CDAP - GE.2022.0076 - 2022-10-06 - A.________ /Comité de direction Sécurité dans l'Ouest lausannois, Autorité de protection des données et de droit à l'information

1.

a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.1), l'Etat et les communes informent la population de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2 Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé dans la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) qui fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités (art. 1 al. 2 let. a LInfo) et de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo). Cette loi s'applique, entre autres, aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo) ainsi qu'aux personnes physiques et morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques (art. 2 al. 1 let. f LInfo).

b) Dans le cas présent, la demande porte sur l'activité de l'organe exécutif d'une association de communes, forme expressément prévue à l'art. 112 LC aux termes duquel les communes peuvent collaborer sous la forme d'une association de communes pour accomplir ensemble des tâches de compétence municipale (art. 112 al. 1 LC). L'approbation du Conseil d'Etat donne existence légale à l'association et lui confère la personnalité morale de droit public (art. 113 al. 3 LC et art. 3 des statuts). Les dispositions concernant les communes et les autorités communales sont applicables par analogie à l'association, à la fédération de communes, à l'agglomération et à toute autre forme de corporation de droit public comprenant des communes prévue par la LC ou les lois spéciales, pour autant que ces dispositions ne soient pas en contradiction avec les lois précitées (art. 114 LC).

Il en découle que la LInfo est également applicable aux organes de l'association de communes (art. 2 al. 1 let. e LInfo s'agissant des autorités communales et leur administration, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles, applicable par analogie par renvoi de l'art. 114 LC; v. ég. art. 2 al. 1 let. f LInfo s'agissant des personnes physiques ou morales auxquelles le canton ou une commune confie des tâches publiques - ici, la sécurité publique). Le comité de direction exerce, dans le cadre de l'activité de l'association, les fonctions prévues par les municipalités (art. 122 al. 1 LC). Il représente l'association envers les tiers (art. 122 al. 2, deuxième phrase, LC).

c) S'agissant des informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2).

Lorsque – comme en l'espèce – la demande porte sur l'activité d'une autorité communale ou assimilée, l'art. 26 al. 1 LInfo dispose que les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités.

Enfin, l'art. 27 al. 1 LInfo prévoit que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. En vertu de l'al. 3 de cette même disposition, la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est au surplus applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours contre dites décisions.

2.

Il se pose en premier lieu la question de la nature des actes attaqués.

a) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

L'art. 42 LPA-VD précise que la décision contient les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis: le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); et l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Selon l'art. 44 al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire.

La notion de décision vise tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). Elle se distingue des simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements, qui, faute de caractère juridique contraignant, n'entrent pas dans la catégorie des décisions (TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). Pour déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2).

A teneur de l'art. 4 LPA-VD, sont des autorités administratives les organes du canton, des communes, des associations ou fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions.

b) Dans le cas présent, suite à la demande adressée par le recourant le 28 février 2022 par courrier électronique, l'autorité intimée lui a communiqué certaines informations par un premier courrier électronique de son secrétaire-suppléant du 2 mars 2022 puis un complément par lettre du 22 mars 2022 signée par le président et le secrétaire-suppléant au nom du comité de direction.

Cet acte informait le recourant que des informations supplémentaires avaient été ajoutées sur le site internet de la Police de l'Ouest lausannois; que le plan pour la législature 2021-2026 était en cours d'élaboration et qu'il serait également publié sur internet, tout comme l'était déjà celui de la précédente législature, dès qu'il aurait été finalisé et accepté par le comité de direction puis présenté au Conseil intercommunal; enfin, que le comité de direction avait pris connaissance du rapport n° 38 de la Cour des comptes datant du 14 novembre 2016 et qu'il tenait à préciser qu'il était pleinement conscient des enjeux, notamment démocratiques, mentionnés dans l'audit et qu'à ce titre, une attention toute particulière était portée à l'information donnée aux communes représentées dans ladite association et qu'il estimait que l'association de communes répondait déjà en tout ou partie aux recommandations formulées par l'auditeur.

Cet acte ne comporte aucune règle juridique sur laquelle il est fondé, de même qu'il ne contient aucune motivation relative au refus implicite de donner davantage d'informations au recourant, pourtant expressément demandées par celui-ci. Il émane toutefois du comité de direction, autorité en l'occurrence compétente, est adressé au recourant, à l'origine de la demande d'information, et est daté et signé par les deux personnes compétentes pour engager l'association de communes. Il paraît considérer que les informations précédemment transmises au recourant - dont la nature demeure toutefois floue puisqu'il n'est fait référence, de même que dans le premier courrier électronique du 2 mars 2022, qu'au site internet de la Police de l'Ouest lausannois, respectivement à sa mise à jour - sont suffisantes au regard de la LInfo et de la requête initiale du recourant.

Après une relance du recourant qui considérait n'avoir pas reçu toutes les informations demandées, un deuxième courrier électronique, du 6 avril 2022, n'émane que du secrétaire-suppléant et n'apporte pas de précision puisqu'il indique que le comité de direction estime avoir répondu, dans le respect du cadre légal, à ses demandes d'information et renvoie à la lettre du 22 mars 2022. Il ne comportait pas davantage d'indication relative à la voie et au délai de recours.

A l'exception de la lettre du 22 mars 2022 signée par son président et son secrétaire-remplaçant - qui engagent valablement l'association conformément à l'art. 23 des statuts de l'association -, ces actes revêtaient la forme d'un courrier électronique émanant du seul secrétaire-suppléant.

Force est ainsi de constater qu'aucun acte émanant de l'autorité intimée n'a revêtu la forme d'une décision comprenant notamment l'indication de la voie et du délai de recours. L'autorité intimée a néanmoins procédé sans réserve devant le tribunal de céans en se référant "à [sa] lettre/décision du 22 mars 2022 qui précise en substance que le Comité de direction estime avoir communiqué, via son site internet, tous les objets traités en lien avec l'accomplissement d'une tâche publique" et en concluant au rejet du recours. On admettra ainsi qu'elle a ratifié la lettre et le courrier électronique adressés les 22 mars et 6 avril 2022 au recourant qui a valablement pu les contester devant le tribunal de céans nonobstant l'absence d'indication de la voie et du délai de recours. L'attention de l'autorité intimée est toutefois spécifiquement attirée sur le contenu de l'art. 42 LPA-VD.

c) Les actes adressés au recourant les 22 mars 2022 et 6 avril 2022 par l'autorité intimée ne comportent cependant ni règles juridiques ni motivation. Ainsi, l'autorité intimée se limite en substance à indiquer - tant dans ces actes que devant l'autorité intimée en renvoyant simplement à ceux-ci - que le site Internet de la Police de l'Ouest lausannois comporte les informations demandées. En particulier, et alors que le recourant avait spécifiquement redemandé des informations "sur l'ensemble des sujets / objets traités lors des trois dernières séances du [comité de direction]", l'autorité intimée se borne dans son courrier électronique du 6 avril 2022 à indiquer estimer avoir répondu, dans le respect du cadre légal, à ses demandes d'information, sans exposer dans quelle mesure d'éventuelles autres informations ne pourraient pas être transmises ou n'existeraient tout simplement pas.

Or, le droit d’être entendu garanti à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique en particulier pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).

Dans le cas présent, si l'on comprend bien que l'autorité intimée considère avoir répondu conformément aux exigences de la LInfo, elle ne communique cependant aucun élément permettant de le vérifier; en particulier, elle ne motive pas son refus de donner au recourant les informations qu'il considère manquer. Elle n'expose ainsi pas pour quel motif elle considère que les informations transmises sont suffisantes et complètes ni pour quel motif d'autres ne pourraient pas être communiquées.

Devant le tribunal de céans, l'autorité intimée n'a pas davantage motivé l'acte contesté, puisqu'elle s'est contentée d'y renvoyer et de conclure au rejet du recours.

d) Il s'ensuit que, à supposer que la lettre du 22 mars 2022 et le courrier électronique du 6 avril 2022 puissent être qualifiés de décisions, celles-ci sont insuffisamment motivées en tant qu'elles refusent l'accès à certains documents expressément demandés par le recourant.

Or, de jurisprudence constante, il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (art. 42 let. c LPA-VD; cf. notamment arrêts GE.2020.0168 du 30 novembre 2020; PE.2019.0312 du 8 septembre 2020; PS.2018.0008 du 18 mai 2018 consid. 5b; GE.2012.0146 du 19 décembre 2012 consid. 2a et les références; AC.2009.0173 du 22 septembre 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009), ce d'autant que le vice n'a pas été réparé en procédure de recours. Il convient en conséquence, comme l'a du reste relevé l'autorité concernée dans ses déterminations relatives au recours, de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau par une décision formelle comportant la motivation requise.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions entreprises, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle rende à bref délai une décision au sens des considérants. L'arrêt est rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).