CDAP - GE.2025.0077 - 2025-05-15 - A.________/Département de la santé et de l'action sociale

1.

La décision attaquée suspend, à titre provisionnel et avec effet immédiat, l'autorisation de pratiquer du recourant en qualité de podologue dans l'attente de la décision pénale à intervenir. Cette mesure, ordonnée dans le cadre d'une enquête administrative, se fonde sur l'art. 191a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01). Intitulée "mesures provisionnelles", cette disposition prévoit qu'en cas d'urgence, le département peut en tout temps prendre les mesures propres à prévenir ou faire cesser un état de fait contraire à la présente loi ou menaçant la sécurité des patients ou le respect de leurs droits fondamentaux. Il peut notamment suspendre ou retirer provisoirement à son titulaire une autorisation de pratiquer, de diriger ou d'exploiter ou la qualité de responsable (al. 1).

A teneur de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'art. 74 LPA-VD (applicable par analogie en vertu de l'art. 99 LPA-VD) définit les conditions auxquelles les décisions incidentes sont sujettes à recours. D'après cette disposition, les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation, de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (al. 3). Selon la jurisprudence du Tribunal cantonal, la décision sur mesures provisionnelles qui restreint à titre provisoire l’autorisation de pratiquer pendant une procédure disciplinaire, en application de l'art. 191a al. 1 LSP, constitue une décision incidente susceptible de recours immédiat (CDAP GE.2021.0226 du 12 juillet 2022 consid. 1c; GE.2021.0121 du 8 novembre 2021 consid. 1).

Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi, le recours répond pour le surplus aux autres conditions de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière sur le fond.

2.

L'exercice de la profession de podologue est régi par le droit cantonal (cf. Olivier Guillod, Droit médical, Neuchâtel 2020, p. 191, ch. 245), soit plus particulièrement la LSP (art. 126 LSP). Les sanctions disciplinaires qui peuvent être prononcées dans le cadre de cette loi sont définies à l'art. 191 al. 1 LSP, qui a la teneur suivante:

"1 Lorsqu'une personne n'observe pas la présente loi ou ses dispositions d'application, lorsqu'elle a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité, le département peut lui infliger les sanctions administratives suivantes :

a. l'avertissement ;

b. le blâme ;

c. l'amende de Fr. 500.- à Fr. 20'000.- ;

d. la mise en place de conditions, la limitation, la suspension, le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation de pratiquer, d'exploiter ou de diriger ou encore le retrait de la qualité de responsable.

e. la fermeture des locaux;

f. l'interdiction de pratiquer."

Ces sanctions peuvent être cumulées (art. 191 al. 2 LSP). En cas d'urgence, le département peut prendre des mesures provisionnelles (art. 191a al. 1 LSP et 72 al. 1 du règlement du 26 janvier 2011 sur l'exercice des professions de la santé [REPS; BLV 811.01]).

3.

Le recourant requiert la suspension de la procédure disciplinaire jusqu'à droit connu sur la procédure pénale, dont l'issue pourrait selon lui guider l'autorité intimée dans le choix de l'éventuelle sanction à prononcer.

a) Selon l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

En règle générale, s'agissant de la personne qui est à la fois visée par une sanction disciplinaire et par une peine pénale, le prononcé d'une sanction disciplinaire d'ordre administratif peut intervenir sans égard au prononcé d'une sanction pénale, et inversement (cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014, n. 239 p. 86; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd., 2012, ch. 3.4.2.3 p. 569). Il faut cependant, dans la mesure du possible, éviter que différentes autorités exerçant des compétences parallèles (notamment de droit pénal et de droit administratif) aboutissent, à partir d'un même événement, à des constatations de fait divergentes et apprécient les preuves à disposition de manière différente. A moins qu'il n'existe aucun doute quant à la (non-) réalisation des conditions de l'infraction pénale, il appartient en principe à l'autorité administrative, en raison des moyens d'investigation et des garanties plus importants dont dispose l'autorité pénale, de surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur le plan pénal (ATF 136 II 447 consid. 3.1 p. 451; TF 2C_782/2015 du 19 janvier 2016 consid. 3.2; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 258, p. 91).

b) En l'espèce, le recourant avait déjà formulé une requête de suspension de la procédure administrative devant l'autorité intimée. Cette dernière a implicitement rejeté cette requête en même temps qu'elle rendait la décision attaquée ordonnant des mesures provisionnelles limitées à la durée du procès pénal, compte tenu de l'urgence à protéger la sécurité des patients.

Il ressort de l'art. 191 LSP qu'une sanction peut être prononcée en cas de condamnation pour un crime ou un délit, mais aussi lorsque la personne n'observe pas la LSP ou ses dispositions d'application, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité. Le prononcé d'une sanction pénale n'est ainsi pas requis pour que l'une des sanctions administratives visées à l'art. 191 LSP puisse être prononcée. Ainsi, même si la procédure pénale ouverte contre le recourant devait se terminer par un classement ou un acquittement, la poursuite de la procédure disciplinaire pourrait se justifier. Les deux procédures, si elles présentent certaines similitudes, diffèrent sur de nombreux aspects, en particulier en ce qui concerne les conditions subjectives (voir à ce sujet, Rachel Christinat/Dominique Sprumont, in: Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit disciplinaire, Genève/Zurich/Bâle, 2018, p. 134ss). Au vu de la dénonciation pénale et des dispositions pénales dont la violation potentielle est évoquée, les faits pertinents au pénal et au disciplinaire ne se recoupent que partiellement. Certes, comme le relève le recourant, il n'est pas exclu que certains faits relevant de la procédure pénale puissent avoir une incidence pour déterminer l'éventuelle sanction qui pourrait être prononcée au terme de la procédure administrative. Cela ne signifie toutefois pas encore que la suspension de la procédure devant l'autorité intimée s'imposerait pour ce motif.

Le refus de suspendre la procédure administrative dans l'attente de l'issue pénale se justifie aussi pour des motifs de célérité. Lors de ses auditions par la police et le ministère public, le recourant a admis avoir montré à la plaignante son sexe en érection ainsi que des enregistrements vidéo de rapports sexuels avec sa compagne. Il a confirmé ces déclarations devant le Conseil de santé. La suspension, à titre provisoire et préventif, de l'autorisation de pratiquer en qualité de podologue empêche le recourant d'exercer sa profession pendant la durée de l'enquête pénale de façon à garantir la sécurité des patients, étant précisé que cette mesure n'est pas liée aux autres faits reprochés au recourant en vertu du principe de la présomption d'innocence.

Au vu de ces circonstances, il n'y avait pas lieu d'attendre le résultat de la procédure pénale pour rendre les mesures provisionnelles litigieuses.

4.

Sur le fond, le recourant soutient que la suspension de son autorisation de pratiquer constitue une atteinte disproportionnée à sa liberté économique (cf. art. 27 et 36 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Il expose que cette mesure est susceptible de lui causer un sérieux dommage puisque son activité de podologue constitue sa principale source de revenus. Il fait valoir que l'autorité intimée n'a pas suffisamment tenu compte du contexte singulier dans lequel les faits se sont produits. Il mentionne le comportement déshinibé de la plaignante, qui lui aurait parlé de sexualité et lui aurait aussi demandé de voir et toucher son sexe et proposé de lui faire une fellation. Ce comportement aurait - sans les excuser - favorisé les agissements dont il admet avoir été l'auteur. Le recourant reproche aussi à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu compte du fait qu'il a été en mesure de "recadrer" la relation thérapeutique, qu'il s'est remis en question immédiatement après la consultation ayant posé problème et qu'il aurait entrepris un travail sur lui-même dans le cadre d'une formation de psychothérapeute. Le recourant fait valoir que le risque de récidive est faible et qu'il n'y avait pas d'urgence à prononcer la sanction disciplinaire la plus sévère prévue par la LSP.

a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 143 I 403 consid. 5.6.1; 142 II 369 consid. 6.2 et les arrêts cités).

Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure en cause soit apte à produire les résultats escomptés (aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1).

b) Les mesures disciplinaires infligées à un membre d'une profession libérale soumise à la surveillance de l'État ont principalement pour but de maintenir l'ordre dans la profession, d'en assurer le fonctionnement correct, d'en sauvegarder le bon renom et la confiance des citoyens envers cette profession, ainsi que de protéger le public contre ceux de ses représentants qui pourraient manquer des qualités nécessaires. Les mesures disciplinaires ne visent pas, au premier plan, à punir le destinataire, mais à l'amener à adopter à l'avenir un comportement conforme aux exigences de la profession et à rétablir le fonctionnement correct de celle-ci (ATF 143 I 352 consid. 3.3). Le prononcé d'une sanction disciplinaire tend uniquement à la sauvegarde de l'intérêt public (ATF 149 II 109 consid. 9.1; 148 I 1 consid. 12.1 et 12.2; TF 2C_747/2022 du 14 février 2023 consid. 5.1). Conformément au principe de proportionnalité applicable en matière de mesure disciplinaire, le choix de la nature et de la quotité de celle-ci doit être approprié au genre et à la gravité de la violation des devoirs professionnels et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les buts d'intérêt public recherchés. A cet égard, l'autorité doit tenir compte en premier lieu d'éléments objectifs, à savoir des conséquences que la faute a entraînées sur le bon fonctionnement de la profession en cause, et de facteurs subjectifs, tels que la gravité de la faute, ainsi que les mobiles et les antécédents de l'intéressé (TF 2C_782/2020 du 26 mai 2021 consid. 5.5.1;2C_539/2020 du 28 décembre 2020 consid. 5.1;2C_922/2018 du 13 mai 2019 consid. 6.6.2).

c) Lorsqu'une autorité judiciaire se prononce sur une mesure provisionnelle, comme en l'espèce, elle peut se limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles, tout en ayant l'obligation de peser les intérêts respectifs des parties (ATF 139 III 86 consid. 4.2; 131 III 473 consid. 2.3; TF 2C_3/2025 du 26 février 2025 consid. 2.3). La condition de l'urgence doit être comprise en ce sens que le prononcé de la mesure ne peut attendre la fin de la procédure disciplinaire (CDAP GE.2021.0226 précité consid. 3d).

d) Dans le cas particulier, l'autorité intimée considère que l'intérêt public à préserver la sécurité et la santé des patients commande de suspendre l'autorisation du recourant de pratiquer son activité professionnelle pendant le déroulement de l'instruction pénale, qui permettra de statuer sur le comportement litigieux. Elle fonde sa décision sur les déclarations du recourant, qui a admis avoir montré à la plaignante, lors de consultations au domicile de cette dernière, son sexe en érection ainsi que des enregistrements vidéo de rapports sexuels avec sa compagne. Compte tenu de la gravité de ces faits, il faut admettre que la suspension de l'autorisation de pratiquer ne pouvait attendre la fin de la procédure disciplinaire, qui dépend de l'issue de l'enquête pénale en cours, et qu'il était nécessaire de prendre des mesures provisionnelles urgentes pour sauvegarder l'intérêt public en cause.

Il ne fait aucun doute que la mesure prononcée est apte à atteindre le but visé. Concernant le critère de la nécessité, le recourant fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné si une mesure moins incisive aurait pu entrer en considération, comme l'obligation d'entreprendre une psychothérapie ou un suivi thérapeutique spécifique. Les faits litigieux ont eu lieu dix ou onze ans après le début de l'activité du recourant dans le canton de Vaud et ce dernier n'a pas d'antécédents disciplinaires en Suisse. Cela ne permet toutefois pas de retenir que le risque de récidive serait faible. Les actes commis sont graves et inadmissibles de la part d'un soignant, qui doit assumer à ce titre une responsabilité particulière à l'égard des personnes prises en charge, de surcroît à domicile. Comme le relève l'autorité intimée, une part importante (50 à 60 %) des patients concernés sont des personnes âgées, souvent vulnérables. Le recourant n'a pas spontanément entrepris de travail thérapeutique, démontrant par là qu'il n'a pas pris conscience de la gravité de son comportement ni du tort que ses agissements ont pu causer à sa victime. Dans ces circonstances, l'autorité intimée pouvait considérer qu'il n'était pas possible d'écarter le risque qu'il adopte à nouveau un comportement inapproprié mettant en danger la sécurité et la santé de patients, étant rappelé que l'examen du tribunal, lorsqu'il doit contrôler une mesure provisionnelle, se limite en principe à la vraisemblance des faits. Au vu de ces éléments, seule une suspension immédiate de son activité de podologue est à même d'atteindre le but de protection visé. Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée a respecté le critère de la nécessité dans le choix de la sanction prononcée.

Enfin, du point de vue de la pesée des intérêts, il est certain que la suspension provisoire de l'autorisation de pratiquer a un impact important sur la situation économique du recourant, qui se trouve dans l'impossibilité d'exercer son métier pendant l'instruction pénale. L'intérêt public doit cependant prévaloir au stade des mesures provisionnelles. Le recourant a du reste indiqué, lors de son audition par la police du 23 août 2024, qu'il travaille une semaine sur quatre en Suisse et vit en France le reste du temps, et qu'il perçoit des revenus locatifs nets d'environ 6'000 euros (sans compter les impôts) pour les biens immobiliers dont il est propriétaire en France. Ces circonstances permettent de relativiser l'atteinte portée temporairement à sa situation économique.

Il s'ensuit que le grief relatif à la violation de la liberté économique et du principe de proportionnalité doit être rejeté.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le présent arrêt rendu au fond, la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif devient sans objet.

Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).