CDAP - PE.2022.0071 - 2022-08-22 - A._________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM, Service de la population (SPOP)

A.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a déjà été saisie par le passé d’un recours de A.________ contre le refus de lui délivrer une autorisation de travail. Par arrêt PE.2020.0054 du 29 octobre 2020, elle a rejeté ce recours; les faits suivants avaient alors été retenus:

"[…]

A.

Ressortissant du Burundi né en 1976, A.________ a obtenu un diplôme de médecine dans son pays d’origine. Au bénéfice d’une bourse d’études de cinq ans, allouée par l’Etat du Burundi en vue d’effectuer sa formation à l’étranger, et d’un visa, il est entré en Suisse durant le mois d’août 2010 et a obtenu une autorisation de séjour pour suivre une formation. Depuis lors, il a exercé en qualité de médecin-assistant extraordinaire dans le département de chirurgie des Hôpitaux Universitaires de Genève, du 1er octobre 2010 au 30 septembre 2011, sans être rémunéré, ceci dans le cadre de la formation postgraduée en ophtalmologie entreprise auprès de l'Hôpital ophtalmique Jules Gonin, à Lausanne, du 1er octobre 2011 au 30 novembre 2014. Il a poursuivi sa formation auprès de l'Hôpital cantonal de Fribourg du 1er mai 2015 au 31 octobre 2015, puis a achevé les six derniers mois de sa formation auprès du Centre neuchâtelois d'ophtalmologie. Dès le 1er octobre 2011, A.________ a été mis au bénéfice d'une autorisation de séjour pour doctorants et post-doctorants au sens des art. 30 al. 1 let. g de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers ([LEtr] depuis le 1er janvier 2019, loi fédérale sur les étrangers et l’intégration [LEI; RS 142.20]) et 40 de l’ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l’admission, au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative (OASA; RS 142.201) régulièrement prolongée jusqu'au 31 mai 2016.

B.

A.________ a obtenu son diplôme fédéral de médecin, le 17 mars 2016, et s’est vu décerner le titre postgrade fédéral de médecin spécialiste en ophtalmologie FMH, le 23 juin 2016. Par décision du 20 octobre 2016, les autorités du canton de Genève ont autorisé A.________ à exercer la profession de médecin, à titre indépendant ou à titre dépendant, dans leur canton. Par décision du 30 novembre 2016, le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) a refusé d’approuver sa demande d'octroi anticipé d'une autorisation d'établissement (1.) et arrêté au 26 septembre 2020 la date à partir de laquelle l’autorité cantonale pourra statuer librement sur l’octroi d’une autorisation d’établissement (2.). Par arrêt F-7722/2016 du 23 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a rejeté le recours de l’intéressé contre la décision négative du SEM. Un recours déposé contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_448/2019 du 15 mai 2019. Par arrêt F-2593/2019 du 9 juillet 2019, le TAF a rejeté dans la mesure de sa recevabilité la demande de révision déposée par A.________ contre son arrêt du 23 avril 2019. Le recours formé contre cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral, par arrêt 2C_669/2019 du 22 août 2019.

C.

Domicilié dans le canton de Neuchâtel, A.________ a requis des autorités de ce canton le renouvellement de son autorisation de séjour; il s’est prévalu de l'exercice de son activité de médecin à titre indépendant dans les cantons de Genève et de Fribourg. Par décision du 13 mars 2017, le Service des migrations du canton de Neuchâtel (SMIG-NE) a refusé de prolonger l'autorisation de séjour pour études de l'intéressé et de lui délivrer une autorisation de séjour pour exercer une activité lucrative dépendante ou indépendante, tout en renonçant temporairement au renvoi de Suisse, au vu de son recours contre la décision du 30 novembre 2016 du SEM. Statuant sur recours, par décision du 29 janvier 2018, le Département de l'économie et de l'action sociale du canton de Neuchâtel (DEAS-NE) a annulé la décision du Service cantonal neuchâtelois du 13 mars 2017 et a renvoyé l'affaire à l'autorit.de première instance pour nouvelle décision, l'invitant à accorder à A.________, à titre exceptionnel, une autorisation de séjour limitée à la durée nécessaire à la régularisation de sa situation.

Par décision du 12 avril 2018, le SMIG-NE a refusé de donner une suite positive à sa demande, dès lors qu’il lui était apparu que l'intéressé ne bénéficiait d'aucune autorisation de séjour valable lui permettant d'exercer une activité professionnelle dans les cantons de Genève et de Fribourg. Le recours interjeté par l'intéressé contre cette décision a été rejeté par le DEAS-NE, par prononcé du 5 novembre 2018. L’autorité cantonale de recours a constaté que A.________ ne pouvait se prévaloir d'aucune autorisation de séjour avec exercice d'une activité salariée ou indépendante qui lui donnerait le droit d'exercer son activité dans toute la Suisse et qu'aucune procédure relative à une demande de permis de travail contingenté n'était ouverte dans les cantons précités. Il a ajouté que le canton de Neuchâtel n'était au demeurant pas compétent pour autoriser l'exercice d'une activité lucrative hors des limites de son territoire. Par arrêt du 29 mai 2019, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel (TC-NE) a rejeté le recours formé par A.________ contre la décision du DEAS-NE. Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a déclaré irrecevable par arrêt 2C_611/2019 du 22 août 2019.

D.

A.________ a également saisi les autorités du canton de Genève d’une demande d’autorisation de séjour avec activité lucrative. Selon ses explications, il exercerait depuis le 1er novembre 2016 comme ophtalmologue indépendant dans ce canton. Le 10 octobre 2017, il a conclu un «contrat type simple de collaboration» avecB.________, à Genève, et le 8 décembre 2017, un contrat de mandat avecC.________, également à Genève. Le 22 mai 2019, A.________ a déposé une demande en vue d’exercer une activité lucrative dans le canton de Genève. Le 24 juillet 2019, le Service de la main-d’œuvre étrangère du canton de Genève l’a informé de ce qu'il ne lui était pas possible de rendre une décision favorable à sa demande. Par arrêt 2D_38/2019 du 29 août 2019, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par l’intéressé contre cette décision.

E.

Le 19 juin 2018, le Médecin cantonal a délivré à A.________ l’autorisation d’exercer sa profession dans le canton de Vaud. Le 22 mai 2019, A.________ a saisi le Service de l’emploi (SDE) d’une demande de permis de séjour en vue d’exercer une activité lucrative indépendante dans le canton de Vaud. A cet égard, il s’est prévalu de l’exercice d’une activité d’ophtalmologue indépendant auprès d’D.________, à ********. A l’invitation du SDE, A.________ a produit le contrat de mandat le liant depuis le 28 juin 2018 à cette société. A plusieurs reprises, il s’est inquiété de l’avancement de son dossier. Le 2 octobre 2019, le SMIG-NE a informé l’intéressé qu’il suspendait la procédure de renvoi intentée à son encontre jusqu’à la décision du SDE. Les 4 et 12 décembre 2019, le SDE a encore requis de l’intéressé divers renseignements; ce dernier s’est déterminé le 6 décembre 2019, puis le 28 janvier 2020. Il a notamment indiqué qu’il comptait ouvrir son propre cabinet, à l’issue de la formation continue en ophtalmo-chirurgie qu’il suit à l’heure actuelle. Il a produit des attestations d’affiliation à l’AVS en qualité d’indépendant et de la caisse de compensation.

En parallèle, A.________ s’est successivement adressé aux autorités du canton de Neuchâtel et au SEM. Le 27 janvier 2020, ce dernier lui a rappelé qu’il n’était pas au bénéfice d’une autorisation de séjour de longue durée, qu’il était toujours sous le coup de décisions exécutoires et lui a fait savoir qu’il n’y avait pas de place pour une intervention de quelque type que ce soit en matière de permis de séjour ou d’établissement.

Par décision du 12 février 2020, le SDE a refusé de donner une suite positive à la demande de A.________, au motif que l’activité qu’il exerce auprès d’D.________ ne satisfaisait à aucun intérêt général, ni à un intérêt économique ayant des conséquences déterminantes pour le canton de Vaud.

[…]"

L’arrêt du 29 octobre 2020 n’a pas été attaqué et est aujourd’hui définitif; il est renvoyé au surplus à ses considérants en droit.

B.

Le 24 novembre 2020, A.________ a requis du SDE qu’il statue sur sa demande d’autorisation préalable de travail, en application des art. 36 al. 1 et 55a al. 2 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal ; RS 832.10), ainsi que des art. 34 et 36 de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11), qu’il lui avait soumise le 1er mai 2020. Le 23 décembre 2020, le SDE a renvoyé l’intéressé à la motivation de l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_611/2019 du 22 août 2019, ainsi qu’à celle de l’arrêt PE.2020.0054 du 29 octobre 2020; il a considéré que le dossier était désormais clos.

Le 22 février 2021, A.________ a relancé le SDE, rappelant qu’il exerçait dans le canton de Vaud la profession de médecin sous sa propre responsabilité. Le 28 mai 2021, le SDE a rappelé à l’intéressé que l’arrêt du 29 octobre 2020 étant définitif, son dossier était clos.

Les 4, 14 et 15 juin 2021, A.________ a invité le SDE à statuer sur sa demande du 1er mai 2020. Le 29 juin 2021, le SDE a rappelé à l’intéressé que le fait d’être en possession d’une autorisation de pratiquer la médecine en Suisse et dans le canton ne le dispensait en aucun cas d’obtenir une autorisation au sens du droit migratoire. Il s’est référé une fois encore aux considérants de l’arrêt PE.2020.0054 et a estimé qu’aucun fait nouveau justifiant qu’une nouvelle décision ne soit rendue n’avait été mis en avant. Le 2 juillet 2021, A.________ a maintenu sa demande.

Le 1er novembre 2021, le SMIG-NE a statué dans la procédure pendante devant lui, laquelle avait été suspendue le 2 octobre 2019, jusqu’à droit connu sur la demande d’autorisation présentée par A.________ devant les autorités du canton de Vaud; il a refusé à ce dernier l’octroi d’une autorisation d’établissement, ainsi qu’une autorisation d’établissement à titre anticipé; il a également refusé l’octroi d’une autorisation de séjour et a prononcé le renvoi de l’intéressé, un délai de départ au 31 décembre 2021 lui étant imparti. Par décision du 6 avril 2022, le Département de l'emploi et de la cohésion sociale du canton de Neuchâtel (DECS-NE) a rejeté le recours que A.________ avait formé contre cette décision et invité le SMIG-NE à lui impartir un nouveau délai de départ. Cette décision a été frappée de recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel (TC-NE). Le 8 juin 2022, A.________ a également recouru auprès du DECS-NE pour déni de justice de la part du SMIG-NE; en substance, il reproche à ce dernier de ne pas avoir statué, suite à la demande d’autorisation de travail dont il avait saisi l’autorité compétente dans le canton de Vaud, soit le SDE, le 1er mai 2020.

Entre-temps, les 6, 8, 9, 13 et 15 novembre 2021, A.________ a derechef requis du SDE qu’il lui délivre une autorisation préalable de travail, en application de la LPMéd, en rappelant qu’une autorisation de pratiquer la médecine dans le canton de Vaud lui avait été octroyée le 19 juin 2018. Le 14 décembre 2021, le SDE a considéré que l’intéressé ne se prévalait d’aucun fait nouveau justifiant la prise d’une nouvelle décision et a considéré, une fois encore, que la procédure était définitivement close. Le 17 décembre 2021, A.________ a invité le SDE à statuer sur sa demande et a requis la notification d’une nouvelle décision avec mention de la voie et du délai de recours. Le 5 janvier 2022, le SDE a refusé de faire droit à cette demande, estimant que l’intéressé avait été suffisamment renseigné et qu’aucune raison ne commandait de revenir sur des décisions revêtues de l’autorité de chose jugée.

Les 13 avril, 9 et 17 mai 2022, A.________ a une fois encore invité le SDE à statuer sur sa demande du 1er mai 2020, réitérée le 24 novembre 2020. Le 29 avril 2022, il s’est réservé la faculté de saisir l’autorité de recours contre un refus de statuer. Le 9 juin 2022, le SDE a refusé d’entrer en matière sur cette demande, estimant que l’intéressé avait été complètement renseigné par ses correspondances précédentes et qu’il ne faisait état d’aucun fait nouveau permettant de revenir sur la décision négative du 12 février 2020, laquelle était entrée en force.

C.

Par acte du 11 juin 2022, A.________ a saisi la CDAP d’un recours contre le refus prétendu du SDE de statuer sur sa demande du 1er mai 2020. Il conclut à ce qu’une autorisation préalable de travail lui soit octroyée.

Intégré à compter du 1er juillet 2022 dans la nouvelle Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM), le SDE a produit son dossier le 7 juillet suivant; il n’a pas été invité à procéder.

A.________ a requis du juge instructeur la suspension de la présente procédure jusqu’à ce que les autorités du canton de Neuchâtel aient statué sur sa demande d’autorisation de travail et jusqu’à droit connu dans la procédure pendante devant le TC-NE. Le juge instructeur a réservé sa décision sur ce point.

A l’invitation du juge instructeur, le SDE a produit une copie de la demande dont A.________ l’avait saisi le 1er mai 2020 et qui ne faisait pas partie de son envoi du 7 juillet 2022.

D.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.