CDAP - PS.2016.0012 - 2016-08-24 - A.________ /Service de l'emploi Instance juridique chômage, Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne, Office régional de placement de Lausanne

1.

Le recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) et il respecte les exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recourant fait valoir que la décision attaquée viole le principe de la proportionnalité et qu'elle est arbitraire.

a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a pour but d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1er al. 2 let. c LEmp). La LEmp institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Selon l'art. 21 LEmp, le Service (de l'emploi) est compétent en matière d'insertion professionnelle des bénéficiaires du RI (al. 1); il organise la prise en charge des demandeurs d'emploi aptes au placement et au bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux chapitres 1 et 2 du présent titre (al. 2 let. a) et les mesures cantonales d'insertion professionnelle (al. 2 let. b).

Aux termes de l'art. 23a al. 1 LEmp, les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge sur la base de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Selon l'art. 23a al. 2 LEmp, en particulier, il incombe aux demandeurs d'emploi au bénéfice du RI d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). D'après l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.

b) Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste (art. 24 LEmp). Sont considérés comme mesures cantonales d'insertion professionnelle au sens de l’art. 26 al. 1 LEmp: les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d), les allocations cantonales à l'engagement (let. e) et les emplois d'insertion (let. f). Les prestations cantonales de formation comprennent, vu l’art. 30 al. 1 LEmp: des cours dispensés par des instituts agréés par le Service (let. a), des stages dans les entreprises d'entraînement du canton (let. b) et des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles (let. c). Selon la fiche de présentation des mesures communes aux bénéficiaires LACI/RI (voir sous http://www.vd.ch/themes/economie/emploi-chomage/espace-chomeurs/mesures-dinsertion-professionnelle), de nombreuses mesures ont été développées dans tous les secteurs d'activité; il s'agit notamment de cours (informatique, langues, perfectionnement commercial, technique, arts graphiques, hôtellerie, gastronomie, etc.), de programmes d'emploi temporaire (PET, portant sur des activités en lien direct avec la réalité professionnelle, à savoir pour les bénéficiaires du RI d'emplois d'insertion, tels que ceux offerts par la coopérative Textura), et d'entreprises de pratique commerciale. S'agissant des mesures destinées aux bénéficiaires RI, elles consistent en particulier en des allocations cantonales d'initiation au travail et en des mesures spécifiques (Jusqu'à l'Emploi; Nouvelle Chance; Transition-Emploi; Coaching individuel).

Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion professionnelle les demandeurs d'emploi qui sont aptes au placement (art. 25 al. 1 let. g LEmp). Selon l'art. 11 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1), sont considérés comme aptes au placement les demandeurs d'emploi qui remplissent les conditions visées à l'art. 15 LACI. En ce sens, est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d’intégration et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition d'accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Zurich 2014, ad. art. 15 LACI, ch. 14, p. 150). Est aussi inapte au placement un assuré qui n'a pas la volonté d'observer l'engagement qu'il a pris de se soumettre à un suivi professionnel tel que défini par l'ORP et qui n'entend pas se plier aux mesures d'insertion ne correspondant pas à ses propres désirs, à savoir une formation de commerce ou de conduite des véhicules poids lourds (PS.2010.0086 du 28 mars 2011).

Conformément aux principes de proportionnalité et de prévisibilité, et en vertu de l’obligation de renseigner et de conseiller (art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.11] et 19a de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI; RS 837.02]), l’aptitude au placement ne peut être niée qu’en présence de manquements répétés et au terme d’un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faudra qu’un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n’est pas possible de constater l’inaptitude au placement si seulement quelques fautes légères ont été commises. L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité (Rubin, op.cit., ad art. 15 LACI, ch. 24, p. 153).

Ces critères, définis dans le cadre de la LACI, sont applicables mutatis mutandis aux prestations sociales du droit cantonal. Lorsqu'une personne bénéficiant du RI est déclarée inapte au placement, elle ne peut plus obtenir aucune mesure d'insertion professionnelle. Dans le cas d'un bénéficiaire du RI qui manifeste, en tout cas dans ses déclarations, sa volonté de trouver un travail, cette modification de statut a des conséquences importantes. Il faut donc être certain, à la suite d'une analyse approfondie de la situation, que l'intéressé est vraiment inapte au placement.

b) En l'occurrence, le recourant a été déclaré inapte au placement pour avoir manqué à plusieurs reprises aux obligations lui incombant en tant que demandeur d'emploi et avoir refusé en date du 28 septembre 2015 de participer à la mesure J'EM prévue du 28 septembre 2015 au 29 janvier 2016. Il est vrai que le recourant a été sanctionné par quatre décisions rendues par l'ORP entre le 20 juillet et le 20 août 2015. Ces quatre décisions ont été confirmées par le SDE par décisions des 19 et 26 novembre 2015, ainsi que par décision du 5 janvier 2016. A.________ a recouru contre ces trois décisions devant la Cour de céans. Or, si la Cour de droit administratif et public a rejeté le recours contre la décision du SDE du 19 novembre 2015 qui confirmait la sanction prononcée contre le recourant au motif qu'il n'avait pas effectué des recherches d'emploi suffisantes tant quantitativement que qualitativement en juillet 2015, elle a admis partiellement le recours interjeté contre la décision du SDE du 26 novembre 2015 et réduit la sanction, au motif que le deuxième refus de l'intéressé de participer à la mesure à laquelle il avait été assigné découlait de la même manifestation de volonté que son premier refus. Elle a également admis partiellement le recours interjeté contre la décision du SDE du 5 janvier 2016 et réduit la sanction, au motif que si elle était justifiée dans son principe, elle ne l'était pas dans sa quotité, compte tenu du fait que l'intéressé avait refusé de participer à cette mesure avant même d'avoir reçu les décisions le sanctionnant pour ses premiers refus et pour les mêmes motifs.

Le recourant a été assigné pour la troisième fois en septembre 2015 à la même mesure qu'en juillet 2015 et a donc refusé de participer à cette dernière avant que le SDE ait statué sur les recours que l'intéressé avait interjetés contre les décisions de l'ORP des 20 et 28 juillet 2015 (cf. décisions du SDE du 26 novembre 2015). Ce refus découle dès lors également de la même manifestation de volonté du recourant que les refus qu'il a opposés aux mesures auxquelles il avait été assigné en juillet 2015. Aucun élément dans le dossier ne laisse penser que le recourant serait opposé à n'importe quelle mesure qui lui serait proposée. La lecture des pièces montre au contraire que le recourant est prêt à suivre d'autres mesures qui correspondraient plus à ses attentes. Il a notamment indiqué qu'il souhaiterait pouvoir améliorer son anglais ou sa pratique comptable. En fait, l'intéressé n'a pas adhéré à la stratégie choisie par sa conseillère ORP, à savoir de cibler ses recherches sur des postes administratifs et suivre une mesure d'insertion professionnelle visant à améliorer son CV, et n'a donc pas été d'accord de participer à cette dernière. Sa nouvelle conseillère ORP l'ayant assigné à suivre la même mesure, il s'est en quelque sorte logiquement opposé à celle-ci, comme il l'avait fait précédemment. Dans chaque cas, il a contesté les décisions en recourant auprès du SDE puis du Tribunal cantonal; il pouvait estimer qu'il était cohérent de ne pas accepter les nouvelles assignations jusqu'à ce que le sort de ses recours soit connu. L'attitude du recourant est certes critiquable et sanctionnable, dans la mesure où aucune disposition légale ni réglementaire ne donne au demandeur d'emploi le droit de choisir librement la mesure d'insertion professionnelle qu'il préfère (voir l'arrêt PS.2016.0001 du 20 avril 2016 rendu précédemment) mais elle ne saurait être comparée à celle de bénéficiaires du RI qui refusent systématiquement toutes les mesures qui leur sont proposées. Les manquements à ses obligations ne suffisent pas pour le déclarer inapte au placement, dans les circonstances de l'espèce.

La décision attaquée doit dès lors être annulée. Cela signifie que le recourant ne peut pas être considéré comme inapte au placement et qu'il peut donc toujours bénéficier de mesures cantonales d'insertion professionnelle. Il n'est pas nécessaire de renvoyer la cause au SDE ou à l'ORP pour qu'une décision en constatation soit prise; en effet, le statut du recourant reste inchangé, après l'annulation de la décision attaquée. Si le recourant persiste à refuser les mesures auxquelles il est assigné, l'autorité compétente pourra se prononcer à nouveau sur son aptitude au placement.

3.

Le présent arrêt est rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du SDE (art. 55 LPA-VD). Les dépens sont fixés en fonction des opérations accomplies par son avocat d'office, opérations énumérées dans une liste du 22 juillet 2016 indiquant qu'elles ont quasiment toutes été effectuées par une avocate stagiaire de l'étude. Le montant des dépens n'étant pas inférieur à l'indemnité qui aurait été fixée sur la base du règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile (RAJ; RSV 211.02.3), applicable par analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD), il n'y a pas lieu d'allouer à l'avocat d'office une indemnité complémentaire au titre de l'assistance judiciaire.