CDAP - PS.2022.0075 - 2023-02-14 - A.________ /Direction générale de l'emploi et du marché du travail - DGEM, Office régional de placement de Payerne

1.

En vertu de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la CDAP connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par des autorités administratives lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions rendues par la DGEM en application de l'art. 84 al. 1 LEmp, lesquelles ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité.

Formé dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision querellée (art. 95 LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il se justifie d'entrer en matière.

2.

Le litige porte sur la réduction du RI du recourant à hauteur de 15% de son forfait mensuel d'entretien sur une période de quatre mois, au motif que l'intéressé aurait abandonné la mesure d'insertion sociale qui lui avait été assignée.

a) La LEmp a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale (LASV; BLV 850.051) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).

Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent par leurs devoirs, respectivement leur octroient les mesures cantonales d'insertion professionnelle prévues par la LEmp. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, les intéressés sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0). Selon l'al. 2 let. a de cette même disposition, ils sont en particulier tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées.

b) Aux termes de l'art. 24 al. 1 LEmp, les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser leur retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste.

Selon l'art. 26 al. 1 LEmp, sont considérées commes mesures cantonales d'insertion professionnelle les stages professionnels cantonaux (let. a), les allocations cantonales d'initiation au travail (let. b), les prestations cantonales de formation (let. c), le soutien à la prise d'activité indépendante (let. d), ainsi que les programmes d'insertion (let. f). Les programmes d'insertion répondent aux caractéristiques suivantes: ils sont mis en place par des institutions publiques ou privées à but non lucratif; ils ne doivent pas faire concurrence à l'économie privée; ils consistent en des activités s'approchant d'une situation de travail; ils doivent inclure de la formation pratique et/ou théorique (art. 34 al. 2 LEmp). La durée des programmes d'insertion est définie en fonction de la stratégie de réinsertion et de l'atteinte des objectifs poursuivis (art. 34 al. 3 LEmp). À teneur de l'art. 22 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1), seules des institutions reconnues par le SDE peuvent mettre en place des programmes d'insertion (al.1). Ce même service fixe les conditions relatives à la durée, à la qualité, au nombre et au financement desdits programmes (al. 2).

La LASV contient également une liste de mesures d'insertion sociale susceptibles de bénéficier aux allocataires du RI. Selon l'art. 47 al. 1 let. c LASV, celles-ci comprennent notamment des mesures de formation et des mesures visant à recouvrer l'aptitude au placement. Elles consistent en des bilans de compétence, des cours ou d'autres activités (art. 53 al. 1 LASV). À son art. 36, le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) habilite la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: DGCS) à élaborer et à mettre à disposition des autorités d'application un catalogue de mesures standard d'insertion sociale. Il précise encore que les mesures visant à recouvrer l'aptitude au placement comprennent notamment des mesures permettant l'acquisition des compétences nécessaires à l'insertion professionnelle du bénéficiaire et que ces mesures peuvent se dérouler en milieu professionnel (art. 40 RLASV). Le catalogue des MIS élaboré par la DGCS est consultable sur le Site officiel de l'Etat de Vaud, à l'adresse: https://www.vd.ch/themes/aides-financieres-et-soutien-social/appuis-concrets-aux-beneficiares-du-revenu-dinsertion/beneficiaires-du-revenu-dinsertion-se-preparer-pour-le-marche-du-travail. Sous le numéro d'identification ********, on y retrouve la mesure socio-professionnelle dite "********", proposée par la société coopérative E.________, dont les moyens et méthodes de travail consistent notamment dans une "confrontation au monde du travail via des mises en situations professionnelles réelles (stages en entreprise)", ainsi qu'"un démarchage proactif d'employeurs". Le même document précise que durant la mesure, "les participants effectuent en principe au minimum 1-2 stages dans les entreprises partenaires afin de valider leur projet de formation ou d'emploi".

c) Les mesures cantonales d'insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (art. 24 al. 2 LEmp). Selon l'art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi; ces mesures ont notamment pour but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée et de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle.

Dès lors que les mesures cantonales d'insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des secondes (cf. CDAP PS.2020.0005 du 15 mai 2020 consid. 21; PS.2019.0016 du 16 mai 2019 consid. 1a; PS.2018.0070 du 13 février 2019 consid. 3b). Il y a un motif valable de ne pas se présenter ou d'interrompre une mesure de marché du travail au sens de l'art. 30 al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail convenable s'appliquent (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI). Selon l'art. 17 al. 3 let. a LACI, l'assuré a néanmoins l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. De jurisprudence constante, aucune disposition légale ni réglementaire ne donne ainsi à l'assuré le droit de choisir librement la mesure d'insertion professionnelle qu'il préfère (cf. CDAP PS.2021.0059 du 22 décembre 2021 consid. 2a; PS.2021.0002 du 3 juin 2021 consid. 3a; PS.2018.0070 du 13 février 2019 consid. 3b).

Le comportement entraînant l'échec d'une MIS peut être assimilé au refus ou à l'abandon d'une telle mesure. Dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, la Cour de céans a par exemple considéré que la recourante n'avait pas fait preuve de toute la diligence voulue pour participer à la MIS. Elle n'avait certes pas expressément refusé cette dernière, mais elle en avait, de par son comportement fautif, entraîné l'échec, contrariant ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et entravant en définitive sa réintégration professionnelle dans le cadre d'un projet réaliste. Dite jurisprudence rejoint celle développée en rapport avec le refus d'un emploi convenable, la notion de refus comprenant toutes les possibilités manquées de conclure un contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite, manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche, prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. CDAP PS.2020.0005 du 15 mai 2020 consid. 2b et les références citées; voir également Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n°66 ss ad art. 30, p. 317 ss).

d) À teneur de l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV. L'art. 12b RLEmp précise le mécanisme de santion:

"Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)

1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :

a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;

b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;

c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;

d. refus d'un emploi convenable ;

e. violation de l'obligation de renseigner.

2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.

3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.

4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."

3.

En l'espèce, le recourant conteste avoir abandonné la mesure d'insertion professionnelle "********" à laquelle il était assigné depuis le 18 octobre 2021, abandon qui a été sanctionné par une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 15% sur une période de quatre mois. Il soutient que ce sont son conseiller ORP, ainsi que l'organisateur de la mesure qui ont mis prématurément fin à celle-là, alors qu'il était enthousiaste de commencer le stage d'assistant administratif backoffice auprès de la société G.________ qu'on lui proposait. Supputant qu'un stage de trois mois au sein d'une entreprise privée, sans participation financière de celle-ci, était interdit par la loi, il admet néanmoins avoir demandé une confirmation écrite de la légalité d'un tel stage de la part du service juridique de l'ORP, demande à laquelle son conseiller ORP n'a pas donné suite.

Sur le vu du dossier, l'on peut légitimement s'interroger quant à la motivation du recourant par rapport au second stage que l'organisateur de la mesure lui proposait d'effectuer. Il ressort en effet des procès-verbaux établis par son conseiller ORP que tous les stages qui lui ont été assignés durant son suivi, qu'il s'agisse d'une MMT dans l'EPCO C.________ ou du premier stage effectué au sein de l'entreprise partenaire ******** dans le cadre de la MIS litigieuse, ont suscité une certaine résistance de sa part. À chaque occasion, le recourant a, semble-t-il, remis en question l'utilité de telles mesures et contraint, cela étant, son conseiller ORP à lui en rappeler les bénéfices pour sa réinsertion professionnelle. La question souffrira néanmoins de demeurer indécise compte tenu de ce qui suit.

L'enjeu du présent litige consiste à savoir si le recourant était fondé à conditionner sa participation au second stage prévu dans le cadre de la mesure litigieuse à la confirmation écrite de sa légalité par le service juridique de l'ORP. Or, force est d'admettre qu'une telle exigence consistait dans un comportement inadéquat apte à empêcher le bon déroulement d'une mesure, comportement qui, dans les faits, l'a bel et bien compromise.

Malgré la réunion tripartite spécialement organisée le 1er avril 2022 afin de lui rappeler ses devoirs en sa qualité de demandeur d'emploi au bénéfice du RI, le recourant a, en effet, maintenu son exigence et a, cela étant, contrevenu à l'une des obligations fondamentales prescrites par l'art. 23a al. 2 let. a LEmp qui consiste à participer aux mesures octroyées.

Or, le caractère injustifié et disproportionné de son comportement consistant à réclamer un avis juridique préalable quant à la légalité du stage proposé ne pouvait pas lui échapper. L'on rappellera en effet que la MIS "********" compte bien parmi les mesures élaborées et agréées par la DGCS pour favoriser l'insertion socio-professionnelle des bénéficiaires du RI (art. 36 RLASV) et que selon l'art. 40 RLASV, de telles mesures peuvent se dérouler en milieu professionnel. Ni la LEmp dans ses dispositions relatives aux programmes d'insertion, ni la LASV ne limitent par ailleurs la durée d'un stage en entreprise, laissant aux autorités chargées de leur application le soin de déterminer les prestataires et mesures aptes à atteindre les buts visés, de même que leurs conditions (art. 22 RLEmp et 36 RLASV). La figure du stage professionnel en entreprise privée existe également au niveau des MMT prévues par la LACI (cf. art. 64a al. 1 let. b OACI) (mesures dont se sont inspirées les mesures cantonales d'insertion professionnelles) et sa durée n'est pas limitée par la Directive LACI MMT émise par le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) (consultable à l'adresse: www.travail.swiss). A priori, aucun motif ne justifiait donc le refus de collaborer du recourant, dont l'exigence plaçait l'ORP sous une contrainte excessive, voire impossible à satisfaire. Ce d'autant que les intervenants impliqués se trouvaient dans une certaine urgence: un entretien d'embauche avait eu lieu le 17 mars 2022; l'organisateur de la mesure attendait des dates de stage, lequel était susceptible de débuter le 4 avril 2022; la MIS "********" initialement prévue jusqu'au 17 avril 2022 devait être renouvelée par le conseiller ORP; une convention de stage entre le recourant, l'organisateur de la mesure et la société G.________ (du type de celle déjà conclue par le recourant le 22 novembre 2021) devait encore être établie. Autant d'étapes qui auraient permis de clarifier la durée, ainsi que les modalités exactes du stage querellé, mais que l'intransigence du recourant a mis en échec. Admettre le contraire, soit qu'un bénéficiaire du RI serait en droit d'obtenir un avis juridique écrit quant à la légalité d'une mesure avant de collaborer à sa mise en œuvre, entrerait non seulement en parfaite contradiction avec le texte et l'esprit de l'art.

23a LEmp, mais compromettrait également les objectifs de cette législation et le travail des ORP visant à réinsérer le plus rapidement possible les demandeurs d'emploi sur le marché du travail.

Compte tenu de ce qui précède, il y a ainsi lieu de retenir que l'autorité intimée et l'ORP de Payerne avant elle n'ont pas abusé de leur pouvoir d'appréciation en assimilant le comportement de recourant à un abandon de mesure contraire à l'art. 23a al. 2 let. a LEmp. Dès lors, c'est à juste titre qu'une santion a été prononcée à son encontre, sanction qui doit être confirmée dans son principe en application de l'art. 23b LEmp.

4.

Il reste à examiner si la sanction prononcée est justifiée dans sa quotité.

Comme rappelé ci-dessus, le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois, étant précisé que la réduction ne touche pas la part affectée aux enfants à charge (art. 12b al. 3 RLEmp). En cas de refus, d'abandon ou de renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle, la sanction intervient sans procédure d'avertissement préalable (art. 12b al. 1 let. c RLEmp).

L'autorité intimée a confirmé la réduction de 15% du forfait RI du recourant pour une période de quatre mois. Elle a ainsi limité la quotitié (pourcentage) de la sanction au minimum légal, tout en en fixant la durée à quatre mois. Il ressort du dossier que le recourant s'est souvent montré très critique à l'égard des mesures et en particulier des stages qui lui ont été proposés dans le cadre de celles-ci. Son conseiller ORP a dû lui rappeler à plusieurs reprises l'obligation qu'il avait de participer aux mesures qui lui étaient octroyées, respectivement les conséquences auxquelles il s'exposait en cas d'opposition de sa part. Tel a notamment été le cas le 22 novembre 2021, soit lorsqu'il était question pour le recourant de participer au premier stage prévu par E.________ dans le cadre de la MIS litigieuse et tel a, à nouveau, été le cas lors de l'entretien du 1er avril 2022 consacré au second stage en cours d'organisation auprès de la société G.________. C'est donc en toute connaissance de cause que le recourant s'est opposé à ce second stage au motif erroné qu'il était illégal, compromettant ainsi ses chances de retrouver un emploi après une longue période d'inactivité. Un tel manquement paraît d'autant plus grave que le stage en entreprise privée qui lui était proposé aurait pu déboucher sur un vértiable emploi sous forme de contrat de durée déterminée. Dans ces circonstances, il se justifiait donc de s'écarter de la durée minimale de deux mois et de sanctionner plus sévèrement le comportement du recourant. La sanction n'a, enfin, pas porté atteinte au noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu du forfait pour l'entretien (déterminé à hauteur de 75% dudit forfait; TF 8C_148/2010 du 17 mars 2010 consid. 5.4) et a été appliquée pour une durée raisonnablement limitée.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent, en conséquence, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

L'arrêt est rendu sans frais s'agissant d'une affaire de prestations sociales (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), ni dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).