Sozialhilfe

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen er­füllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Durch den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 27. Juni 2001, die Sozialhilfe­leistungen ab dem Zeitpunkt der Umplazierung ihres Sohnes A einzustellen, wurden die heutigen Beschwerdegegner insofern nicht unmittelbar beschwert, als die bisher gewährte Sozialhilfe ausschliesslich der Finanzierung der Fremdplazierung A‘s im Heim im Kanton Zürich gedient hatte und diese Finanzierung mit der Umplazierung von A in das Thurgauer Heim ab August 2001 im Sinn einer Sonderschulmassnahme von der IV übernommen wurde. Es fragt sich daher vorab, ob der Bezirksrat die Rekurslegitimation nach § 21 lit. a VRG und damit zugleich auch ein schützenswertes Interesse der Rekurrierenden an dem von ihnen mit Rekurs anbegehrten Feststellungsentscheid zu Recht bejaht habe.

Der Beschluss der Fürsorgebehörde X stützt sich auf zwei alternativ zu ver­­stehende Gründe: Zum einen wird ausgeführt, die Umplazierung erfolge aus schulischen und nicht mehr aus sozialen Gründen, weshalb ein allfälliger durch die IV nicht gedeckter Kostenüberschuss, sofern er nicht von den Eltern getragen würde, nicht mehr von den Fürsor­ge­behörden, sondern von den Schulbehörden zu übernehmen wäre. Sodann erwog die Für­sorgebehörde, beim Schulheim im Kanton Thurgau handle es sich um ein sogenann­tes Wocheninternat; A werde die Wochenenden jeweils bei seinen Eltern in Q verbringen; deswegen habe die Fremdplazierung in diesem Heim nicht dauernden Charak­ter im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und habe A keinen selbständigen Unter­stützungswohnsitz im Sinn dieser Bestimmung in X begründet. Wenn laut Dispositiv Ziffer 1 des genannten Beschlusses "die Sozialhilfeleistungen für A ... ab Eintritt ins Sonderschulheim im Kanton Thurgau mangels fürsorgerechtlicher Zuständigkeit eingestellt" werden, so kann sich diese Anordnung sowohl auf die erste wie auch die zweite der genannten Begründungen stützen. Dabei kommt sie angesichts der verwendeten Formulierung "mangels fürsorgerechtlicher Zuständigkeit" bereits einem Fest­stellungsentscheid gleich. Es war demnach zulässig und folgerichtig, wenn die Rekurrierenden im gegen diesen Entscheid erhobenen Rechtsmittel ihren Rekursantrag als Feststellungsbegehren formuliert haben, nämlich als Begehren, in Auf­hebung des angefochtenen Beschlusses sei festzustellen, dass der Ein- bzw. Übertritt in das Thurgauer Sonderschulheim den eigenen Unterstützungswohnsitz von A nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG nicht zu beenden vermöge und dass A daher seinen fürsorgerechtlichen Unterstützungswohnsitz weiterhin in X habe. Bei der gegebenen prozessualen Lage verstiess dies namentlich nicht gegen den Grundsatz, dass ein schutzwürdiges Feststellungsinte­resse dort zu verneinen ist, wo der Gesuchsteller in der betreffenden Angelegenheit eine Gestaltungsverfügung verlangen kann, und dass ein Feststellungsbegehren nicht der Umgehung der Rechtskraft einer Gestaltungsverfügung dienen darf (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 62).

Hieraus ergibt sich, dass der Bezirksrat ein schützenswertes Interesse sowohl an der Rekurserhebung wie auch an einem im Rahmen des Rekursverfahrens zu treffenden Feststel­lungsentscheid zu Recht bejaht hat. Insbesondere hat er zutreffend darauf hingewiesen, dass sich sowohl die finanzielle Situation der Eltern wie auch die Indikation für die Fremd­pla­zie­rung von A (fürsorgerische oder schulische Gründe) in Zukunft ändern könn­ten; damit könne die Frage einer fürsorgerechtlichen Unterstützung wieder aktuell werden, wobei ein diesbezüglicher Feststellungsentscheid im heutigen Zeitpunkt dazu beitrage, lang­wier­i­ge Zustän­digkeitskonflikte der involvierten Gemeindebehörden von Q und X zu vermeiden.

3.

a) Welcher Kanton für die Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist, wird im Zuständigkeitsgesetz geregelt (Art. 1 ZUG). Art. 7 ZUG regelt den Unterstützungswohnsitz unmündiger Kinder. Das unmündige Kind teilt grundsätzlich den Unterstützungswohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen Gewalt es steht (Abs. 1) bzw. bei getrenntem zivilrechtlichem Wohnsitz der Eltern den Unter­stützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt (Abs. 2). In besonderen Fällen (Abs. 3) hat es einen eigenen Unterstützungswohnsitz, nämlich am Sitz der Vormundschafts­behörde, unter deren Vormundschaft es steht (lit. a), im Wohnortkanton, wenn es er­werbstätig ist und für seinen Lebensunterhalt selber aufkommen kann (lit. b), am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Abs. 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (lit. c) sowie an seinem Aufenthaltsort in den übrigen Fällen (lit. d). Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG enthält eine gegenüber Abs. 3 lit. a und b subsidiäre Regelung; sie gilt für wirtschaftlich unselbständige, nicht bevormundete, aber dauernd bei keinem der El­tern lebenden Kinder (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. A., Zürich 1994, N. 125 ff.).

Im innerkantonalen Verhältnis enthält § 37 SHG für die Bestimmung der Zuständigkeit der hilfepflichtigen Gemeinde (vgl. § 41 SHG) eine Regelung, die mit jener von Art. 7 ZUG inhaltlich identisch ist. In der Praxis wird namentlich § 37 Abs. 3 lit. c SHG gleich aus­­­gelegt wie der gleichlautende Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG. Zuständig ist die Gemeinde, in der das Kind im Zeitpunkt der Fremdplazierung seinen – von den Eltern abgeleiteten – Unterstüt­­­­zungswohnsitz nach Abs. 1 bzw. Abs. 2 hatte. Diese Gemeinde bleibt solange Unterstützungswohnsitz des Kindes, als es fremdplaziert ist bzw. von den Eltern getrennt lebt. Umpla­z­ierungen des Kindes und Wohnsitzwechsel der Eltern ändern an dieser Zuständigkeitsordnung nichts (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, herausgegeben von der Abteilung Öffentliche Für­sorge des Sozialamtes des Kantons Zürich, Ziff. 4.4 S. 3).

b) Das Sozialhilfegesetz regelt die persönliche und wirtschaftliche Hilfe an Perso­nen, die sich in Not befinden (vgl. §§ 1, 11 ff., 14 ff.). Demgegenüber regelt das Gesetz über die Jugendhilfe (Jugendhilfegesetz) vom 14. Juni 1981 die generelle und individuelle Hilfe an Kinder und Jugendliche unter Einbezug der Familie, insbeson­dere durch Beratung und Betreuung etc. (§ 1 Abs. 1). Vorbehalten bleiben die besonderen Bestimmungen, nament­­lich im Bereich der Schule, der Berufsbildung, der ausserfamiliären Unterbringung von Kindern und Jugendlichen, der Jugendstrafrechtspflege und des Vor­mundschafts­we­sens (§ 1 Abs. 2). Ist das Wohl des Kindes gefährdet und sorgen die Eltern nicht von sich aus für Abhilfe oder sind sie dazu ausserstande, so trifft die Vormund­schafts­behörde die ge­eigneten Massnahmen zum Schutz des Kindes (Art. 307 Abs. 1 ZGB). Laut Art. 310 ZGB hat die Vormundschaftsbe­hörde das Kind den Eltern wegzunehmen und in angemessener Weise unterzubringen, wenn einer Gefährdung des Kindes nicht anders begegnet wer­den kann (Abs. 1); die glei­che Anordnung trifft die Vormundschaftsbehörde auf Begehren der Eltern oder des Kindes, wenn das Verhältnis so schwer gestört ist, dass das Verblei­ben des Kindes im gemeinsa­men Haushalt unzumutbar geworden ist und nach den Umstän­den nicht anders geholfen werden kann (Abs. 2).

Betreffend die "Fremdplazierung von schulpflichtigen Kindern; Kostentragung bei Aufenthalten in Heimen oder in Pflegefamilien" wird im Sozialhilfe-Behördenhandbuch aus­geführt (Ziff. 2.5.1/§ 15/3 SHG):

"A) Grundsatz

a) Wird ein schulpflichtiges Kind in einem Heim untergebracht, so kommt es für die Kostenfrage darauf an, aus welchen Gründen diese Fremdplazierung erfolgt ist. In analoger Weise gilt dies auch für den Aufenthalt von schulpflichtigen Kindern in Pflegefamilien.

b) Nicht anders erhältliche Unterbringungskosten müssen nur dann durch die Öffentliche Fürsorge übernommen werden, wenn das Kind sich nicht aus schulischen Gründen (und selbstverständlich auch nicht auf­grund einer jugendstrafrechtlichen Massnahme), sondern aus sozialen Gründen in einem Heim oder in einer Pflegefamilie aufhält.

B) Unterbringung aus schulischen Gründen

a) Ist das Kind (in der Regel von einer Schulbehörde) aus schulischen Gründen in ein Heim eingewiesen worden, so sind die Aufenthalts­kosten nicht aus Fürsorgegeldern, sondern durch die zuständige Schulbehörde zu übernehmen.

b) Die schulrechtliche Zuständigkeit liegt normalerweise am zivilrechtli­chen Wohnsitz des Kindes, kann sich ausnahmsweise aber auch an seinem ständigen Aufenthaltsort (vor allem bei Unterbringung in einer Pflegefamilie) befinden.

c) Schulische Gründe sind vor allem dann vorhanden, wenn das Kind dem Unterricht in Normal‑ und Sonderklassen aufgrund einer Behin­derung nicht zu folgen vermag und es deshalb auf eine Sonderschu­lung in einem Heim angewiesen ist. Dabei handelt es sich um eigentli­che Schulheime (Heime mit primär schulischem Auftrag bzw. interner Sonderschulung).

d) Bei aus schulischen Gründen in ein Heim eingewiesenen Kindern sind die Schulgemeinden berechtigt, von den Eltern angemessene Verpfle­gungsbeiträge zu erheben. Deren Höchstansätze werden durch die Er­ziehungsdirektion festgesetzt (vgl. § 32 der Schulleistungsverordnung und § 38 des Sonderklassenreglements). Wenn die Eltern nicht in der Lage sind, solche (im pflichtgemässen Ermessen der Schulbehörden liegenden) Beiträge zu leisten, so müssen die Schulgemeinden darauf verzichten. Es ist also nicht Sache der Fürsorgebehörde (am Unterstüt­zungswohnsitz der Eltern oder des Kindes), diese Beiträge zu über­neh­men.

e) Liegen schulische Gründe vor, so sind für die Kostenfrage nur diese massgeblich. Ist also eine Heimeinweisung schulisch erforderlich ge­wesen, so spielt es keine Rolle, ob sie daneben auch unter sozialen Gesichtspunkten sinnvoll wäre.

C) Unterbringung aus sozialen Gründen

a) Erfolgt die Heimunterbringung oder der Aufenthalt in einer Pflegefa­mi­lie aus sozialen Gründen (vor allem wegen schweren innerfamiliä­ren Problemen), so ist nicht (oder zumindest nicht vollumfänglich) die Schulbehörde kostenpflichtig.

b) Soziale Gründe dürften vor allem bei Einweisungen durch Vormund­schaftsbehörden (im Rahmen des Kindesschutzes) oder bei Plazierun­gen durch Fürsorgebehörden vorliegen. Zudem kann dies auch bei pri­vat bzw. ohne behördliche Mitwirkung erfolgten Massnahmen der Fall sein. Dabei handelt es sich meistens um sogenannte Normalheime mit (externem) Besuch der öffentlichen Schule oder aber um Pflegefami­lien.

c) Soweit der elterliche Beitrag an die Fremdplazierungskosten nicht aus­reicht, sind unter Umständen Fürsorgeleistungen auszurichten. ...

d) Fallen bei einer sozial bedingten Fremdplazierung schulische Kosten an, so sollte abgeklärt werden, ob die zuständige Schulpflege aufgrund des jeweiligen kantonalen Schulrechts verpflichtet oder wenigstens frei­­willig bereit ist, diese Auslagen zu übernehmen oder zumindest ei­nen Beitrag zu leisten. ...

e) Bei ausserkantonalen Fremdplazierungen ist die Heimvereinbarung zu beachten. (Bei schulischen Gründen muss allenfalls das Sonderschul­abkommen EDK-Ost berücksichtigt werden.) Nach der Heimvereinbarung vergüten die Vereinbarungskantone einander anteilmässig die Be­triebsdefizite für in einem Heim ausserhalb des Kantons Untergebrachte. ..."

c) Mit der Unterscheidung zwischen Fremdplazierung aus sozialen und aus schulischen Gründen hat sich das Verwaltungsgericht schon verschiedentlich bei der Beurteilung von Streitigkeiten zwischen (für das Fürsorgewesen zuständigen) politischen Gemeinden und Schulgemeinden über die diesbezügliche Kostentragungspflicht befasst (vgl. VGr, 20. Oktober 1999, VK.1999.00003, 3. November 1999, VK.1999.00001, beide teilweise pub­liziert in RB 1999 Nr. 37). Im vorliegenden Verfahren ist nicht entscheidungswesentlich, ob die Unterbringung A‘s zunächst in das Heim im Kanton Zürich (ab 3. Ja­nuar 2000) sowie später in das Heim im Kanton Thurgau (ab 13. August 2001) im Lichte der dargelegten Unterscheidung schwergewichtig aus schulischen oder aus sozialen Gründen erfolgt ist. Denn es geht nicht darum, ob für die Kosten dieser Fremdplazierung eine Schulgemeinde oder eine politische Gemeinde aufzukommen haben. Wie allerdings an­gemerkt werden kann, ist die Unterbringung im Zürcher Heim offenkundig in erster Linie aus sozialen Gründen erfolgt (vgl. Beschluss der Vormundschaftsbehörde X vom 13. Juni 2000; dazu auch VGr, 20. Oktober 1999, VK.1999.00003, E. 4c S. 11 f.), während für die Umplazierung in das Thurgauer Heim nach insofern übereinstimmender Dar­stellung der Parteien schulische Gründe massgebend waren. Wenn und solange eine Leis­tungspflicht der Schulbehörde bzw. der Schulgemeinde besteht, trifft diese Pflicht nach zür­cherischem Recht – d.h. im innerkantonalem Verhältnis – nicht die Schulgemeinde, in der sich der Unterstützungswohnsitz im Sinn § 37 Abs. 3 lit. c SHG befindet, sondern die Schul­ge­meinde, in der sich der gesetzliche Wohnsitz des Kindes befindet (§ 31 der Verordnung zum Schulleistungsgesetz (Schulleistungsverordnung) vom 10. September 1986 in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 und Art. 26 ZGB; vgl. VGr, 3. November 1999, VK.1999.00001,

E. 3a S. 15). Wie es sich diesbezüglich im interkantonalen Verhältnis verhält, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn streitig ist nicht, welche Schulgemeinde für die Finanzierung schulisch bedingter Kosten der Fremdplazierung (sofern diese nicht durch die IV getragen würden) zuständig wäre. Zu beurteilen im vorliegenden Verfahren ist einzig, welches der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz der Beschwerdegegner ist. Dieser kommt allerdings nur zum Zug, sofern die gegenwärtige schulische Indikation wegfallen und – bei andauernder Fremdplazierung – wieder durch eine soziale Indikation ersetzt würde. Dieser Umstand berührt jedoch nicht die Bestimmung des fürsorgerechtlichen Unterstüt­zungswohnsitzes, sondern die Frage, ob an der förmlichen Feststellung dieses Unterstüt­­zungswohnsitzes ein aktuelles schutzwürdiges Interesse besteht, was nach dem Gesagten (E. 2) ungeachtet der gegenwärtigen schulischen Indikation, die für die Unterbringung im Heim im Kanton Thurgau ab August 2001 massgebend war, zu bejahen ist.

4.

Bis zum Wegzug der Beschwerdegegner nach Q im Juli 2000 befand sich der Unterstützungswohnsitz von A aufgrund der damals ausschliesslich massgebenden innerkantonalen Regelung von § 37 SHG jedenfalls in X. Das gilt unabhängig davon, ob der Eintritt in das Heim im Kanton Zürich im Januar 2000 bereits als dauernde Fremd­pla­zie­rung gewürdigt wird. Verneinendenfalls war X Unterstützungswohnsitz nach § 37 Abs. 1 SHG, bejahendenfalls befand sich der Unterstützungswohnsitz kraft § 37 Abs. 3 lit. c SHG ebenfalls in jener Gemeinde. Streitig ist so betrachtet einzig, ob mit dem Wegzug der Beschwerdegegner von X der dortige Unterstützungswohnsitz weggefallen sei. Dies ist angesichts des neuen ausserkantonalen Wohnsitzes aufgrund der interkantonalen Regelung von Art. 7 ZUG zu beurteilen.

Mit Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG sollte interkantonal – wie auch mit § 37 Abs. 3 lit. c SHG innerkantonal – eine klare Regelung für jene Fälle geschaffen werden, in denen die Eltern den Wohnort nach der dauernden Fremdplazierung des unmündigen Kindes wechseln (Thomet, N. 127). Unterstützungswohnsitz des Kindes bleibt in diesen Fällen die Gemeinde, in der es unmittelbar vor der Fremdplazierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt hat. Daran hat die Gesetzesrevision vom 14. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Juli 1992) nichts geändert (Thomet, N. 128-131; vgl. auch BGE vom 9. März 2000, teilweise publiziert in ZeSo 97/2000, S. 179; Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements vom 5. Mai 1993, VPB 58/1994 Nr. 84). Massgebend ist daher im vorliegenden Fall, ob A im Zeitpunkt des Wegzugs der Eltern im Sommer 2000 dauernd fremdplaziert war. Nur wenn in jenem Zeitpunkt, d.h. mit dem damaligen Aufenthalt im Heim im Kanton Zürich eine als dauerhaft zu würdigende Plazierung bestand, ist X trotz des Wohnortwechsels der Beschwerdegegner Unterstützungswohnsitz – nunmehr als selbständiger Wohnsitz des Kindes im Sinn von Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG – geblieben.

Der Bezirksrat ist davon ausgegangen, dass die bereits im Januar 2000 erfolgte Un­ter­bringung von A im Zürcher Heim jedenfalls seit dem von der Vormund­schaftsbe­hör­de am 13. Juni 2000 verfügten Obhutsentzug den Charakter einer dauern­den Fremdplazierung angenommen habe. Mit dem Übertritt ins Sonderschulheim im Kanton Thurgau sei die dau­er­nde Fremdplazierung fortgeführt worden. Daran vermöge der Umstand, dass A die Wochenende regelmässig bei seinen Eltern in Q verbringe, nichts zu ändern, handle es sich doch bei dem heute noch wirksamen Obhutsentzug um eine gegen den Willen der Eltern an­ge­ordnete Kindesschutzmassnahme nach Art. 310 Abs. 1 ZGB. - Dieser Beurteilung ist beizupflichten. Der Bezirksrat hat denn auch die Trag­weite seines gestützt darauf getroffenen förmlichen Feststellungsentscheid beschränkt, indem er feststellte, "dass sich der Unterstützungswohnsitz von A in der Gemeinde X befindet, solange der Obhutsentzug gemäss Art. 310 Abs. 1 ZGB bzw. die gestützt darauf vorgenommene Fremdplazierung von A andauert."

Was die Beschwerdeführerin hiergegen vorbringt, vermag diesen Feststellungsentscheid nicht zu entkräften. Der am 13. Juni 2000 verfügte Obhutsentzug erfolgte, weil die Beschwerdegegner den Aufenthalt im Zürcher Heim beenden und A mit sich nach Q nehmen wollten, womit der Beistand A‘s nicht einverstanden war. Das kommt auch darin zum Ausdruck, dass die Vormundschaftsbehörde in Dispositiv Ziff. 1 des Beschlusses vom 13. Juni 2000 nicht nur den Obhutsentzug, sondern auch die Unterbringung A‘s im Heim förmlich angeordnet hat, obwohl sich A bereits seit Januar 2000 – damals noch mit Zustim­mung der Eltern – in diesem Heim aufhielt. Zwischen dem vormundschaftlich verfügten Ob­hutsentzug und dem weiteren Verbleib A‘s im Heim im Kanton Zürich besteht daher ein enger sachlicher Zusammenhang. Es ist nicht rechtsverletzend, wenn der Bezirksrat angesichts dieser familiären Situation und des deswegen erfolgten Obhutsentzugs den weiteren Verbleib A‘s im Zürcher Kinderheim als dauernde Fremdplazierung gewürdigt hat. Mit der Umplazierung A‘s ins Heim im Kanton Thurgau im August 2001 ist der dauernde Charakter des Fremdaufenthalts nicht ver­loren gegangen. Der Umstand, dass A – wie schon zuvor während seines Aufenthalts im Zürcher Heim und des elterlichen Wohnsitzes in X – die Wochenenden bei den Eltern (nunmehr in Q) verbringt, spricht nach zutreffender Beurteilung des Be­zirks­rats bei der hier gegebenen familiären Situation nicht gegen die Annahme einer dauern­den Fremd­plazierung; dass Thomet in seinem Ausführungen unter N. 132 einen blos­­sen Wochenaufenthalt im Heim als gegenteiliges Indiz für einen lediglich befris­te­ten Fremd­auf­enthalt würdigt (worauf die Fürsorgebehörde X in ihrem Beschluss vom 27. Ju­­ni 2001 offenbar Bezug nehmen wollte), vermag hieran nichts zu ändern; der genann­te Au­tor bezieht sich dabei auf Fälle, in denen die Eltern das Kind selber in einem Heim untergebracht haben. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kommt es im vorliegenden Zusammenhang auch nicht darauf an, dass die Umplazierung in das Thurgauer Heim im August 2001 aus schulischen Gründen erfolgt ist; diese neue Indikation ändert nichts daran, dass der Heimaufenthalt unter dem Gesichtswinkel der Regelung in Art. 7 ZUG eine dauernde Fremdplazierung geblieben ist, welche einen selbständigen Unterstützungswohnsitz des Kindes im Sinn von Abs. 3 lit. c dieser bundesrechtlichen Bestimmung begründet (vgl. vorstehend E. 3c).

5.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. ...