TA - PS.2003.0150 - 2004-11-30 - c/Centre social régional des districts d'Avenches, Moudon, Service de prévoyance et d'aide sociales

1.

Le recours a été déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS) et il remplit au surplus les conditions de forme requises à l'art. 31 LJPA; il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution fédérale, la doctrine et la jurisprudence fédérale ont considéré qu'il existait un droit fondamental non écrit au maintien du minimum vital (Existenzminimum) découlant implicitement de la constitution fédérale (ATF 121 I 367, JT 1997 I 278; ATF 122 I 101; ATF 122 II 193, JT 1998 I 562). Ce droit ne garantissait pas un revenu minimal, mais uniquement ce qui était indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il appartenait en outre à la collectivité compétente de déterminer, sur la base de sa législation, le mode et l'ampleur des prestations qui s'imposaient dans le cas concret (ATF 121 I 367 consid. 3b p. 375 = JT 1997 I 278).

b) Le droit à des conditions minimales d'existence a été introduit à l'article 12 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Sous le titre "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 Cst. est formulé comme suit :

"Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine".

Cela signifie que toute personne dans le besoin a le droit de bénéficier d'une assistance sociale minimale, à la fois matérielle (moyens indispensables à une existence conforme à la dignité humaine) et personnelle (conseils et assistance). Le message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale précise que : "sur le plan de la justiciabilité, le droit de mener une existence conforme à la dignité humaine a ainsi acquis le rang de droit fondamental, dans la mesure où toute personne peut s'en prévaloir devant un tribunal" (FF 1997, I, p. 152). L'exigence d'une situation de besoin dans la norme constitutionnelle montre le caractère subsidiaire des prestations d'assistance (voir ATF non publié du 4 mars 2003 rendu en la cause 2P.147/2002). L'aide sociale a ainsi pour tâche fondamentale de garantir l'existence des personnes dans le besoin. C'est une notion générique qui englobe, d'une part, les prestations garantissant le minimum vital, et, d'autre part, un large éventail d'aides allant au-delà de la simple garantie de l'existence élémentaire (FF 1997, I p. 152 et la référence à F. Wolffers). C'est en principe le droit cantonal qui fixe la portée et l'étendue des mesures d'aide en faveur des personnes se trouvant dans des situations de détresse et qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien, sous réserve des compétences propres de la Confédération (Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n. 1507, p. 687-688).

3.

a) Le droit vaudois concrétise le principe constitutionnel du droit d'obtenir une aide dans des situations de détresse par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après : LPAS). L'art. 3 LPAS prescrit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales; elles peuvent, le cas échéant, être versées en complément (al. 2). Aux termes de l'art. 17 LPAS, l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. L'exposé des motifs précise au sujet de l'art. 17 LPAS qu'il y a lieu d'opérer une distinction entre les besoins vitaux (nourriture, logement, vêtements, soins médicaux) et les besoins personnels (déplacements, cotisations d'assurances, formation professionnelle, vacances des enfants, etc.) (BGC printemps 1977, p. 758).

b) Selon l'art. 21 al. 2 LPAS, les prestations d'aide sociale sont allouées dans les limites prévues par le département, qui a établi un recueil d'application de l'aide sociale vaudoise (ci-après : le recueil ASV). Le recueil ASV prévoit un forfait pour l'entretien, qui ne comprend ni le loyer et les charges, ni les frais médicaux de base (franchises et participations de 10 %), destiné à couvrir les frais de subsistance. Il se compose du forfait I pour l'entretien, adapté à la taille du ménage, du complément au forfait I, et du forfait II pour l'entretien, différencié selon les régions. Le forfait I correspond au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine; le complément au forfait I s'applique aux ménages de plus de deux personnes et le forfait II est un complément au revenu destiné à préserver ou à restaurer l'intégration sociale (recueil ASV 2001, ch. II-3.4, 3.5 et 3.6).

Ces notions sont calquées sur les recommandations de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), intitulées "Aide sociale : concepts et normes de calcul". Il s'agit de recommandations à l'intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées; ces recommandations servent de référence et permettent d'assurer une certaine égalité de traitement en matière d'aide sociale, tout en laissant une marge suffisante pour des solutions particulières adaptées aux cas individuels et aux besoins (CSIAS 12/00 A.6).

4.

Le droit à l'aide sociale, tel qu'il est garanti par la Constitution fédérale, n'est pas un droit absolu. Il peut être réduit, limité dans le temps ou supprimé lorsque les conditions requises pour apporter des restrictions aux droits fondamentaux sont remplies (art. 36 Cst.). La restriction doit alors reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public suffisant, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental en cause (ATF 122 II 193 consid. 2c p. 197, voir aussi Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 166).

a) En ce qui concerne l'exigence de la base légale, le Tribunal fédéral a admis que seule une base légale matérielle, comme une ordonnance du Conseil fédéral, suffisait pour réduire des prestations d'assistance, pour autant que la diminution n'affecte pas le minimum garanti par la constitution (ATF 122 II 193 consid. 2c/ff p. 199).

En droit vaudois, la suppression ou la réduction des prestations de l'aide sociale est prévue à l'art. 23 LPAS, dont la teneur est la suivante :

"La personne aidée est tenue, sous peine du refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail".

Il s'agit d'une base légale formelle adoptée par le législateur cantonal et soumise au contrôle démocratique du référendum, qui définit les obligations principales à charge du requérant et prévoit la sanction du refus des prestations en cas de violation de ces obligations. Le Tribunal administratif a jugé que l'art. 23 LPAS constituait une base légale suffisante pour sanctionner le comportement du bénéficiaire qui ne se présente pas à des rendez-vous fixés par l'Office régional de placement ou par un assistant social (arrêts PS 2001/0042 du 10 octobre 2003 et PS 2000/0074 du 16 août 2000), de celui qui fait des déclarations inexactes passibles d'une sanction pénale (arrêt PS 2002/0087 du 10 mars 2003), qui dissimule à l'autorité la baisse de son loyer (arrêt PS 2002/0164 du 1er mai 2003) ou qui ne fournit pas toutes les informations utiles qui peuvent être exigées sur sa situation financière et personnelle (arrêt PS 2003/0074 du 12 septembre 2003). En effet, ce comportement entre dans les prévisions de l'art. 23 al. 1 (premier tiret) LPAS; il est clair que la personne qui bénéficie à un moment donné d'une nouvelle source de revenu doit le "communiquer immédiatement", car il s'agit d'un "changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie". Si elle ne le fait pas, le prononcé d'une sanction repose sur une base légale suffisante (arrêt PS 2002/0171 du 27 mai 2003).

b) En ce qui concerne la condition relative à l'intérêt public, elle doit être comparée à l'intérêt visant à garantir aux fractions de la population les plus défavorisées des conditions d'existence minimales dans des situations de détresse (F. Wolffers, op. cit., p. 166); cet intérêt doit alors être mis en balance avec l'intérêt public visant à éviter que ces règles ne soient détournées de leur but initial, et à sanctionner les comportements qui ne sont pas conformes aux obligations mises à la charge des bénéficiaires et aux conditions d'octroi des prestations. Les obligations du bénéficiaire de l'aide sociale sont à cet égard au moins comparables, sinon plus grandes que celles du chômeur qui doit tout entreprendre pour diminuer le dommage résultant de son chômage (art. 17 LACI).

c) La réduction des prestations d'assistance doit encore respecter le principe de la proportionnalité et ne pas porter atteinte au noyau intangible du droit fondamental (F. Wolffers, op. cit., p. 114, 168 s.). A cet égard, la jurisprudence fédérale a implicitement qualifié le noyau intangible comme l'ensemble des prestations nécessaires à la survie physique (ATF 122 II 193 consid. 3c p. 201); il s'agit en quelque sorte des seuls besoins vitaux au sens de l'art. 17 LPAS. Le retrait complet des prestations constituerait une atteinte inadmissible au noyau intangible lorsque le bénéficiaire, objectivement et sans faute de sa part, n'est pas en mesure d'obtenir les ressources indispensables à sa survie physique (ATF 122 II 193 consid. 3 p. 199).

aa) Le recueil d'application ASV prévoit que le refus ou la suppression de l'aide sociale peut porter sur une réduction ou une annulation des prestations circonstancielles et du forfait II, ainsi que sur une réduction de 15 % au maximum du forfait I. L'autorité doit toutefois donner des avertissements et des délais avant de diminuer ou de supprimer les aides (ch. II-15.0). Le tribunal a admis que la restriction de 15 % du montant du forfait I ne portait en principe pas atteinte au noyau intangible de la garantie constitutionnelle du droit à des prestations d'assistance en situation de détresse (arrêt PS 2002/0171 du 27 mai 2003). A fortiori, le forfait II, en tant que complément au revenu destiné à préserver ou à restaurer l'intégration sociale, peut être supprimé, car le noyau intangible reste intact par le versement du forfait I.

bb) Les recommandations CSIAS précisent que les autorités sont en droit d'envisager une réduction des prestations lorsqu'elles constatent un manque de coopération, une insuffisance d'effort ou une obtention illégale de l'aide. Les réductions sont possibles de manière graduée, voire cumulées. Elles portent tout d'abord sur le refus, la réduction ou la suppression des prestations circonstancielles (frais spéciaux médicaux, frais d'acquisition du revenu, garde d'enfant et séjours de repos), puis sur la réduction ou la suppression du forfait II et enfin sur la réduction de 15 % du forfait I (CSIAS A.8.3).

cc) La doctrine aussi admet que même une réduction du forfait I dans une proportion de 15 % ne touche pas au noyau intangible de la garantie constitutionnelle (Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 et 130; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 303).

d) Etant admis que la suppression du forfait II ne constitue pas une atteinte au noyau intangible garanti par la Constitution, il convient toutefois d'examiner si, dans le cas particulier, la réduction envisagée est conforme au principe de la proportionnalité.

aa) L'examen du principe de la proportionnalité doit se fonder sur une appréciation globale de toutes les circonstances; à cet égard, il faut tenir compte de la personnalité et du comportement du bénéficiaire des prestations, de la gravité des manquements reprochés, des circonstances du retrait et de la situation de l'intéressé dans son ensemble (ATF 122 II 193, consid. 3b p. 199). L'application du principe de la proportionnalité permet de fixer le montant de la réduction des prestations en fonction de la faute commise par le bénéficiaire. L'autorité ou l'organisme chargé d'allouer les prestations de l'aide sociale peut tout d'abord refuser d'accorder des prestations circonstancielles ou réduire de telles prestations ou les annuler. Pour une faute de gravité moyenne, l'autorité peut en plus refuser d'accorder le montant du forfait II pour l'entretien, soit réduire un tel montant ou encore l'annuler. Cette mesure peut être prononcée une première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois et, après réexamen, pour une nouvelle période de douze mois.

bb) En l'espèce, il est rappelé que les recourants avaient, en 2002 déjà, été sanctionnés pour avoir dissimulé une partie des revenus que l'épouse touchait. Le forfait II a été supprimé pour une durée de douze mois, mais la sanction avait été levée avant l'expiration du délai fixé. Les recourants ne pouvaient dès lors plus ignorer les conséquences d'une dissimulation de revenus. Il est vrai qu'ils contestent les faits qui leur sont reprochés. Ils admettent s'être occupés de l'enfant dont ils assumaient la garde pendant la journée, mais ils affirment n'avoir reçu de la mère de celui-ci que 120 fr. par mois, somme correspondant aux frais de nourriture encourus. Ils n'ont toutefois donné aucune explication sur le fait que la recourante a signé le 15 avril 2003 une quittance, admettant qu'ils auraient reçu - "tous les mois" - 800 fr. pour la garde de l'enfant. La déclaration de la mère de celui-ci est au contraire sans équivoque : elle atteste avoir versé de main à main au recourant à titre de frais de garde, 600 fr. par mois dès l'année 2001 (au mois de février pour la première fois si ses souvenirs sont exacts), puis 700 fr. par mois dès le mois d'avril 2002. Jusqu'au mois d'avril 2003, elle n'a jamais demandé de justificatif pour ces paiements. Lorsque le Centre social lui a demandé une quittance, elle s'est adressée à la recourante qui l'a spontanément établie sans s'inquiéter du destinataire du document. Ayant appris que la pièce devait être remise au Centre social, la recourante s'est apparemment rendue compte des risques encourus et elle a tenté de dissuader la mère de présenter la quittance. Selon les déclarations de la mère de l'enfant, les recourants auraient encore insisté pour qu'elle écrive une lettre attestant que l'enfant était gardé bénévolement. S'agissant du paiement des frais de garde, en particulier des montants versés, il apparaît que les déclarations des parties ne concordent pas.

Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de faits allégués ou envisageables, le juge doit retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 125 V 195 consid. 2, 121 V 47 consid. 2a, 208 consid. 6b et les références citées). Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 195 consid. 2, 122 V 158 consid. 1a, 121 V 210 consid. 6c, et les références citées). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2, 117 V 264 consid. 3b et les références citées).

En l'espèce, les recourants contestent les reproches qui leur sont faits par le Centre social. Ils ont toutefois, à plusieurs reprises, admis avoir touché de l'argent pour la garde de l'enfant, notamment par la signature d'une quittance en avril 2003, puis lors de l'entretien du 5 mai 2003 avec l'assistante sociale (admis avoir été payé une fois) et enfin le 21 mai 2003 avec le directeur du centre social (admis avoir reçu tout au plus 120 fr. pour couvrir les frais de repas de l'enfant). L'incertitude porte dès lors essentiellement sur le montant qui était versé par la mère de l'enfant. Il n'y a toutefois pas de raison de mettre en doute les explications de celle-ci, qui n'a pas varié dans ses déclarations. En tout état de cause, le montant versé n'est pas déterminant, puisque les recourants, en tant que bénéficiaires des prestations financières de l'aide sociale, avaient l'obligation d'annoncer à l'autorité tout revenu touché, si modeste fut-il.

cc) Les manquements des époux X.________ peuvent être qualifiés de graves. Ils ont en effet caché à plusieurs reprises et sur une longue période, dès l'obtention de l'aide sociale, les revenus réalisés dans le cadre d'une activité lucrative. Avertis et sanctionnés une première fois, ils ont continué à dissimuler des revenus, alors qu'ils avaient été dûment mis en garde contre les conséquences qui pouvaient en résulter. Pour tenter d'échapper à la sanction qui les menaçait, ils ont même exercé des pressions inadmissibles sur la mère, dont ils gardaient l'enfant depuis plus de deux ans. Force est d'admettre que l'autorité intimée s'est montrée clémente dans son appréciation de la gravité de la faute des recourants, puisqu'elle n'a supprimé que le forfait II et qu'elle a maintenu le forfait I dans son entier.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité intimée maintenue. Il n'y a en outre pas lieu de percevoir de frais de justice ni d'allouer de dépens.