révélé des faits qui ne sont pas compatibles, selon notre vision, avec une accréditation de votre client pour le bâtiment administratif qui comprendra les bureaux du service 144, ainsi que la centrale d'engagement de police. En effet, la Police cantonale doit pouvoir œuvrer dans une relation de confiance avec les différents services qui seront regroupés dans un seul et même lieu. Je vous indique également ici que le casier judiciaire n'est pas l'unique référence desdits contrôles".
E.
Par courrier du 3 août 2021, A.________ a requis du Commandant de la Police cantonale un réexamen de la décision lui refusant l'accréditation nécessaire à l'accès à l'ARC. Il invoquait notamment son casier judiciaire vierge et l'appréciation positive de son travail par son employeur. Cette demande de réexamen est restée sans suite, un recours ayant été déposé dans l'intervalle.
F.
Par acte daté du 23 août 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré par l'intermédiaire de son conseil la décision du Commandant de la Police cantonale (ci-après: l'autorité intimée) du 28 juillet 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant principalement, sous suite de frais et dépens, à la réforme de la décision querellée en ce sens que le recourant est mis au bénéfice d'une accréditation lui permettant de travailler au sein de l'ARC. A titre subsidiaire, il requiert l'annulation de la décision du 28 juillet 2021 et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, respectivement son renvoi pour nouvelle instruction. En substance, le recourant invoque le défaut de base légale de la décision attaquée ainsi que la violation des principes de l'égalité de traitement, de l'interdiction de l'arbitraire, de la proportionnalité et de l'intérêt public. Il sollicite en outre d'être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.
Par avis du 25 août 2021, la juge instructrice de la CDAP a dispensé provisoirement le recourant d'effectuer une avance de frais, en relevant que la question de l'indigence ne paraissait pas clairement établie et serait tranchée dans le cadre de l'arrêt à intervenir.
L'autorité intimée a répondu au recours par lettre du 15 septembre 2021. Elle rejette l'ensemble des griefs du recourant et conclut au maintien de la décision attaquée.
Le 21 octobre 2021, le recourant s'est adressé à la juge instructrice en s'étonnant d'avoir été convoqué par le médecin cantonal sur demande de l'autorité intimée.
Par lettre du 23 novembre 2021, l'autorité intimée a expliqué les raisons l'ayant conduite à solliciter les services du médecin cantonal en relevant ce qui suit :
"A la suite des démarches auprès de la PCV et dans le but d'agir objectivement et dans l'intérêt de A.________, j'ai souhaité savoir si le médecin cantonal, Karim BOUBAKER, avait eu connaissance des antécédents de A.________, au moment de son engagement par la Fondation B.________, fondation rattachée à la direction générale de la santé (DGS). En effet, si cette direction avait eu connaissance des antécédents de A.________ au moment de son engagement, la PCV n'aurait pas eu d'autre alternative que d'examiner à nouveau l'accréditation à la lumière de cette information. Ainsi, par courrier du 11 août 2021 (pièce 02, PCV), j'ai interpellé le médecin cantonal dans le but d'avoir des éléments complémentaires pour répondre aux déterminations de Me Brenci du 3 août 2021."
Entre le 15 décembre 2021 et le 21 mars 2022, le recourant a requis plusieurs prolongations de délai pour déposer sa réplique, arguant des discussions en cours auprès du médecin cantonal. Par lettre du 11 avril 2022 de son conseil, le recourant a requis la suspension de l'instruction de la présente cause pour une durée de trois mois au motif que "la réponse du Médecin cantonal [était] essentielle à la suite de cette affaire".
Par avis du 12 avril 2022, la juge instructrice, faisant droit à la requête du recourant, a indiqué que l'instruction de la cause était suspendue jusqu'au 11 juillet 2022.
Le 1er juin 2022, le recourant s'est adressé à la juge instructrice afin qu'elle fasse cesser l'instruction menée par le médecin cantonal.
Par ordonnance du 3 juin 2022, la juge instructrice a constaté que la lettre du 1er juin 2022 valait révocation de la demande de suspension; elle a dès lors imparti au recourant un délai au 24 juin 2022 pour déposer sa réplique.
Le recourant a répliqué en date du 23 juin 2022, maintenant intégralement les conclusions de son recours.
Par courrier du 12 juillet 2022, l'autorité intimée a renoncé à déposer des déterminations complémentaires.
En réponse aux questions posées par la juge instructrice le 19 août 2022, le recourant a indiqué, par courrier du 23 août 2022 de son conseil, qu'il était toujours employé par B.________; il a fourni copie de sa fiche de salaire du mois de juillet 2022 ainsi qu'une attestation de son employeur confirmant que le contrat de durée indéterminée le liant à A.________ depuis le 1er septembre 2019 est toujours en vigueur.
Le recourant a encore versé une pièce au dossier le 4 octobre 2022, puis a informé le tribunal par lettre de son conseil du 17 octobre 2022 qu'il avait été nommé par son employeur chef de salle à partir du 1er novembre 2022.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérants
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour connaître de la cause qui lui est soumise (cf. art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autorité pour en connaître.
La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD. On entend par décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1).
b) En l'espèce, il convient de déterminer si le courrier de l'autorité intimée du 28 juillet 2021 répond à la notion de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Il importe de rappeler que cette missive a été adressée au recourant à la demande du conseil de celui-ci. Auparavant, soit en décembre 2020, A.________ avait accepté que son employeur transmette ses coordonnées à la Police cantonale aux fins de vérification accrue de sa probité en vue du déménagement de B.________ dans le bâtiment propriété de l'ECA à la Grangette. Le 26 janvier 2021, il a été informé par son employeur, à savoir B.________, du refus d'accréditation; une résiliation de ses rapports de travail lui a été signifiée à cette occasion. Ainsi, en janvier 2021, le refus d'accréditation a été communiqué par la Police cantonale à l'employeur de A.________ dans le cadre de la demande de renseignement qui lui avait été soumise par l'employeur. A ce stade, aucun contact direct n'avait été établi entre la Police cantonale et le recourant.
Au demeurant, le recourant ne se trouve pas dans un rapport juridique avec la Police cantonale. Il appert que seule la relation de travail entre B.________ et le recourant est génératrice de droits et d'obligations et touche par conséquent la situation juridique du recourant. La Police cantonale est un tiers extérieur à la relation, qui fournit le renseignement requis, voire émet une forme de préavis à l'attention de l'employeur en vue du déménagement de celui-ci dans un bâtiment requérant un contrôle accru des utilisateurs, à savoir le bâtiment ECA de la Grangette. Les conclusions que B.________ a tirées de ce renseignement ou préavis lui appartiennent et ont fait l'objet d'une décision de résiliation de la relation de travail qui la lie à A.________.
Le recourant a souhaité connaître la motivation du refus d'accréditation communiqué à son employeur; il s'est adressé au Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire le 27 janvier 2021 déjà et a appris que des faits à caractère pénal ressortant des dossiers de police judiciaire avaient fondé le refus d'accréditation. Il a dès lors requis la radiation de l'inscription en cause. Aux termes d'une procédure complète, dans une décision du 2 juin 2021, le Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire a rejeté la requête de radiation, considérant que l'intérêt public à ce que ces données demeurent dans le dossier du recourant l'emportait sur l'intérêt privé de ce dernier à les voir détruites.
C'est à l'issue de cette procédure que le recourant, agissant désormais par l'intermédiaire d'un avocat, a requis de la Police cantonale en premier lieu des explications sur le refus d'accréditation, puis une décision formelle qu'il pourrait contester et enfin un réexamen de sa situation. Dans ce contexte d'échange de courriers électroniques, puis postaux, le Commandant de la Police cantonale a écrit, le 28 juillet 2021, qu'"après avoir pris en compte l'ensemble des éléments du dossier, des contrôles approfondis et sérieux au niveau des services généraux de la Police cantonale ont révélé des faits qui ne sont pas compatibles avec une accréditation pour le bâtiment administratif qui comprendra les bureaux du service 144, ainsi que la centrale d'engagement de police". Au terme de cette lettre, le Commandant de la Police cantonale invitait une nouvelle fois le recourant à s'adresser au Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire (ignorant probablement que cette démarche avait déjà été tentée).
A la lecture de cette missive, le tribunal constate que l'autorité intimée n'a pas rendu de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Par ce courrier, elle informe le recourant des éléments qui ont fondé le préavis adressé B.________ en janvier 2021. Elle rappelle que ces faits ‑ qui ressortent des dossiers de la police ‑ peuvent faire l'objet d'un examen par le Juge cantonal en charge des dossiers de police judiciaire. Ce faisant, elle ne délivre qu'une opinion, voire une explication, qui ne constitue pas une décision susceptible de recours (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne, 2015, p. 346). La lettre du 28 juillet 2021 ne comprend pas de dispositif; elle ne statue pas sur l'accréditation, dont le refus a déjà été communiqué en janvier 2021 à l'employeur du recourant. Ce dernier s'est vu notifier une résiliation de son contrat de travail précisément au motif qu'il n'avait pas reçu l'accréditation requise pour pénétrer dans le bâtiment ECA de la Grangette où B.________ va emménager; l'employeur aurait peut-être pu envisager une autre solution, tel qu'un changement de poste ou de lieu de travail, or il paraît avoir opté pour la résiliation. A cet égard, au vu des dernières pièces versées au dossier par le recourant, il semble que la fin des rapports de travail ne soit pas effective, le recourant étant, selon une attestation de B.________ du 22 août 2022, toujours en fonction; il aurait au surplus été récemment nommé chef de salle avec effet au 1er novembre 2022. Quoi qu'il en soit, c'est manifestement par le biais de la procédure de contestation de la résiliation des relations de travail que le recourant devait agir, en contestant cas échéant le bien-fondé du motif invoqué par l'employeur.
Par surabondance, si l'on devait considérer le refus d'accréditation comme une décision communiquée à l'employeur du recourant en janvier 2021, on relève que, selon la jurisprudence, une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (CDAP GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC. 1999.0087 du 11 janvier 2000 ; voir également Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
c) Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable.
2.
Il reste à statuer sur la demande d'assistance judiciaire du recourant.
a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Ce principe résulte également de l'art. 27 al. 3 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01).
L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; PS.2018.0078 du 22 mars 2019; PS.2018.0043 précité, GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).
b) Dans le cas présent, sans personne à charge, le recourant réalise un revenu net d'environ 7500 fr. par mois, auquel s'ajoute une fortune personnelle de quelque 793'000 francs. Cette situation financière confortable ne remplit à l'évidence pas le critère de l'indigence et laisse au recourant les moyens d'assumer lui-même les frais de sa défense, ainsi que les éventuels frais judiciaires. Partant, la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée.
3.
Le recours étant irrecevable, le recourant qui succombe doit payer l'émolument judiciaire et n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1 et 55 al.1 LPA-VD).
Dispositif
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.
III.
L'émolument judiciaire, par 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 28 octobre 2022
La présidente: Le greffier: