Aufsichtsbeschwerde

1.

Gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet.

1.1

Weil der Zugang an das Verwaltungsgericht mittels Beschwerde unter Vorbehalt noch näher zu erörternden Ausnahmen das Vorliegen einer "Anordnung" voraussetzt, fragt es sich, ob die ausdrücklich als "Rechtsverweigerungsbeschwerde" bezeichnete Eingabe vom 20. März 2006 nach § 41 Abs. 1 VRG zulässig sei. Diese Rechtsmitteleingabe bezieht sich auf ein Verfahren vor Regierungsrat, welches durch die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 ausgelöst und von der als Aufsichtsinstanz über den ZVV angerufenen Instanz bis heute nicht abgeschlossen worden ist. In einem gewissen Widerspruch dazu hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 17. Januar 2006 an die Volkswirtschaftsdirektion zusätzlich und eventualiter – für den Fall, dass seiner Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde – den Erlass einer Feststellungsverfügung beantragt, deren Gegenstand mit dem bereits in der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 gestellten Feststellungsbegehren übereinstimmt. Die vom Beschwerdeführer in seiner Aufsichtsbeschwerde gestellten Begehren beziehen sich alle auf die bei ihm am 28. Oktober 2004 durchgeführte Fahrausweiskontrolle nach oder bei dem Verlassen des Busses der VBZ, und mit der Eingabe vom 17. Januar 2006 an die Volkswirtschaftsdirektion ging es ihm offensichtlich darum, dass der Regierungsrat die Rechtmässigkeit dieses Realaktes selbst dann durch eine Feststellungsverfügung überprüfe, wenn der Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werde. Angesichts dieser prozessualen Ausgangslage ist zunächst auf die Tragweite der ergriffenen Rechtsbehelfe und deren Verhältnis zueinander einzugehen.

1.2

Die Aufsichtsbeschwerde ist kein förmliches Rechtsmittel. Wer von diesem Rechtsbehelf, der in der zürcherischen Verfahrensgesetzgebung – anders als im Bund (vgl. Art. 71 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren, VWVG, SR 172.021) – nicht ausdrücklich geregelt, jedoch in der Praxis anerkannt ist, Gebrauch macht, hat keinen Anspruch auf einen förmlichen Beschwerdeentscheid. Mit einer Aufsichtsbeschwerde können anderseits nicht nur Verfügungen (Anordnungen), sondern auch so genannte Realakte beanstandet werden. Gegen den ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde ist wiederum kein förmliches Rechtsmittel, sondern lediglich erneut Aufsichtsanzeige an die obere Aufsichtsinstanz möglich (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A. Wädenswil 2000, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 29 ff. mit Hinweisen). Wenn Realakte dem förmlichen Rekurs nach § 19 ff. VRG entzogen bleiben, kann dies allenfalls in Konflikt mit der Rechtsschutzgarantie von Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geraten, wonach derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch auf Erhebung einer "wirksamen Beschwerde" bei einer Behörde des betreffenden Vertragsstaates hat (bei der es sich allerdings nicht um eine gerichtliche Instanz handeln muss; ein gerichtlicher Rechtsschutz von Realakten ist höchstens im Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK sowie von Art. 29a BV, welche Bestimmung am 1. Januar 2007 in Kraft treten wird, erforderlich.). Wirken sich blosse Tathandlungen wegen ihrer Intensität und Dauer nicht mehr bloss in geringfügiger Weise auf die Rechtsstellung einer Person aus, so behilft man sich in der Praxis zur Gewährleistung des Rechtsschutzes damit, dass der fragliche Realakt in eine Verfügung gekleidet oder eine solche fingiert wird oder dass bezüglich dessen Rechtmässigkeit eine Feststellungsverfügung erwirkt werden kann (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 19 N. 10 mit Hinweisen; BGE 121 I 87; 128 I 167 E. 4.5). Im Kanton Zürich hat die Rechtsprechung seit jeher – unabhängig von Art. 13 EMRK – den Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung anerkannt, sofern der Ansprecher ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 58 ff.; vgl. im Bund den neu vorgesehenen Art. 25a VwVG, welcher mit der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV am 1. Januar 2007 in Kraft treten soll und in Abs. 1 lit. c bei Nachweis eines schutzwürdigen Interesses den Anspruch auf verfügungsmässige [und damit beschwerdefähige] Feststellung widerrechtlicher Handlungen festhält).

1.3

Formelle Rechtsverweigerung im engeren Sinn begeht eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde, wenn sie es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre. Rechtsverzögerung ist einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde dann vorzuwerfen, wenn sie einen Entscheid nicht binnen der im Gesetz vorgesehenen (vgl. etwa § 27a VRG) oder nach den Umständen angemessenen Frist (vgl. Art. 29 Abs. 1 BV) erlässt. Anders als das Bundesrecht, das im unrechtmässigen Verweigern oder Verzögern einer Anordnung eine Verfügung fingiert (Art. 97 Abs. 2 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943, OG), sieht die zürcherische Verfahrensgesetzgebung ein Rechtsmittel gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung nicht ausdrücklich vor. Die zürcherische Praxis anerkennt jedoch die Zulässigkeit von Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden. Sie wurden früher als besondere Formen der Aufsichtsbeschwerde betrachtet, womit der Weiterzug an das Verwaltungsgericht verwehrt blieb. Seit die bundesrechtlichen Vorgaben an den kantonalen Rechtsschutz in Kraft getreten sind (Art. 98a OG in der Fassung vom 4. Oktober 1991), mussten jedoch in Angelegenheiten, in denen die verwaltungsgerichtliche Beschwerde an das Bundesgericht offen stehen, Beschwerden an das Verwaltungsgericht wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung zugelassen werden. Entsprechend einer in der Lehre vertretenen Auffassung (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 48 f., § 41 N. 19) lässt die neueste Rechtsprechung auch ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 98a OG Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden an das Verwaltungsgericht zu (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.2, www.vgrzh.ch, vorgesehen zur Publikation in RB 2005 Nr. 15). Im Übrigen ist die Praxis seit jeher davon ausgegangen, dass gegen die Verweigerung einer Feststellungsverfügung förmlich Rekurs nach § 19 ff. VRG – mit Weiterzug an das Verwaltungsgericht, sofern dessen Zuständigkeit in der Sache gegeben ist – erhoben werden könne (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 64; RB 1978 Nr. 9). Allerdings bedeutet dies nicht, dass der Anspruch auf Überprüfung eines Realaktes einzig davon abhänge, dass der Betroffene den Erlass einer diesbezüglichen Feststellungsverfügung verlangt. Weigert sich die angerufene Behörde, die verlangten Feststellungen zu treffen, etwa weil sie der Auffassung ist, es fehle dem Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse, so hat dieser zunächst lediglich Anspruch darauf, dass die Weigerung in einem förmlichen Bescheid festgehalten wird, der sich mit Rekurs oder Beschwerde an die obere Instanz weiterziehen lässt; die angerufene obere Instanz hat alsdann zu prüfen, ob die untere Behörde ein schutzwürdiges Interesse zu Recht verneint hat (vgl. VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00214, www.vgrzh.ch).

2.

2.1

In seiner "Rechtsverweigerungsbeschwerde" vom 20. März 2006 rügt der Beschwerdeführer in erster Linie eine Rechtsverzögerung. Eine solche erblickt er – zumindest sinngemäss – zum einen darin, dass der Regierungsrat seine am 22. Dezember 2004 eingereichte Aufsichtsbeschwerde bis heute nicht behandelt habe. Nach dem Gesagten ist das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat. Insoweit ist daher auf die Beschwerde von vornherein nicht einzutreten.

Sodann rügt der Beschwerdeführer als weitere Rechtsverzögerung, dass der Regierungsrat sein am 17. Januar 2006 zusätzlich (eventualiter zur Aufsichtsbeschwerde) gestelltes Feststellungsbegehren bis heute nicht behandelt habe, obwohl er die Volkswirtschaftsdirektion am 27. Februar 2006 unter Ansetzung einer Frist von 10 Tagen gemahnt habe. Weil er dieses Feststellungsbegehren (obwohl inhaltlich weit gehend mit Antrag 1 in der Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 übereinstimmend) ausdrücklich als eigenständiges (von der Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren gestellt hat, ist insoweit auf die Beschwerde einzutreten. Die Beschwerde erweist sich jedoch in diesem Punkt als unbegründet: Wenn der Regierungsrat das am 17. Januar 2006 gestellte Feststellungsbegehren bis heute nicht behandelt hat, so liegt darin offenkundig keine verfassungswidrige Rechtsverzögerung vor. Der Beschwerdeführer kann auch nichts zu seinen Gunsten daraus ableiten, dass er das genannte Begehren erst gestellt hat, nachdem seine Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 bis zu diesem Zeitpunkt (17. Januar 2006) noch nicht behandelt worden war. Wohl besteht insoweit ein Zusammenhang mit jener Aufsichtsbeschwerde. Doch wenn dem Beschwerdeführer zuzugestehen ist, dass sein Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 als eigenständiges (von der Aufsichtsbeschwerde unabhängiges) Begehren behandelt wird, so muss er sich auch entgegenhalten lassen, dass die bisherige Dauer des aufsichtsrechtlichen Verfahrens nicht mitberücksichtigt wird. Er selber unterscheidet denn auch in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (S. 2) nach wie vor zwischen Aufsichtsbeschwerde und (zusätzlich gestelltem) Feststellungsbegehren.

2.2

Eine unzulässige Rechtsverweigerung soll laut der Beschwerdeschrift vom 20. März 2006 offenbar darin liegen, dass nach Verstreichen der vom Beschwerdeführer am 27. Februar 2006 angesetzten "Mahnfrist" von 10 Tagen davon auszugehen sei, dass der Regierungsrat den Erlass der am 17. Januar 2006 anbegehrten Feststellungsverfügung überhaupt verweigere. Diese Betrachtungsweise ist offenkundig verfehlt. Allerdings hat die Volkswirtschaftsdirektion dem Beschwerdeführer in der Folge am 27. März 2006 – somit in einem Zeitpunkt, in dem dieser bereits Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben hatte – brieflich mitgeteilt, ihrer Auffassung nach fehle ihm ein aktuelles schutzwürdiges Interesse am Erlass des angefochtenen Feststellungsentscheides, was den Beschwerdeführer zu seiner Nachtragseingabe vom 4. April 2006 an das Verwaltungsgericht bzw. zur darin erfolgten Erklärung veranlasste, er halte an seiner Beschwerde fest. Es wäre jedoch dem in rechtlichen Fragen bewanderten Beschwerdeführer unbenommen und zumutbar gewesen, diesbezüglich einen förmlichen Bescheid der Volkswirtschaftsdirektion bzw. des Regierungsrats zu verlangen. Es besteht daher im jetzigen Beschwerdeverfahren für das Verwaltungsgericht kein Anlass, auf die Rüge des Beschwerdeführers, die anbegehrte Feststellungsverfügung sei ihm definitiv verweigert worden, näher einzugehen. Soweit er eine formelle Rechtsverweigerung im engeren Sinn rügt, ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten. Damit ist indessen zugleich klargestellt, dass der Regierungsrat noch förmlich darüber befinden muss, ob er auf das am 17. Januar 2006 gestellte Feststellungsbegehren ausserhalb des hängigen aufsichtsrechtlichen Verfahrens eintrete.

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist, abzuweisen ist. Um unnötige Weiterungen des Verfahrens zu vermeiden, kann Folgendes angemerkt werden.

Bezüglich der Behandlung des selbstständigen Feststellungsbegehrens stellt sich – vermehrt noch als hinsichtlich der Aufsichtsbeschwerde, die nicht an die Einhaltung eines festgelegten Instanzenzuges gebunden ist (vgl. Thalmann, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8.3; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 37) – die Frage nach der funktionellen Zuständigkeit. Ob die von der Volkswirtschaftsdirektion bezüglich der Aufsichtsbeschwerde vertretene Auffassung, dass der Regierungsrat erstinstanzlich zu deren Behandlung zuständig sei, auch bezüglich der Behandlung des selbstständigen Feststellungsbegehrens zutrifft, wird deshalb noch zu prüfen sein: Nebst dem Regierungsrat fiele auch eine andere Zuständigkeitsfestlegung – etwa von Organen der Stadt Zürich als Trägerschaft des hier verantwortlichen Transportbetriebes mit Weiterzugsmöglichkeit an den Bezirksrat Zürich oder von Organen des Verkehrsverbundes (wie deren Direktion oder des Verkehrsrates) mit Weiterzugsmöglichkeit an den Regierungsrat – in Betracht.

Entgegen der von der Volkswirtschaftsdirektion im Schreiben vom 27. März 2006 vertretenen Auffassung geht es nicht an, dem Beschwerdeführer ein aktuelles Rechtschutzinteresse am Erlass der anbegehrten Feststellungsverfügung deswegen zu verweigern, weil sich dieses nicht auf einen konkreten, ihn betreffenden Vorfall beziehe; denn entgegen ihrer dortigen Darlegung ist der Beschwerdeführer tatsächlich einer Kontrolle unterzogen worden (zur Frage des aktuellen Feststellungsinteresses vgl. insbesondere BGr, 9. Januar 2001,1P.624/2000, www.bger.ch). Anderseits genügt diese Tatsache allein auch nicht dafür, ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse anzunehmen. Dazu ist wie dargelegt erforderlich, dass sich der fragliche Realakt stärker als in bloss geringfügiger Weise auf die Rechtstellung des Gesuchstellers auswirkt, ihn also in grundrechtlich geschützten Bereichen erheblich betroffen hat, was bezogen auf den fraglichen Vorfall letztlich voraussetzt, dass die Verpflichtung, sich einer Fahrausweiskontrolle zu unterziehen, dem Schutzbereich der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) zugeordnet wird und dass in der hier beanstandeten Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges ein stärkerer Eingriff als bei einer Kontrolle innerhalb des Fahrzeuges erblickt wird. (Es lässt sich füglich fragen, ob eine Kontrolle innerhalb des Fahrzeuges, die wegen Unzulässigkeit einer Fortsetzung der Kontrolle ausserhalb des Fahrzeuges mit länger dauernden Behinderungen beim Aussteigen verbunden wäre, nicht mit stärkeren Beeinträchtigungen für die Fahrgäste verbunden wäre.)

Verneint die zum Entscheid berufene Behörde ein aktuelles schutzwürdiges Interesse am Erlass eines diesbezüglichen Feststellungsentscheids, so kann der ablehnende Bescheid mit Beschwerde oder Rekurs an das Verwaltungsgericht bzw. den Bezirksrat oder den Regierungsrat weitergezogen werden (vgl. vorn E. 1.3). Bejaht die Behörde ein schutzwürdiges Interesse, wird sie sich mit der Frage der Rechtsmässigkeit der beim Beschwerdeführer am 28. Oktober 2004 ausserhalb des Fahrzeuges durchgeführten Fahrausweiskontrolle befassen müssen. Die Behandlung der Aufsichtsbeschwerde könnte der Regierungsrat diesfalls – ohne sich dem Vorwurf weiterer Rechtsverzögerung auszusetzen – bis zum rechtskräftigen Abschluss des Feststellungsverfahrens zurückstellen, zumal die Aufsichtsbeschwerde gegenüber förmlichen Rechtsmitteln ein subsidiärer Rechtsbehelf ist (vgl. Thalmann, Vorbem. zu §§ 141-150 N. 8.6; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 31).

Laut seinem am 17. Januar 2006 gestellten Begehren will der Beschwerdeführer lediglich festgestellt haben, dass der beanstandete Realakt grundrechtskonform bzw. grundrechtswidrig sei. Demgegenüber will er laut Beschwerde vom 20. März 2006 darüber hinaus auch festgestellt haben, ob ihm Einsichtnahme in die Richtlinie des ZVV über die Fahrausweiskontrolle zu gewähren sei. An sich kann mit der Beschwerde das ursprüngliche Begehren (als welches hier das Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 zu betrachten ist) nicht erweitert werden. Indessen hat der Beschwerdeführer bereits mit seiner Aufsichtsbeschwerde vom 22. Dezember 2004 verlangt, die verantwortlichen Dienststellen anzuweisen, die entsprechenden Regelungen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, wenn die zum Entscheid berufene Behörde diese Frage im Zusammenhang mit dem Feststellungsbegehren vom 17. Januar 2006 – mithin ausserhalb des aufsichtsrechtlichen Verfahrens – behandelt. Bezüglich dieses Feststellungsinteresses ist das Vorliegen eines schutzwürdigen (Feststellungs-)Interesses nicht mehr gesondert zu prüfen, da nach den vorliegenden Akten feststeht, dass dem Beschwerdeführer die Einsicht in die Richtlinien verweigert worden ist. Hinsichtlich der materiellen Frage, ob dem Beschwerdeführer entsprechend seinem Feststellungsbegehren bzw. dem diesen zu Grunde liegenden Motiv Einsicht in die fraglichen Unterlagen zu gewähren sei, ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung bezüglich der Offenlegung von verwaltungsinternen Richtlinien massgebend (vgl. insbesondere BGr, 18. Oktober 2002,1P.240/2002, www.bger.ch, betreffend Dienstanweisungen an Polizeibeamte über den Umgang mit Medienvertretern bei Polizeieinsätzen), wobei auch Art. 17 KV zu berücksichtigen sein wird.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine Parteientschädigung zu.