CDAP - PS.2011.0003 - 2011-09-07 - X.________ c/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de l'Ouest-Lausannois

A.

X.________, né le 13 mars 1975, est au bénéfice d’un certificat de capacité fédéral (CFC) de monteur électricien. Après avoir exercé quelques années dans sa profession auprès de divers employeurs, il a travaillé en qualité d’« Assistant technique d’ingénieur », auprès de la société Y.________, entre 2003 et 2004.

B.

Dès le 16 décembre 2004, X.________ a été inscrit auprès de l’Office régional de placement de l’Ouest lausannois (ORP).

Sur le plan financier, X.________ a perçu des indemnités journalières chômage jusqu’au 6 juillet 2006. Le 5 juin 2006, il a déposé une demande de revenu d’insertion, demande acceptée le 7 août 2006 avec effet au 1er août 2006.

Le 2 juin 2006, le Dr Z.________, médecin psychiatre, a attesté qu’il existait une contre-indication médicale à ce que X.________ reprenne une activité en tant que monteur électricien ; il a confirmé ses recommandations le 14 juin 2007, le 22 avril 2008 et le 4 mars 2010.

Les 9 et 16 mars 2007, X.________ a refusé deux emplois d’insertion en mécanique, domaine dans lequel il disposait d'une expérience professionnelle et souhaitait apparemment se réorienter.

Le 22 mars 2007, l’ORP a prié X.________ de se déterminer sur son aptitude au placement, en particulier sur sa disposition, sa disponibilité à exercer une activité salariée, ainsi que ses objectifs professionnels et l’a informé qu’une décision niant son aptitude au placement aurait pour effet d’interrompre son suivi professionnel auprès de l’ORP. X.________ a répondu, le 30 mars 2007, que « En résumé ma disponibilité, ma disposition et mes objectifs sont de 100% en dehors du seul métier de monteur électricien ». Les raisons l’ayant poussé à refuser les deux emplois de réinsertion proposés étaient les suivantes :

« […]

- Il ne s’agit aucunement d’un refus mais d’une décision conjointe avec M. A.________.

- Il était convenu avec M. A.________ et en présence de Mme B.________ que les emplois d’insertion à des fins d’occupation seule étaient inutiles.

- Il retourne des 2 visites que j’ai effectuées respectivement chez ******** et chez 1********, que ces emplois étaient en dessous des capacités techniques que je possède voir inadéquats et qu’il s’agissait bien d’emplois d’occupation uniquement.

- M. A.________ a été informé de mon opinion par rapport à ces deux mesures et m’a affirmé qu’il se rangeait à mon avis.

Bien qu’étant à votre disposition pour toutes précision (sic) que vous jugez utile je m’étonne toutefois de cette démarche et plus encore de l’attitude ambiguë de M. A.________.

[…] ».

Le 3 avril 2007, l’ORP a déclaré X.________ inapte au placement dès le 16 mars 2007.

Le 2 mai 2007 (lettre cependant datée du 30 mars 2007), X.________ a recouru à l’encontre de cette décision.

Le 13 septembre 2007, l’instance juridique du Service de l’emploi a confirmé la décision du 3 avril 2007. Cette décision n'a pas été contestée.

C.

Dans le courant de l’année 2009, l’assistante sociale de X.________ a tenté de convaincre ce dernier de s’intégrer dans une structure, telle que « Intégration pour tous » (IPT) ou « Réseau de Soutien et d’Orientation vers le Travail » (RESSORT), de s’inscrire à l’AI ou de se réinscrire à l’ORP, propositions que X.________ a refusées.

Le 2 juin 2009, le Dr Z.________ a adressé une lettre au CSR dont le contenu est, en partie, le suivant :

« […]

A la suite de diverses vicissitudes professionnelles, mon patient a perdu son emploi de monteur électricien. Cet événement a permis à mon patient, à travers le travail psychothérapique en cours, de décider de ne plus retourner dans cette profession. Pour ma part, j’ai cautionné médicalement cette démarche et je continue à le faire à travers le certificat ad hoc.

Monsieur X.________ a ainsi réorienté sa carrière vers la mécanique et, après de pénibles recherches, il a trouvé un poste de travail où il était intégré dans une équipe de recherche et de développement. Dans cette équipe, il a pu s’épanouir pleinement, montrant d’indéniables qualités d’ingéniosité, de mécanique et de grande disponibilité, qualités qui ont été récompensées par un confortable salaire. Malheureusement, la très petite entreprise qui l’employait a été confrontée, comme très souvent ce type d’entreprise, à d’importantes difficultés financières et ils ont dû se séparer de mon patient.

La perte de cet emploi si fortement investi à (sic) représenté un rude choc émotionnel pour M. X.________ qui a dû se résoudre à être à nouveau en situation de recherche de travail.

Malheureusement, force est de constater qu’il n’a guère été soutenu dans ses démarches par l’ORP. Ainsi, les demandes de formation complémentaires qu’il a sollicitées – finir un cours d’anglais précédemment financé par son employeur, faire un cours de dessin technique sur ordinateur – lui ont été refusées pour des raisons peu étayées et dont la logique n’est pas évidente.

La question de l’intervention de l’Assurance Invalidité s’est posée à l’époque comme aide pour un « recyclage » professionnel dans le domaine de la mécanique. Elle a été écartée essentiellement pour deux raisons : d’une part, les connaissances dans le domaine de la mécanique de mon patient sont excellentes (sinon il n’aurait pas été employé dans un domaine de pointe) et d’autre part, sa capacité de travail est totale à l’exception du domaine de monteur électricien.

Durant la période « ORP », on a proposé à mon patient des activités de type occupationnel qui n’ont pas pu se mettre en place en raison de sa surqualification.

A mon sens, ce long processus a abouti au fait que M. X.________ soit perçu comme une « forte tête », une espèce de « nein-sager ». Malgré mon appréciation transmise à l’époque à son conseiller ORP et malgré l’appréciation du médecin-conseil du Service de l’emploi, le Dr C.________, M. X.________ a été transféré en suivi social.

Il est inutile de vous dire à quel point cette démarche a constitué une nouvelle blessure narcissique pour mon patient qui perdait ainsi son statut de « travailleur » pour devenir un « assisté social ». Cela a été d’autant plus pénible qu’aucune explication en (sic) tant soit peu logique ne lui a été fournie.

Pour ma part, j’ai continué de soutenir mon patient dans le long cheminement psychothérapeutique qui est le sien. Dans ce cheminement, la question de l’activité professionnelle est centrale. Cela étant, ma mission n’est certainement pas de le rendre « conforme », ni de sortir le plus vite du système de l’aide sociale.

A l’heure où je vous écris, M. X.________ poursuit son bonhomme de chemin dans un processus thérapeutique de recherche de sa voie aussi bien au niveau personnel que professionnel. Ce processus a sa vitesse propre et, à mon avis, aucune intervention extérieure ne serait de nature à l’accélérer.

Après avoir pris contact avec l’Unité de Réhabilitation de Cery – Monsieur D.________ du programme RESSORT – je considère que l’intervention de ce service n’est pas indiquée chez mon patient, car elle fait « double emploi » avec le processus thérapeutique à ma consultation et, car elle est surtout destinée à des personnes avec des pathologies psychiatriques lourdes et handicapantes.

Vous avez évoqué, aussi bien avec l’intéressé qu’avec moi-même la question d’un retour dans le giron de l’ORP. A mon avis, cette démarche est inappropriée et inutile, car, d’une part, elle raviverait la blessure narcissique causée par le passage en sens inverse et d’autre part, elle confronterait mon patient au même arbitraire que précédemment.

Compte tenu de tous ces éléments, et aussi frustrante que cette position puisse être, pour vous comme pour moi, je préconise chez cette personne l’abstention d’intervention active. Cette attitude a pour objectif d’offrir à M. X.________ un cadre de sérénité lui permettant de poursuivre le travail thérapeutique entrepris et de mobiliser ainsi les ressources adaptatives nécessaires pour trouver les solutions adaptées à sa spécificité individuelle.

[…] »

Le 25 janvier 2010, le CSR a informé X.________ de ce qui suit :

« […]

Suite à notre entretien du 10 janvier 2010 avec Mmes E.________ et F.________, cette dernière a repris contact avec l’assurance invalidité pour s’assurer que vous avez bien la possibilité de déposer une demande auprès de leur office, étant donné que vous avez déclaré que votre médecin vous a affirmé que vous n’y auriez probablement pas droit.

Elle a profité de cet entretien téléphonique pour demander plus de précision au sujet du département de l’AI qui pourrait examiner votre demande. La réponse est la suivante :

- vu que vous avez un certificat fédéral de capacité (CFC), mais qu’une restriction médicale vous empêche de travailler dans ce domaine, vous avez la possibilité de déposer une demande de réadaptation professionnelle à l’Assurance invalidité ;

- si vous souhaitez des rendez-vous préliminaires personnalisés au dépôt d’une demande, vous pouvez contacter le département de détection précoce (...).

Nous vous confirmons les propos tenus lors du dernier entretien au CSR, à savoir que dans le cadre du Revenu d’Insertion (RI) vous devez entreprendre toute démarche nécessaire pour obtenir les prestations auxquelles vous pourriez avoir droit, selon la LASV :

Art. 3 Subsidiarité

1 L’aide financière aux personnes est subsidiaire à l’entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées ; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d’avances sur prestations sociales.

La subsidiarité de l’aide implique pour les requérants l’obligation d’entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière.

Aussi, comme nous vous l’avons indiqué dans notre entretien, nous vous accordons une délai de 6 mois, soit jusqu’au 30.06.2010, pour la mise en place d’une réinscription à l’ORP, une demande auprès d’Intégration pour Tous (IPT) ou le dépôt d’une demande à l’Assurance Invalidité (AI), ceci en lien avec votre médecin. Nous sommes également prêts à examiner toute autre proposition de votre part visant votre autonomie financière.

Dans le cas contraire, nous nous verrons dans l’obligation d’appliquer les sanctions financières prévues dans ce type de situation.

[…] »

Le 8 février 2010, X.________ a été invité à produire diverses pièces afin de mettre à jour son dossier RI. Le 10 mars 2010, X.________ s’est indigné du fait que le versement de son RI avait été suspendu sans préavis, au motif, semble-t-il, qu’il n’avait pas fourni un certificat médical et une autorisation de renseigner dans le délai imparti.

Le 21 juin 2010, le Dr Z.________ a adressé au CSR la correspondance suivante :

« […]

Mon patient m’informe de votre proposition pour qu’il puisse faire appel aux services de l’Assurance Invalidité pour une éventuelle réadaptation professionnelle.

Par son intermédiaire, je me permets de vous faire part de ma position à ce sujet.

M. X.________ présente actuellement une totale capacité de travail avec une restriction dans le domaine du travail comme électricien.

Pour l’avoir suivi depuis 2001, j’ai pu assister à sa reconversion professionnelle et à la mise en œuvre d’une nouvelle activité (mécanique dans le cadre d’une équipe de recherche et développement), activité qu’il a exercée jusqu’à la fermeture de l’entreprise qui l’employait.

Dès lors, il m’apparaît comme évident que mon patient n’est pas en situation de bénéficier des prestations de l’Assurance Invalidité et je ne cautionnerai pas médicalement une telle démarche.

[…] »

Le 12 juillet 2010, le CSR a adressé une correspondance à X.________, dont le contenu est le suivant :

« […]

Nous nous référons à notre courrier du 25 janvier dernier ainsi qu’au rendez-vous que vous avez eu le 9 juillet avec Mmes E.________ et F.________.

Dans notre correspondance citée ci-dessus, nous vous avions laissé un délai au 30 juin 2010 pour la mise en place d’une réinscription à l’ORP, d’une demande auprès de Intégration pour tous (IPT) ou du dépôt d’une demande AI. Nous étions également disposés à étudier toutes autres propositions de votre part visant votre autonomie financière.

Lors de votre entretien du 9 juillet, vous avez confirmé ne pas être intéressé par une inscription auprès de l’ORP, ni auprès d’IPT, ne voyant pas ce que ces organismes pouvaient vous apporter. D’autre part, vous êtes convaincu de l’inutilité d’une demande AI en vue d’une reconversion professionnelle après la perte de votre capacité de travail en tant qu’électricien, ceci avec l’accord et le soutien de votre médecin traitant selon son courrier du 21 juin 2010.

Par ailleurs, vous nous avez dit n’avoir aucune autre proposition visant à retrouver votre autonomie financière à nous proposer. Toutefois vous nous avez fait part que votre objectif est de continuer vos recherches d’emplois sans l’intervention de l’ORP. Votre point de vue est qu’en date du 16 mars 2007 l’ORP, en accord avec Mme B.________, vous a déclaré inapte au placement et que vous vous y êtes fermement opposé ; aussi vous ne voyez pas le sens aujourd’hui de vous réinscrire.

Toutefois, les normes du RI prévoient 5 raisons pour lesquelles le suivi ORP n’est pas obligatoire pour un bénéficiaire :

- il est en prison,

- il dispose d’un certificat médical pour incapacité de travail,

- il présente des comportements manifestes rendant impossible la prise d’un emploi (les objectifs du suivi social figurent dans le journal du dossier)

- il est déjà en emploi et il ne peut augmenter son taux d’activité

- il est à moins de 12 mois du droit à une rente AVS.

Aussi il ne nous est pas possible de surseoir plus longtemps à votre inscription à l’ORP étant donné que vous ne remplissez aucune des conditions ci-dessus.

Par conséquent, nous vous accordons un dernier délai au 20 juillet 2010 afin de vous inscrire auprès de l’ORP et de nous remettre une copie de votre inscription.

Passé ce délai il y aura automatiquement une sanction à votre égard, à savoir une réduction de 15% à 25% sur les prestations qui vous sont délivrées au titre du RI, conformément à l’article 45 de la Loi sur l’action sociale vaudoise (LASV) et de l’article 44 de son règlement d’application.

[…] ».

Le 15 juillet 2010, X.________ s’est déterminé de la manière suivante :

« […]

- Les raisons évoquées sont fragmentaires et partiellement inexactes (je vous invite à prendre connaissance des P.V. que j’ai rédigé (sic) ainsi que des lettres de mon médecin).

- Le délai accordé ne correspond pas aux dispositions légales (Art 74 LASV et Art 43 LJPA) de plus il ne me permet pas de prendre conseil auprès des instances compétentes afin de préserver mes droits.

- L’indication des voies de droit n’est pas respectée (Art 46 RLASV).

- L’Art 44 al 2 RLASV ne me semble pas applicable à la situation actuelle.

Bien que votre démarche puisse m’apparaître discourtoise et blessante j’ose croire qu’elle n’est motivée que par un manque d’information.

Je vous invite donc à reformuler vos déterminations afin de renouer un dialogue constructif qui je l’espère nous permettra d’éclaircir cette situation qui m’est des plus pesante.

[…] »

D.

Le 29 juillet 2010, le CSR a informé X.________ que son droit aux prestations RI était réduit de 15% du 1er août au 30 octobre 2010 au motif suivant :

« […]

En effet, nous n’avons pas reçu, comme demandé, la preuve de votre inscription auprès de l’ORP.

Cette sanction sera levée ou reconsidérée à l’échéance ou dès l’accomplissement des démarches exigées dans notre précédent courrier.

Votre courrier du 15 juillet n’apporte aucun élément susceptible de modifier notre appréciation de la situation.

Nous regrettons par ailleurs que ledit courrier ne comporte aucune proposition de votre part pour que votre situation évolue dans le sens d’un retour à votre autonomie financière.

De notre côté, nous sommes prêts à tout entreprendre pour renouer un dialogue constructif. C’est du reste dans ce sens que les entretiens que vous avez eus avec nos collaboratrices au cours des mois écoulés se sont déroulés.

[…] ».

Etaient ensuite mentionnés les voies et délai de recours.

E.

Le 27 août 2010, X.________ a recouru au Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS). Il invoque que, ayant été déclaré inapte au placement en 2007, une réinscription à l’ORP n’aboutirait qu’à une nouvelle décision d’inaptitude. Il se fonde également sur l’avis de son médecin traitant attestant qu’une telle inscription le confronterait au même arbitraire que par le passé et que ces démarches seraient de toutes façons inutiles, voire inappropriées. Pour finir, parallèlement à son processus thérapeutique, il effectuerait de son plein gré des recherches d’emploi en vue de retrouver son indépendance financière. Il considère donc que les pressions exercées par le CSR ne font que ralentir, voire bloquer le processus qui lui permettrait de retrouver son autonomie. En outre, une réduction du montant de ses prestations RI ne conduirait qu’à l’isoler encore davantage et compromettrait ses efforts en vue de trouver des solutions adaptées.

Le 25 août 2010, à l’appui du recours de X.________, le Dr Z.________ s’est déterminé en ces termes :

« […]

En date du 2 juin 2009, j’ai pris la peine d’informer Mme F.________ du CSR Ouest lausannois de la situation de mon patient en insistant sur l’accumulation de blessures auxquelles il a dû faire face et sur l’inutilité d’en ajouter lors du processus d’aide à la réinsertion professionnelle. Je constate avec peine que mon avis n’a pas été pris en considération. Au contraire, à mon avis, les référentes du CSR ont été prises dans une spirale relationnelle aboutissant à un véritable bras de fer dans lequel la communication s’est révélée totalement dysfonctionnelle. Ainsi, M. X.________ n’a pas pu obtenir les réponses cohérentes à des questions somme toute simples : pourquoi a-t-il été sorti de l’ORP pour être obligé de réintégrer cette instance actuellement. Par ailleurs, il a été soumis à des demandes constamment réitérées tels que (sic) faire une démarche auprès de l’AI, alors que cette démarche n’est pas médicalement justifiée (cf. mes courriers du 02.06.2009 et du 21.06.2010). Pour finir il se retrouve dans une position de coupable, implicitement de « forte tête » et se voit sanctionné financièrement.

A l’heure actuelle, après mûre réflexion, je suis amené à prendre position en soutenant mon patient dans son recours. Du point de vue médical, il est parfaitement apte au travail et, dans son parcours, il a pu acquérir une nouvelle formation dans le domaine de la mécanique. Ceci rend absurdes et inutiles tant l’intervention de l’Assurance Invalidité que de tout autres instances. La sanction financière imposée n’aura d’autre conséquence que d’augmenter le sentiment de brimade et l’isolement social que la précarité économique impose à mon patient.

Au vu de ce qui précède, je ne peux que réitérer les propositions que j’ai faites en juin 2009 : l’abstention de tout activisme, inévitablement vécu comme persécutoire, et le maintien d’un soutien financier visant une certaine sérénité propice à la mobilisation des ressources adaptatives et la mise en œuvre de solutions adaptées à sa spécificité individuelle.

[…] »

Le 21 septembre 2010, le CSR s’est déterminé sur le recours de X.________ en indiquant notamment ce qui suit :

« […]

Dans la mesure où le médecin estime que son patient est apte au travail, nous lui demandons de se réinscrire à l’ORP. Nous lui précisons qu’il s’agit d’une exigence que nous avons envers tous les bénéficiaires du RI capables de travailler.

Le médecin ne partage pas notre approche. Il prétend (sans toutefois nous donner d’explications d’ordre médical) que nous devrions laisser M. X.________ faire des recherches d’emploi de son côté sans exiger d’inscription à l’ORP.

Le CSR ne peut toutefois, en regard des exigences des normes RI, attendre que M. X.________ trouve seul la force de se réinsérer sans bénéficier du soutien et des mesures d’insertion professionnelle que peut proposer l’ORP.

Le versement d’une sorte de « rente RI en attente » ne peut se faire ainsi.

Nous souhaitons collaborer avec le médecin. Toutefois, M. X.________ refuse une rencontre avec son médecin, n’en voyant pas l’utilité du moment qu’il nous a écrit.

Ultérieurement il refusera une rencontre tripartite visant à mettre en place un projet ne pouvant admettre qu’une prise de contact avec son médecin, en vue de fixer un rendez-vous, ait été entreprise par notre collaboratrice.

Dès novembre 2009, M. X.________ va enregistrer tous les entretiens ayant lieu au CSR et les retranscrire.

Au début de l’année 2010, nous accordions un délai au 30 juin 2010 à M. X.________ pour que, d’entente avec son médecin, il prenne option :

- soit de se réinscrire à l’ORP, ou de faire une demande auprès d’IPT,

- soit de déposer une demande AI,

- soit encore de nous faire une proposition, que nous examinerions, allant dans le sens d’un retour à son autonomie financière.

Le 9 juillet, aucune nouvelle concernant sa réinsertion ne nous est parvenue.

Le médecin de Monsieur n’envisage pas le dépôt d’une demande AI et refus de M. X.________ pour une réinscription à l’ORP et au cours IPT.

Une lettre d’avertissement lui est envoyée. Un ultime délai lui est accordé au 20 juillet pour aller se réinscrire à l’ORP.

Au cours des quatre ans d’aide financière accordée à M. X.________, nous avons fait preuve de patience, évitant de l’accabler, compte tenu de ses difficultés personnelles.

Nous estimons avoir atteint les limites de ce que vous pouvons offrir dans le cadre du RI et devons constater que nous ne pourrons poursuivre sans un positionnement clair de sa part sur une orientation ORP avec les efforts que cela suppose ou une orientation de réinsertion par l’AI sur la base de ses difficultés de santé.

Dès lors nous ne pouvons que conclure au rejet du recours.

[…] »

F.

Le 17 décembre 2010, le SPAS a rejeté le recours de X.________. Il a considéré que la sanction était justifiée tant dans son principe que dans sa quotité ; les motifs invoqués par X.________ pour ne pas s’inscrire auprès de l’ORP ou de l’IPT, soit qu’il avait été déclaré inapte trois ans auparavant, n’étaient pas pertinents. Le CSR avait en outre respecté les exigences formelles pour adopter ce genre de sanction et une réduction de 15% pendant trois mois était proportionnée en raison du manque flagrant de collaboration de la part de X.________.

G.

Le 17 janvier 2011, X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il semble conclure à l’annulation de dite décision et à l’octroi de l’effet suspensif. Les motifs invoqués sont identiques à ceux dont il s’est prévalu dans son recours au SPAS, à savoir qu’une réinscription à l’ORP n’aboutirait qu’à une nouvelle décision d’inaptitude et qu’il entreprend de son propre chef des recherches d’emploi en vue de retrouver son autonomie financière. Il argue en outre que son médecin le soutient dans sa manière de faire et que « les démarches en vue d’une réinsertion seraient inutiles voire inappropriées ».

Le 8 février 2011, le CSR a informé la Cour de céans qu’il n’avait rien à ajouter quant au recours de X.________. A cette occasion, il a transmis un échange de correspondance avec ce dernier, à savoir :

- Le 11 janvier 2011, le CSR a imparti un délai au 21 janvier 2011 à X.________ pour s’inscrire à l’ORP. La correspondance contenait, entre autre, le message suivant :

« […]

Nous vous informons d’ores et déjà que si vous n’avez pas répondu à notre demande passé ce délai, cela entraînera automatiquement une nouvelle sanction à votre égard, à savoir une réduction de 25% pendant 6 mois sur les prestations qui vous sont délivrées au titre du RI, conformément à l’article 45 de la Loi sur l’action sociale vaudoise (LASV) et de l’article 44 de son règlement d’application.

[…] »

- Le 20 janvier 2011, X.________ a prié le CSR d’attendre le prononcé du tribunal avant de prononcer une nouvelle sanction.

- Le 8 février 2011, le CSR a réduit le droit aux prestations RI de X.________ de 25% du 1er février au 31 juillet 2011.

Le 17 février 2011, le SPAS a conclu au rejet du recours pour les motifs suivants :

« […]

Par ailleurs, nous constatons que le recours de M. X.________ n’apporte aucun élément nouveau susceptible de modifier notre décision, laquelle repose sur le fait que bien qu’étant reconnu capable de travailler à 100% par son médecin, M. X.________ refuse de s’inscrire auprès de l’Office régional de placement. »

Les parties n’ont pas présenté de réquisitions tendant à faire compléter l’instruction ou à convoquer une audience.

Le tribunal a statué par voie circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.