CDAP - PE.2017.0468 - 2018-04-30 - A.________/Service de la population (SPOP)

1.

Déposé en temps utile et selon les formes prescrites par la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36; cf. art. 75, 79, 95 et 99), le recours est recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant fait valoir implicitement dans son acte de recours qu'il aurait la qualité de travailleur au sens de l'art. 6 annexe I ALCP et qu'il pourrait prétendre à une autorisation de séjour à ce titre. Dans sa réplique, il précise qu'il a été licencié, mais qu'il recherche activement un emploi.

a) La situation du recourant, de nationalité portugaise, doit être examinée sous l’angle de l'ALCP. En effet, la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) n’est applicable aux ressortissants communautaires que si l’ALCP n’en dispose pas autrement ou lorsque la LEtr prévoit des dispositions plus favorables (art. 2 al. 2 LEtr).

b) Le droit de séjour et d'accès à une activité économique est garanti conformément aux dispositions de l'annexe I de l'ALCP (art. 4 ALCP). Les ressortissants d’une partie contractante ont le droit de séjourner et d’exercer une activité économique sur le territoire de l’autre partie contractante selon les modalités prévues aux chapitres II à IV (art. 2 par. 1 annexe I ALCP). A teneur de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP, le travailleur salarié ressortissant d’une partie contractante qui occupe un emploi d’une durée égale ou supérieure à un an au service d’un employeur de l’Etat d’accueil reçoit un titre de séjour d’une durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance. Celui-ci est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins. Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée, sans pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs. Selon le paragraphe 6 de cette disposition, le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu’il n’occupe plus d’emploi, soit que l’intéressé ait été frappé d’une incapacité temporaire de travail résultant d’une maladie ou d’un accident, soit qu’il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d'œuvre compétent.

Selon l'art. 2 par. 1 al. 2 1ère phr. annexe I ALCP, les ressortissants des parties contractantes ont notamment le droit de se rendre dans une autre partie contractante ou d'y rester après la fin d'un emploi d'une durée inférieure à un an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable, qui peut être de six mois, qui leur permette de prendre connaissance des offres d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre, le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés. Le paragraphe 2 1ère phr. de cette disposition précise que les ressortissants des parties contractantes n'exerçant pas d'activité économique dans l'Etat d'accueil et qui ne bénéficient pas d'un droit de séjour en vertu d'autres dispositions du présent accord ont, pour autant qu'ils remplissent les conditions préalables requises dans le chapitre V, un droit de séjour.

D'après l'art. 24 annexe I ALCP, figurant sous le chapitre V intitulé "Personnes n'exerçant pas une activité économique", la personne qui a occupé un emploi d'une durée inférieure à un an sur le territoire d'une partie contractante ne peut y séjourner que si elle prouve, entre autres conditions, qu'elle dispose pour elle-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant leur séjour (al. 3 renvoyant à l'al. 1); le droit au séjour demeure tant que le bénéficiaire de ce droit répond à ces conditions (al. 8).

c) L’ALCP distingue ainsi entre les personnes intégrées au marché du travail qui perdent leur emploi (art. 6 al. 1 et 6 annexe I ALCP) et les personnes au chômage qui se déplacent sur le territoire d’une partie contractante afin de trouver un emploi (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP). Les premières conservent la qualité de travailleur et les avantages attachés à ce statut; les secondes, auxquelles sont assimilées les personnes qui ont occupé un emploi pour une durée inférieure à un an, ne bénéficient pas du statut de travailleur (Christine Kaddous/Diane Grisel, Libre circulation des personnes et des services, Bâle 2012, p. 893). Dans ce dernier cas (chômage après occupation d'un emploi pendant une durée inférieure à un an), si l'étranger peut poursuivre son séjour pour y chercher un emploi pendant un délai raisonnable (de six mois à une année selon les conditions de l'art. 18 OLCP), il ne jouit pas du statut de travailleur (Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l’UE, commentaire article par article de l’accord du 21 juin 1999, Genève/Lugano/Bruxelles 2010, par. 144 et 358 ss) et est dès lors considéré comme une personne n'exerçant pas d'activité économique au sens de l'art. 24 al. 1 et 3 annexe I ALCP. Il doit par conséquent disposer pour lui-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l'aide sociale pendant leur séjour. L’art. 2 par. 1 al. 2 in fine de l’annexe I à l’ALCP prévoit d’ailleurs expressément la possibilité d’exclure l’aide sociale pendant cette période.

Pour bénéficier de la protection des droits des travailleurs selon l'art. 6 al. 6 annexe I ALCP, il faut en conséquence, selon l'art. 6 al. 1 annexe I ALCP, que le recourant ait exercé "un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil".

Pour juger du statut de travailleur, le critère déterminant est celui de l’intégration au marché du travail (Christine Kaddous/Diane Grisel, op. cit., p. 893). La protection accordée par l’art. 6 al. 6 annexe I ALCP ne concerne en effet que les personnes qui sont intégrées au marché du travail. C’est donc à la lumière de cette notion qu’il faut comprendre la distinction opérée entre d’une part les personnes qui ont exercé "un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au service d'un employeur de l'Etat d'accueil" et celles qui ne peuvent se prévaloir d’une telle durée. Sous cet angle, la personne qui exerce sur plusieurs années des emplois isolés dans le temps, de durée inférieure à un an, ne remplit pas le critère d’intégration sur le marché de l’emploi. Enfin, les périodes de chômage involontaire, ainsi que celles d’incapacité de travail ne peuvent pas être assimilées à des périodes d’emploi dans le calcul de la durée de l’emploi nécessaire à l’acquisition du statut de travailleur selon l’art. 6 al. 1 annexe I ALCP (sur l'ensemble des éléments précités, cf. CDAP PE.2013.0448 du 14 janvier 2015 consid. 1a; PE.2013.0478 du 4 août 2014 consid. 2; PE.2014.0090 du 10 juin 2014 consid. 3a). La personne qui n'a pas occupé un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an ni occupé plusieurs emplois consécutifs d'une durée totale égale ou supérieure à un an n'a ainsi pas acquis le statut de travailleur selon l'art. 6 al. 1 annexe I ALCP (cf. PE.2013.0478 du 4 août 2014 consid. 2).

On ne trouve à première vue pas, dans la jurisprudence fédérale, de règle permettant de déterminer à partir de quel moment exact un étranger perd la qualité de travailleur une fois au chômage involontaire; en revanche, le Tribunal fédéral a déjà jugé que le détenteur d'une autorisation de séjour CE/AELE au chômage involontaire pendant dix-huit mois – durant lesquels la personne était restée inactive et avait touché des indemnités de chômage puis des prestations d'assistance – perdait le statut de travailleur (TF 2C_390/2013 précité consid. 4.3 et les références).

Notion autonome de droit communautaire, la qualité de travailleur (salarié) doit s'interpréter en tenant compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice de l'Union européenne (ATF 131 II 339 consid. 3.1). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré qu'elle devait être interprétée de façon extensive. Une personne doit être considérée comme un travailleur salarié si elle accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. La prestation de travail doit toutefois porter sur des activités économiques réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires (TF 2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 3.1 et les réf. cit.). Ne constituent pas non plus des activités réelles et effectives celles qui ne relèvent pas du marché normal de l'emploi, mais sont destinées à permettre la rééducation ou la réinsertion de personnes diminuées sur le plan physique ou psychique. En revanche, ni la nature juridique de la relation de travail en cause au regard du droit national (par ex. contrat de travail sui generis), ni la productivité plus ou moins élevée du travailleur, ni son taux d'occupation (par ex. travail sur appel), ni l'origine des ressources pour le rémunérer (privées ou publiques), ni même l'importance de cette rémunération (par ex. salaire inférieur au minimum garanti) ne sont, en eux-mêmes et à eux seuls, des éléments décisifs pour apprécier la qualité de travailleur au sens du droit communautaire (ATF 141 II 1 consid. 2.2.4). Pour apprécier si l'activité exercée est réelle et effective, on peut tenir compte de l'éventuel caractère irrégulier des prestations accomplies, de leur durée limitée, ou de la faible rémunération qu'elles procurent. La libre circulation des travailleurs suppose, en règle générale, que celui qui s'en prévaut dispose des moyens d'assurer sa subsistance, surtout dans la phase initiale de son installation dans le pays d'accueil, lorsqu'il est à la recherche d'un emploi.

Ainsi, le fait qu'un travailleur n'effectue qu'un nombre très réduit d'heures - dans le cadre, par exemple, d'une relation de travail fondée sur un contrat de travail sur appel - ou qu'il ne gagne que de faibles revenus, peut être un élément indiquant que l'activité exercée n'est que marginale et accessoire (cf. ATF 131 II 339 consid. 3.4). A cet égard, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser qu'un travail exercé au taux de 80% pour un salaire mensuel de 2'532 francs ne représentait pas un emploi à tel point réduit ou une rémunération si basse qu'il s'agirait d'une activité purement marginale et accessoire sortant du champ d'application de l'art. 6 annexe I ALCP (TF 2C_1061/2013 du 14 juillet 2015 consid. 4.4). En revanche, le Tribunal fédéral a considéré qu'une activité à taux partiel donnant lieu à un salaire mensuel d'environ 600 à 800 francs apparaissait tellement réduite et peu rémunératrice qu'elle devait être tenue pour marginale et accessoire (TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.2.1 et 4.2.2 et les références citées).

S'agissant des emplois d'insertion, le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'existe aucun motif de principe s'opposant à ce que des activités rémunérées proposées aux bénéficiaires de l'aide sociale dans un but de réinsertion sur le marché général de l'emploi soient qualifiées de réelles et effectives. En effet, cette problématique en lien avec la notion de travailleur salarié a été examinée à plusieurs reprises par la Cour de justice de l'Union européenne. D'après la jurisprudence européenne, aucun motif de principe ne s'oppose à ce que des activités rémunérées proposées aux bénéficiaires de l'aide sociale dans un but de réinsertion sur le marché général de l'emploi soient qualifiées de réelles et effectives. La notion d'activités réelles et effectives implique une appréciation au cas par cas, en fonction de toutes les circonstances d'espèce, ayant trait à la nature tant des activités concernées que de la relation de travail en cause. Le Tribunal fédéral a abordé cette problématique dans un arrêt du 10 avril 2014. Il a considéré que l'emploi d'insertion obtenu par l'intermédiaire de l'aide sociale et donnant lieu à rémunération ne conférait pas à la personne qui l'exerçait la qualité de travailleur salarié au sens de l'art. 6 par. 1 annexe I ALCP, compte tenu notamment de sa brièveté, la recourante ayant quitté son emploi d'insertion après deux mois d'activité, et du fait qu'il suivait de longues périodes de chômage et d'inactivité (TF 2C_761/2015 du 21 avril 2016 consid. 4.5;2C_390/2013 du 10 avril 2014 consid. 4.4).

d) Aux termes de l'art. 23 al. 1 OLCP, en relation avec l'art. 6 par. 6 annexe I ALCP, les autorisations de séjour de courte durée, de séjour et frontalières UE/AELE peuvent être révoquées ou ne pas être prolongées, si les conditions requises pour leur délivrance ne sont plus remplies.

En procédant à une interprétation de ces principes, le Tribunal fédéral a jugé qu'un étranger au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE peut perdre le statut de travailleur au sens de l'ALCP et par conséquent se voir refuser la prolongation, respectivement se voir révoquer l'autorisation de séjour dont il est titulaire s'il se trouve dans un cas de chômage volontaire, si l'on peut déduire de son comportement qu'il n'existe (plus) aucune perspective réelle qu'il soit engagé à nouveau dans un laps de temps raisonnable ou s'il adopte un comportement abusif, par exemple en se rendant dans un autre Etat membre pour y exercer un travail fictif ou d'une durée extrêmement limitée dans le seul but de bénéficier de prestations sociales meilleures que dans son Etat d'origine ou que dans un autre Etat membre (ATF 141 II 1 consid. 2.2.1; 131 II 339 consid. 3.4; TF 2C_289/2017 du 4 décembre 2017 et les réf.cit.).

e) En l'espèce, le recourant est arrivé en Suisse en mars 2004 et il a bénéficié dans un premier temps d'autorisations de séjour de courte durée successives pour exercer une activité lucrative. Il s'est retrouvé en incapacité de travail en mai 2005. Il semble qu'il ait ainsi travaillé une année complète, de sorte qu'il avait à l'époque le statut de travailleur au sens de l'art. 6 annexe I ALCP, ce qu'a retenu l'autorité intimée. Il n'a cependant plus exercé d'activité lucrative à temps complet depuis ce mois de mai 2005. Il bénéficie des prestations de l'aide sociale depuis le 1er juin 2007 et il s'est vu octroyer, par décision de l'Office AI du 18 novembre 2016, une rente avec effet rétroactif au 1er mai 2006 à cause d'une atteinte à la santé (d'abord rente entière, puis demi-rente, puis à nouveau rente entière après une rechute, et actuellement demi-rente). Le recourant a bien exercé une activité à 50% chez B._______ entre le 25 mars 2013 jusqu'à son licenciement en 2017, non pas dans le cadre de mesures professionnelles mises en place par l'Office AI, mais suite à son engagement en raison de ses capacités professionnelles réduites. Cette activité à taux partiel, en atelier protégé, pour laquelle il recevait un salaire horaire très faible, ne peut cependant être considérée que comme une activité accessoire sur le marché du travail, de sorte qu'elle ne lui a pas conféré la qualité de travailleur au sens de l'ALCP (voir PE.2017.0095 du 15 mars 2018; PE.2017.0134 du 13 décembre 2017 consid. 1).

Actuellement, le recourant est à la recherche d'un emploi. Vu son âge et sa situation personnelle, à savoir qu'il ne peut exercer qu'une activité adaptée à ses limitations reconnues par l'AI, il y a lieu de considérer qu'il est vraisemblable qu'il ne retrouvera pas un travail ordinaire dans un laps de temps raisonnable. A cela s'ajoute qu'il ne dispose pas des moyens financiers suffisants pour subvenir à ses besoins.

Le refus de renouveler l'autorisation de séjour UE/AELE du recourant pour exercer une activité lucrative est ainsi exempt de critique.

3.

Il convient d'examiner si le recourant pourrait bénéficier du droit de demeurer prévu à l'art. 4 annexe I ALCP.

a) Conformément à l'art. 4 annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante et les membres de leur famille ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie contractante après la fin de leur activité économique à certaines conditions. Cette disposition renvoie au règlement CEE 1251/70 et à la directive 75/34/CEE. En vertu de l'art. 2 al. 1 let. b 1ère phrase du règlement CEE 1251/70, le travailleur qui, résidant d’une façon continue sur le territoire d'un Etat membre depuis plus de deux ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail, a le droit de demeurer à titre permanent sur le territoire de cet Etat. Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise (art. 2 al. 1 let. b 2ème phrase du règlement précité). L'interruption de l'activité lucrative suite à une maladie ou un accident ou une période de chômage involontaire, dûment constatée par l'autorité compétente, sont notamment considérées comme des périodes d'activité. Le droit de demeurer s'éteint si le ressortissant UE/AELE ne l'exerce pas dans un délai de deux ans consécutifs à son ouverture. Selon l'art. 22 OLCP, les ressortissants de l'UE, de l'AELE ou les membres de leur famille qui ont le droit de demeurer en Suisse selon l'accord sur la libre circulation des personnes ou selon la Convention instituant l'AELE, reçoivent une autorisation de séjour UE/AELE.

Selon les directives OLCP du Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) dans leur version de novembre 2017, le droit de demeurer s'interprète comme le droit du travailleur de maintenir sa résidence sur le territoire de l'Etat d'accueil lorsqu'il cesse d'y occuper un emploi. Les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur (maintien du droit à l'égalité de traitement avec les nationaux) en vertu de l'ALCP et de son protocole bien qu'ils ne bénéficient plus du statut de travailleur. Ce droit de séjour est maintenu, indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale, et s'étend aux membres de la famille, indépendamment de leur nationalité (ch. 10.3).

Ainsi que cela ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral, peut se prévaloir d'une incapacité permanente de travail lui permettant d'invoquer un droit de demeurer le ressortissant de l'Union européenne qui a obtenu une décision positive de l'Office AI en relation avec une demande d'octroi d'une rente (ATF 141 II 1 consid. 4.2.1; PE.2017.0480 du 14 mars 2018 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, le recourant, qui est entré en Suisse en mars 2004, est en incapacité de travail depuis mai 2005. Il ne résidait dès lors pas en Suisse de façon continue depuis plus de deux ans au moment où est survenue son incapacité de travail permanente, pour laquelle il a droit, depuis mai 2006, à une rente AI (rente entière ou demi-rente). La question de son droit de demeurer en Suisse doit donc être examinée au regard des normes précitées. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a exclu ce droit de demeurer à cause d'une durée de résidence en Suisse insuffisante avant l'incapacité permanente de travail. Cette autorité n'a pourtant fait aucune constatation au sujet de la nature et des causes de cette incapacité de travail, alors que ce point peut être décisif puisque, dans certaines situations, aucune condition de durée de résidence n'est requise (cf. supra, consid. 3a).

Il importe donc de déterminer si l’invalidité du recourant, qui lui a donné le droit à une rente AI durable, résulte ou non d’un accident de travail ou d’une maladie professionnelle. Or, le dossier ne permet pas en l’état de répondre à cette question. En effet, les documents des organes de l'assurance-invalidité ne précisent pas les motifs médicaux sur la base desquels la rente a été octroyée. Par ailleurs, les certificats médicaux obtenus par le SPOP ou celui de la psychiatre produit avec le recours ne permettent pas non plus de déterminer quelle est la cause initiale de l'incapacité de travail du recourant.

L'autorité intimée a donc constaté les faits de manière incomplète, sur un point décisif. Des mesures d'instruction complémentaires sont nécessaires. Il ne se justifie pas d'ordonner ces mesures dans le cadre de la présente procédure de recours. Il incombe bien plutôt à l'administration cantonale de recueillir les pièces médicales pertinentes (notamment celles figurant dans le dossier de l'Office AI), en obtenant le cas échéant préalablement la levée du secret médical. En fonction d'une analyse complète des causes de l'interruption de l'activité lucrative exercée à plein temps, l'autorité intimée pourra déterminer si le recourant peut se prévaloir d'un droit de demeurer en Suisse. Le recours, qui dénonce non seulement une violation du droit fédéral mais aussi, implicitement, une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 98 LPA-VD), est fondé dans cette mesure. La décision attaquée doit donc être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision, après complément d'instruction.

4.

Dans l’hypothèse où l’autorité intimée aboutirait à la conclusion que l’invalidité du recourant et donc l’octroi d’une rente AI ne sont dus ni à un accident de travail ni à une maladie professionnelle – ce qui impliquerait l'exigence d'une résidence en Suisse de deux ans avant l'arrêt de travail –, elle serait à première vue en droit de refuser la délivrance d’une autorisation de séjour. En effet, une autorisation de séjour pour personne n’exerçant pas d’activité économique au sens des art. 6 ALCP, 2 § 2 et 24 Annexe I ALCP ne pourrait être octroyée au recourant, dès lors que ses moyens d’existence, malgré le versement d’une rente AI, seraient clairement insuffisants, le versement éventuel de prestations complémentaires de l’AI n’étant par ailleurs pas pris en compte dans le calcul des moyens suffisants (art. 16 al. 2 OLCP; ATF 135 II 265). Une autorisation de séjour ne pourrait pas non plus lui être accordée au sens de l’art. 20 OLCP. Il n’existe en effet pas, d'après le dossier, de motifs importants qui permettraient au recourant de demeurer en Suisse. A ce sujet, on peut relever que le recourant est arrivé en Suisse en mars 2004, alors qu'il était âgé de presque 40 ans. S'il a vécu plus d'une dizaine d'années en Suisse, il a grandi et il a passé l'essentiel de sa vie dans son pays d'origine. Il y a vraisemblablement conservé des attaches, ou si tel n'est pas le cas, il pourrait facilement y créer de nouveaux liens dans la mesure où il en parle la langue. A cela s'ajoute qu'aucun élément au dossier ne permet de penser qu'il se serait particulièrement bien intégré en Suisse. A première vue également, le fait d'être suivi par un psychiatre en Suisse n'est pas d'un motif suffisant pour reconnaître un cas d'extrême gravité, dans la mesure où la prise en charge psychothérapeutique du recourant pourrait normalement être assurée tout aussi bien au Portugal.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision du SPOP du 3 octobre 2017 annulée, la cause lui étant renvoyée pour complément d'instruction et nouvelle décision. Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Le recourant, qui n'est pas assisté, n'a pas droit à des dépens.