Erschliessungsplan

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin hält an ihrem Standpunkt fest, wonach die Baurekurskommission auf den Rekurs nicht hätte eintreten dürfen. Ein Erschliessungsplan gemäss § 90 ff. PBG enthalte keine verbindliche Festlegung über allfällige Beiträge und Kostenbeteiligungen von Grundeigentümern an das betreffende Werk. Wenn sich der Gemeinderat Hittnau im Bericht zum Erschliessungsplan dahin geäussert habe, das sich die in den Quartierplan Oberhittnau-West einbezogenen Grundeigentümer mit insgesamt Fr. 300'000.- an der Entlastung des Hinterbaches beteiligen würden, habe er damit keinen Antrag auf entsprechende Festsetzung von Grundeigentümerbeteiligungen gestellt, sondern lediglich die Stimmbürger über die seiner Ansicht nach zu erwartenden Kosten der Erschliessungsplanung orientiert. Darüber könne erst im Quartierplanverfahren verbindlich entschieden werden. Zudem werde sich ausserhalb des Erschliessungsplan- und des Quartierplanverfahrens auch die Frage stellen, ob gestützt auf § 14 Abs. 3 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG) Grundeigentümer zu Beiträgen verpflichtet werden könnten. Eine andere Frage sei es, ob die gleichzeitig als Stimmbürger rekurrierenden Rechtsmittelkläger gestützt auf § 151 Abs. 1 Ziffer 3 aGemeindeG Stimmrechtsbeschwerde an den Bezirksrat wegen fehlerhafter Information der Stimmbürger hätten erheben können. Von einer Überweisung des Rechtsmittels an den Bezirksrat habe die Baurekurskommission indessen schon deswegen absehen dürfen, weil die an sie erfolgte Rechtsmitteleingabe vom 25. November 2004 als Stimmrechtsbeschwerde verspätet gewesen wäre.

Die Baurekurskommission III ist auf diese Argumentation bei Prüfung der Eintretensvoraussetzungen nicht näher eingegangen. Sie hat sich indessen damit – allerdings nur ergänzend – im Rahmen ihrer materiellen Erwägungen befasst: Sie ist zwar zum Schluss gelangt, die Teilrevision des Erschliessungsplanes gehe zu Recht davon aus, dass das in erster Linie Groberschliessungsfunktionen erfüllende öffentliche Gewässer inskünftig zugleich der Feinerschliessung des Quartierplangebietes Oberhittnau-West dienen werde, weshalb sich die Quartierplangenossen im Umfang des feinerschliessungsbedingten Zusatzausbaus des Hinterbaches an den Gesamtkosten zu beteiligen hätten; Letztere würden sich demnach durch im Quartierplanverfahren erhobene sowie durch allfällige (hier nicht zur Diskussion stehende) gestützt auf das Wasserwirtschaftsgesetz geforderte Grundeigentümerbeiträge vermindern. Gestützt darauf (Rekursentscheid E. 5a) hat die Vorinstanz den Rekurs abgewiesen. Sie hielt jedoch ergänzend in E. 5b fest, mit der Festsetzung des Erschliessungsplans könnten die Rekurrierenden als Quartierplanbeteiligte nicht zur Leistung eines bestimmten Kostenbeitrages verpflichtet werden. Im nunmehr wieder aufzunehmenden Quartierplanverfahren stehe es ihnen frei, "ihre Rechte uneingeschränkt zu wahren und beispielsweise auch geltend zu machen, dass Beiträge nicht in der im Bericht des Erschliessungsplanes erwähnten Höhe geschuldet seien". Soweit sich der Erschliessungsplan zu den Kosten äussere, sei damit einstweilen einzig über die den Haushalt der Gemeinde belastenden Ausgaben beschlossen worden.

2.2

Die Frage, ob der Gemeindebeschluss bezüglich der streitbetroffenen Kosten und Kostenteiler verbindliche Wirkung zumindest in dem Sinne entfaltet, dass bei der nachfolgenden Festsetzung des Quartierplans zwingend Kosten der streitbetroffenen Gewässerkorrektur zulasten der Quartierplanbeteiligten zu berücksichtigen seien, betrifft in erster Linie die Zulässigkeit des Rekurses. Dabei geht es nicht primär um die Frage der Rekurslegitimation (§ 21 VRG), sondern um das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts. Ein die Legitimation begründendes schutzwürdiges Interesse ist von vornherein nur zu bejahen, wenn die im Erschliessungsbericht enthaltenen Ausführungen zu den streitbetroffenen Kosten verbindlich sind und insoweit am hoheitlichen Charakter des Erschliessungsplanes teilhaben. Auch wenn Raumpläne ihrer Rechtsnatur nach keine Verfügungen sind (vgl. zur Rechtsnatur von Raumplänen als Zwischengebilden zwischen Verfügung und Rechtssatz: Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A., Zürich 1999, N. 145.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 21 ff.), setzt ihre Anfechtbarkeit wie jene von Verfügungen voraus, dass es sich dabei um Festlegungen mit verbindlicher Rechtswirkung handelt (zum Erfordernis der Verbindlichkeit bei Verfügungen vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 1 in Verbindung mit Vorbem. zu §§ 4-31 N. 12 und 18). Die Rechtsverbindlichkeit hat zur Folge, dass entsprechende Festlegungen in Rechtskraft erwachsen, das heisst später, in einem anderen Verfahren, nicht mehr angefochten werden können.

Wenn die Vorinstanz in E. 5b ausführt, im Quartierplanverfahren stehe es "den Rekurrierenden frei, ihre Rechte uneingeschränkt zu wahren", scheint sie damit den Gemeindebeschluss bezüglich der streitbetroffenen Kosten und Kostenteiler als gänzlich unverbindlich zu würdigen. Indessen wird dies nicht restlos klar zum Ausdruck gebracht. Ein solcher Schluss stünde denn auch im Widerspruch zur vorangehenden Erwägung 5a des Rekursentscheids, wo ausgeführt wird, die Teilrevision des Erschliessungsplanes gehe zu Recht davon aus, dass das in erster Linie Groberschliessungsfunktionen erfüllende öffentliche Gewässer inskünftig zugleich der Feinerschliessung des Quartierplangebietes Oberhittnau-West dienen werde, weshalb sich die Quartierplangenossen im Umfang des feinerschliessungsbedingten Zusatzausbaus des Hinterbaches an den Gesamtkosten zu beteiligen hätten. Vor allem aber stünde ein solcher Schluss im Widerspruch zu Dispositivziffer I des Rekursentscheides, womit die Vorinstanz den Rekurs abgewiesen hat, soweit sie darauf eingetreten ist. Die Frage nach der diesbezüglichen Verbindlichkeit des Gemeindebeschlusses ist daher näher zu prüfen.

2.3

Der Erschliessungsplan gibt gemäss § 91 PBG Aufschluss über öffentliche Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen nötig sind. Er zeigt ferner auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemeinwesen die Groberschliessung der Bauzonen durchführt. Gemäss § 92 PBG sind für die jeweils bevorstehende Etappe die Dimensionierungen der Erschliessungsanlagen festzulegen und ihre Kosten zu ermitteln (Abs. 1). Mit dieser Festlegung gelten die entsprechenden Ausgaben als bewilligt (Abs. 2). Daraus folgt, dass für die einzelnen vom Erschliessungsplan erfassten Objekte keine separaten Kreditbeschlüsse erforderlich sind. Die diesbezüglichen Ausgaben gelten als gebunden; die jährlichen Aufwendungen sind nach Massgabe der Etappierung des Erschliessungsplans in den Voranschlag aufzunehmen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A. Zürich 2003, S. 4-6). Gemäss § 95 PBG wird der Erschliessungsplan im gleichen Verfahren und in der gleichen Zuständigkeit wie die Bau- und Zonenordnung – mithin gemäss § 88 PBG in Verbindung mit Art. 15 der Gemeindeordnung Hittnau durch die Gemeindeversammlung – festgesetzt.

Soweit § 92 Abs. 1 PBG im Zusammenhang mit der Festsetzung des Erschliessungsplanes eine Ermittlung der Kosten der darin festgelegten Erschliessungsanlagen vorschreibt, kommt der Bestimmung in erster Linie eine kreditrechtliche Funktion zu, und zwar in dem Sinn, dass die ermittelten Kosten als gebundene Ausgaben gelten (§ 92 Abs. 2 PBG), das heisst, dass dazu kein weiterer Verpflichtungskredit erforderlich ist. Allerdings vermag die für den Erschliessungsplan vorgeschriebene Kostenermittlung einen Kreditfreigabebeschluss (Voranschlagskredit) nicht zu ersetzen, schon deswegen nicht, weil anlässlich der Festsetzung des Erschliessungsplans die Kosten nicht mit der für einen Voranschlagskredit erforderlichen Genauigkeit ermittelt werden können (zur Unterscheidung von Verpflichtungs- und Voranschlagskrediten vgl. H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 119 N. 4; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 14 f.; Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff.). Das ändert jedoch nichts an der primär kreditrechtlichen Bedeutung der in § 92 PPG vorgeschriebenen Kostenermittlung. Von dieser Zwecksetzung her ist der seitens der Beschwerdegegnerin vertretenen Auslegung von § 92 Abs. 1 PBG zuzustimmen. Danach kommt den im Erschliessungsbericht enthaltenen Ausführungen zu den Kosten der Sanierung des Hinterbaches keine rechtsverbindliche Wirkung in dem Sinne zu, dass bei der Festsetzung des Quartierplanes Oberhittnau-West zwingend ein diesbezüglicher Kostenanteil zulasten der Quartierplangrundstücke zu berücksichtigen wäre.

Was die Beschwerdeführenden dagegen vorbringen, vermag diese Auslegung nicht in Frage zu stellen. Dass mit dem Gemeindeversammlungsbeschluss vom 18. Oktober 2004 nicht nur der Erschliessungsplan, sondern auch der dazu verfasste Bericht vom 12. Juli 2004 "genehmigt" worden ist, bedeutet nicht, dass sämtliche darin enthaltenen Ausführungen zu den verbindlichen Festlegungen des Erschliessungsplanes gehören. Es verhält sich ähnlich, wie bei einem Dispositiv von Verfügungen, insbesondere von Rechtsmittelentscheiden, welches auf die Erwägungen verweist: Kraft einer derartigen Verweisung können zwar auch Erwägungen an der Rechtskraft der Verfügung bzw. des Rechtsmittelentscheides teilhaben (Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 5). Die Tragweite einer solchen Verweisung muss jedoch im Einzelfall – aufgrund der Erwägungen – näher bestimmt werden. Im vorliegenden Fall, in dem nicht eine Verfügung, sondern ein Erschliessungsplan zu beurteilen ist, ergibt sich bereits aus der dargelegten Zwecksetzung der in § 92 PBG vorgeschriebenen Kostenermittlung, dass diese nicht jenen Festlegungen des Erschliessungsplanes zuzurechnen sind, welche in Rechtskraft erwachsen können. Aus dem gleichen Grund kann auch aus den diesbezüglichen Ausführungen in der Weisung des Gemeinderats an die Gemeindeversammlung keine Verbindlichkeit der streitbetroffenen Kostenaufteilung abgeleitet werden.

Eine Verbindlichkeit der getroffenen Kostenausscheidung lässt sich schliesslich auch nicht daraus ableiten, dass anlässlich der Gemeindeversammlung vom 18. Oktober 2004 der Antrag eines Stimmbürgers, die gesamten Kosten von Fr. 1'020'000.- für die Verlegung des Hinterbaches in den Erschliessungsplan aufzunehmen und von der Gemeinde finanzieren zu lassen, abgelehnt wurde. Auch diese Abstimmung ändert nichts daran, dass es sich bei der vom Gemeinderat gemäss Weisung und Bericht beantragten Kostenaufteilung lediglich um eine Absichtserklärung handelt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 13). Die darüber erfolgte Abstimmung lässt die Absichtserklärung nicht zu einer verbindlichen Festlegung werden, welche einen mit ordentlichem Rechtsmittel anfechtbaren Hoheitsakt darstellen würde.

2.4

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Legitimation zur Anfechtung des Erschliessungsplanes dürfte ihnen selbst dann nicht abgesprochen werden, wenn davon auszugehen wäre, dass sie im folgenden Quartierplanverfahren diesbezüglich ihre Rechte noch uneingeschränkt wahren könnten. Die Legitimation dazu ergebe sich für die Quartierplangenossen (die Beschwerdeführenden 1-4 und 6-13) schon aus ihrer Eigenschaft als Stimmbürger; die Baurekurskommission sei zu Unrecht auf ihr Rechtsmittel insoweit nicht eingetreten, als dieses auch als Gemeindebeschwerde im Sinn von § 151 Abs. 1 Ziffer 1 aGemeindeG erhoben worden sei. Zudem sei auch die Rekurslegitimation aller Beschwerdeführenden nach § 338a PBG zu bejahen, weil ihnen ein schutzwürdiges Interesse daran zukomme, dass die "rechtsverletzende Abspaltung eines Anteiles dieser Groberschliessungsanlage als Feinerschliessungsanteil" bereits im Gestaltungsplanverfahren geklärt und korrigiert werde. – Beide Einwendungen sind unbegründet:

Die Beschwerdeführenden verkennen, dass die Zulässigkeit des Rekurses nicht nur nach § 329 PBG, sondern auch nach § 151 Abs. 1 aGemeindeG vorliegend in erster Linie von der Frage abhängt, ob die streitbetroffene Kostenausscheidung verbindlich ist, was nach dem Gesagten zu verneinen ist. Dass sich die Rekurslegitimation in kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten sowohl nach § 338a PBG wie auch nach § 151 Abs. 1 aGemeindeG richtet (womit nicht nur die nach § 338a PBG legitimierten Personen, sondern – bezüglich der in § 151 Abs. 1 zugelassenen Rügen – sämtliche Stimmbürger zum Rekurs berechtigt sind; vgl. dazu RB 2002 Nr. 74), vermag den Beschwerdeführenden daher nicht den Zugang zu einem an die Festsetzung des Gestaltungsplans anknüpfendes Rechtsmittelverfahren über die streitige Kostenaufteilung zu verschaffen. Die Zulässigkeit eines solchen Rekurses ist auch auf der Grundlage von § 151 Abs. 1 aGemeindeG zu verneinen, weil diese Bestimmung in gleicher Weise wie § 329 PBG für die Rekurserhebung einen verbindlichen Hoheitsakt voraussetzt.

Fehlt es diesbezüglich an einem anfechtbaren rechtsverbindlichen Hoheitsakt, so stellt sich – zumindest vordergründig – die Frage nicht, ob den Beschwerdeführenden ein legitimationsbegründendes Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung im Sinn von § 21 VRG und § 338a Abs. 1 PBG zukomme. Lehre und Rechtsprechung nehmen – im Zusammenhang mit der Abgrenzung von Realakten und Verfügungen – freilich an, dass bei schwer wiegenden Nachteilen für die Betroffenen die Anfechtbarkeit eines Aktes selbst dann zu bejahen ist, wenn dieser nicht sämtliche Merkmale einer Verfügung erfüllt, sondern einzelne (etwa wie hier jenes der rechtsverbindlichen Wirkung) fehlen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 10 in Verbindung mit § 21 N. 8). Bezogen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass den Beschwerdeführenden daraus, dass sie sich gegen die streitige Kostenaufteilung nicht unmittelbar mit Rekurs gegen die Festsetzung des Erschliessungsplanes wehren können, schwer wiegende Nachteile erwachsen müssten. Sofern sie in folgenden Quartierplanverfahren die zulasten des Quartierplanes vorgesehene Kostenausscheidung noch vollumfänglich bestreiten können, wovon nach dem Gesagten auszugehen ist, sind solche schwer wiegenden Nachteile nicht ersichtlich. Dazu reicht jedenfalls das von den Beschwerdeführenden geltend gemachte Interesse an "eine(r) frühzeitige(n) Klärung dieser Rechtsfrage" nicht aus. Letztlich wollen sie damit der im Bericht zum Erschliessungsplan vorgesehenen Kostenaufteilung – bezogen auf das anstehende Quartierplanverfahren – die Bedeutung eines Vorentscheids beigemessen haben (vgl. zu diesem Institut Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 53 ff.). Eine solche Bedeutung kommt jedoch dem Bericht bezüglich der streitigen Kostenaufteilung nicht zu, und die Beschwerdeführenden haben auch keinen Anspruch darauf, dass in dieser Frage ein verbindlicher, selbständig anfechtbarer Vorentscheid getroffen wird.

2.5

Zu prüfen bleibt, ob sich für die Beschwerdeführenden ein Anspruch, die im Erschliessungsplan vorgesehene Kostenausscheidung mit Rekurs gegen die Festsetzung dieses Planes anzufechten, aus den (von den Beschwerdeführenden allerdings nicht angerufenen) bundesrechtlichen Grundsätzen über die Koordination von (das gleiche Projekt betreffenden) Verfahren ergebe. Gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 sind die in den Abs. 1 bis 3 dieser Bestimmung enthaltenen Grundsätze zur Koordination von (das gleiche Projekt betreffenden) Verfügungen auf das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar. Nach diesen Grundsätzen wäre eine direkte Anfechtbarkeit der vorgesehenen Kostenausscheidung dann zu bejahen, wenn ohne eine solche Anfechtungsmöglichkeit die Gefahr widersprüchlicher Entscheide bestehen würde. Das trifft hier – wiederum wegen der mangelnden Verbindlichkeit der vorgesehenen Kostenausscheidung – nicht zu. Im Gegenteil würde diese Gefahr dann bestehen, wenn im Verfahren zur Festsetzung des Erschliessungsplans über die Zulässigkeit einer Kostenausscheidung befunden und im folgenden Quartierplanverfahren nur noch über die Höhe der Kostenbelastung entschieden würde.

2.6

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Baurekurskommission auf den Rekurs mangels eines Anfechtungsobjekts auch insoweit nicht hätte eintreten sollen, als sich das Rechtsmittel der Beschwerdeführenden auf § 329 PBG stützte. Aus dem nämlichen Grund erweist es sich im Ergebnis als richtig, dass sie auf den Rekurs insoweit nicht eingetreten ist, als sich dieser auf § 151 Abs. 1 aGemeindeG stützte. Die gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 96) abzuweisen. Was das Genehmigungsverfahren vor Baudirektion anbelangt, wäre es aufgrund des heutigen Entscheids rückblickend betrachtet nicht erforderlich gewesen, den Genehmigungsentscheid vom 11. Mai 2005 bezüglich der streitigen Kostenaufteilung mit einem Vorbehalt zu verbinden, und desgleichen erweist sich der ergänzende Genehmigungsentscheid vom 24. August 2005 als gegenstandslos.

3.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden zu je 1/13, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen als Unterliegenden von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Eine solche Parteientschädigung verlangt auch die obsiegende Beschwerdegegnerin. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts wird Gemeinwesen nur ausnahmsweise – in Fällen, in denen die an sich zu ihrem angestammten Aufgabenbereich gehörende Ergreifung oder Beantwortung von Rechtsmitteln mit aussergewöhnlich grossen Umtrieben verbunden ist – eine Parteientschädigung zugesprochen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.