Sonderschulung

1.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt unter anderem Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Anfechtungsobjekt ist vorliegend ein Rekursentscheid der Bildungsdirektion, was den Weiterzug mit Beschwerde möglich macht (vgl. § 19b VRG). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit gegeben.

1.2

Zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG). Das geltend gemachte Interesse muss aktuell sein; allerdings kann von diesem Erfordernis abgewichen werden, wenn sonst in Grundsatzfragen kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt werden und wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit wieder stellen könnte (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 21 N. 25).

Gegenstand der erstinstanzlichen Anordnung war die Bewilligung von begleiteten Unterrichtsstunden in der Regelklasse für das Schuljahr 2005/06. Der Rekursentscheid der Bildungsdirektion konnte erst im Verlauf des Schuljahrs 2006/07 ergehen. Die Vorinstanz trat auf das Begehren dennoch ein, zum einen unter Hinweis auf die Weitergeltung der Regelung im neuen Schuljahr, zum anderen wegen der Gefahr, dass die oberen Instanzen die Anordnung infolge Zeitablaufs sonst kaum jemals rechtzeitig überprüfen könnten. Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz die Sachlage zu Recht auch für das Schuljahr 2006/07 beurteilt hat. Bezogen auf dieses nach wie vor aktuelle Schuljahr besteht offensichtlich ein genügendes Rechtsschutzinteresse für die Prüfung des Rechtsstreits durch das Verwaltungsgericht. Auf die Beschwerde ist insoweit einzutreten.

Soweit sich die Beschwerde allerdings auf die gesamte noch ausstehende Schulzeit bezieht, fehlt es sowohl an einem Anfechtungsobjekt als auch an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse. Dies führt zu einem teilweisen Nichteintreten.

2.

Mit dem heutigen Entscheid in der Hauptsache wird das Begehren um vorsorgliche Massnahmen gegenstandslos.

3.

3.1

Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) gewährleistet einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltli­chen Grundschulunterricht. Nach Art. 62 BV sorgen die für das Schulwesen zu­ständigen Kantone für den ausreichenden, allen Kindern offen stehenden, an öffentlichen Schulen unentgeltlichen obligatorischen Grundschulunterricht.

Wie andere soziale Grundrechte gewährleistet auch der Anspruch auf aus­reichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht nach bundesgerichtlicher Praxis nur einen Mindeststan­dard (kritisch Stephan Hördegen, Chancengleichheit und Schulverfassung, Zürich etc. 2005, S. 416). Der sich aus Art. 19 BV ergebende Anspruch umfasst daher nur ein ange­messenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein Mehr an individueller Betreuung, das theoretisch möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen gestützt auf die Verfassung nicht gefordert werden. Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung eines Kindes. Die aufgrund von Art. 19 BV garantierte Grundschulung muss aber genügen, um es angemessen auf ein selbst­verantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Die Ausbildung hat den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung zu entsprechen (BGE 129 I 12 E. 6.4, 130 I 352 E. 3.3; BGr, 5. Februar 2003,2P.216/2002, E. 5.4, www.bgr.ch; VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00050, E. 2.1, www.vgrzh.ch).

Zu beachten ist ferner das allgemeine Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie das spezielle Gebot, niemanden wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung zu diskriminieren (Art. 8 Abs. 2 BV). Bezogen auf die Schulbildung haben die Kantone sodann dafür zu sorgen, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist (Art. 20 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [BehiG]).

3.2

Art. 62 der alten Kantonsverfassung vom 18. April 1869 enthielt keinen über die bundesrechtlichen Garantien hinaus gehenden Anspruch, wie das Verwaltungsgericht mehrfach festhielt (vgl. etwa VGr, 20. August 2003, VB.2003.00067, E. 2a, www.vgrzh.ch). Seit 1. Januar 2006 gilt die neue Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101). Diese gewährleistet in Art. 14 KV ausdrücklich das Recht auf Bildung und den gleichberechtigten Zugang zu den Bildungs­einrichtungen. Innert einer Übergangsfrist von fünf Jahren haben die Behörden die erforderlichen Vorkehrungen zu dessen Gewährleistung zu treffen (Art. 138 Abs. 1 lit. a KV). Die Tragweite von Art. 14 KV ist noch nicht restlos geklärt (vgl. Giovanni Biaggini, Die neue Zürcher Kantonsverfassung: Gesamtbetrachtung im Lichte der Verfassungsfunktionen, in: Die neue Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2006, S. 175 ff., 182; Viviane Sobotich, Chancengleichheit als tragendes Prinzip, ebenda, S. 31 ff., 42 ff.; Rudolf Ackeret, Stellung und Bedeutung der Grundrechte, in: Grundrechte und Rechtsschutz, Zürich 2000, S. 61 ff., 70; vgl. zum Ganzen ferner Anna Maria Riedi, Bildung zwischen Bescheidwissen und Emanzipation, in: Individuum, Staat und Gesellschaft, Zürich 2000, S. 7 ff.). Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht im Hinblick auf die noch laufende Übergangsfrist nicht näher geprüft zu werden. Das neu in Art. 11 Abs. 1 KV geregelte Diskriminierungsverbot entspricht im vorliegend interessierenden Zusammenhang der Verfassungsregelung auf Bundesebene vollumfänglich.

4.

4.1

Das Rechtsbegehren der Beschwerde erweckt zwar den Eindruck, dass sich die Streitsache auf die Frage beschränkt, in welchem Umfang A in der Regelklasse zu unterrichten ist. Indes wird in der Begründung des Rechtsmittels – wie bereits vor den Rekursinstanzen – ausgeführt, dass es zwar um die Gesamtzahl an integrativen Unterrichtsstunden, jedoch nicht zwingend um den vollen Besuch des Klassenunterrichts gehe. Zu prüfen ist deshalb vorab, in welchem zahlenmässigen Umfang A schulischer Förderung bedarf.

4.2

In der von A besuchten Regelklasse der 5. Primarschulstufe umfasst die wöchentliche Unterrichtszeit 28 Pflichtlektionen.

Gemäss Bericht der Autismusberaterin B vom 23. Mai 2006 liegt der schulische Förderbedarf von A bei mindestens 30 Stunden pro Woche. Ein schulischer Förderbedarf dieser Grössenordnung wird weder durch die SK für Sonderschulen in Abrede gestellt noch durch die Akten widerlegt. Es ist somit davon auszugehen, dass A für ihre Entwicklung – trotz Begleitung durch eine Heilpädagogin – zahlenmässig einen mindestens gleich hohen schulischen Förderbedarf hat wie die gleichaltrigen Kinder der Regelklasse, zurzeit also 28 Lektionen pro Woche.

5.

Weiter stellt sich die Frage, ob es im Interesse von A erforderlich ist, dass sie die 28 Unterrichtsstunden vollumfänglich in der Regelklasse besuchen kann.

5.1

Gemäss § 12 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni 1899 (VolksschulG, LS 412.11) sind bildungsfähige, aber körperlich oder geistig gebrechliche Kinder, die dem Unterricht in Normalklassen nicht zu folgen vermögen oder ihn wesentlich behindern, durch die Schulpflege auf Grund eines Zeugnisses des Schularztes und nach Anhören der Eltern Sonderklassen zuzuweisen (Abs. 1). Kinder, für die auch ein Unterricht in Sonderklassen nicht in Frage kommt, sind auf Grund eines Zeugnisses des Schularztes einer Sonderschulung zuzuführen. Für die Dauer der Schulpflicht haben diese Kinder Anspruch auf eine ihren Gebrechen und ihrer Bildungsfähigkeit besonders angepasste Schulung und Erziehung. Die Schulpflege sorgt in Verbindung mit den Eltern für die angepasste Schulung und Erziehung (Abs. 2).

5.2

A kann dem Unterricht in einer Regelklasse zurzeit nur in Begleitung einer Heilpädagogin folgen. Gemäss der kantonalen Gesetzgebung hat die Förderung von A deshalb grundsätzlich in einer Sonderklasse zu erfolgen (§ 1 des kantonalen Sonderklassenreglements vom 3. Mai 1984 [LS 412.13]). Als Sonderschülerin ist A denn auch vom Erreichen der Lernziele befreit. Gemäss dem kantonalen Leitbild vom 9. April 1996 besteht allerdings die Möglichkeit, auch Schüler und Schülerinnen mit einer Behinderung zumindest teilweise in Regelklassen zu integrieren (vgl. dazu das Merkblatt "Integrative Förderung von Kindern in der Volksschule"). Die Zielrichtung, auch behinderte Kinder integriert zu schulen, sieht das neue Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (VSG) in § 33 Abs. 1 vor: Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen sind wenn möglich in der Regelklasse zu unterrichten. Diese Bestimmung tritt allerdings erst auf das Schuljahr 2008/2009 in Kraft; zurzeit richten sich die sonderpädagogischen Massnahmen nach bisherigem Recht.

Dennoch kann bereits heute ein Anspruch auf integrative Schulung bestehen. Wie gesehen verlangt der verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht, dass die Ausbildung den individuellen Fähigkeiten des Kindes und seiner Persönlichkeitsentwicklung entspricht (vorn E. 3.1). Zudem schreibt das anfangs des Jahres 2004 in Kraft getretene Behindertengleichstellungsgesetz den Kantonen vor, soweit es möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient, die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule mit entsprechenden Schulungsformen zu fördern (Art. 20 Abs. 2 BehiG). Geht es um die Frage, ob ein Kind in der Regelklasse oder in einer Sonderklasse geschult werden soll, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vorab das Wohl des (behinderten) Kindes massgebend. Dabei darf das effektiv Mögliche nicht ausser Acht gelassen werden (BGE 130 I 352 E. 6.1.1-3).

5.3

A besuchte ab Herbst 1999 während zwei Jahren die Sonderpädagogisch-therapeutische Tagesschule des Kinderspitals Zürich und hernach für ein Jahr die Einschulungsklasse. Auf das nachfolgende Schuljahr (2002/2003) wurde sie als eingeschriebene Schülerin der Heilpädagogischen Schule der Stadt Zürich im Rahmen des Konzepts Integrative Schulungsform (ISF) in die 2. Regelklasse an der Quartierschule G aufgenommen. Am 7. Dezember 2005 erarbeitete die HPS für A, welche inzwischen die 4. Klasse besuchte, ein aktualisiertes Konzept. Dieses sieht den weiteren Besuch der Regelklasse im Umfang von 20 Wochenstunden vor, begleitet durch eine Heilpädagogin der HPS. Es soll auch die Fähigkeit von A trainiert werden, sich ohne Begleitung in der Klasse aufzuhalten. Zudem besteht die Möglichkeit, im Rahmen der Tagesschule der HPS weitere Halbtage zu verbringen. Im Wesentlichen gestützt auf dieses Konzept bewilligte die Kreisschulpflege für das Schuljahr 2005/2006 während 20 Lektionen pro Woche in einer Regelklasse die Begleitung durch die Heilpädagogin. Diese Begleitung wird im jetzigen Schuljahr fortgesetzt; während 16 Stunden wird A von der bisherigen Begleiterin K betreut, während vier Stunden neu durch L. Der Leiter HPS hat das Konzept in diesem Sinne anfangs des Schuljahres 2006/2007 aktualisiert.

Gemäss dem Bericht der begleitenden Heilpädagogin K vom 24. März 2006 profitiert A von der integrativen Schulung. Dasselbe bestätigt L. Auch der Leiter HPS bevorzugt die integrative Schulung von A. Trotz kritischer Stimmen zweier früherer Lehrerinnen und eines Schulpflegemitglieds muss aufgrund der Einschätzung der Fachpersonen davon ausgegangen werden, dass die Integration von A in eine Regelklasse derzeit dem Kindeswohl entspricht. In diesem Sinne hatte die Aufsichtskommission schon in der Verfügung vom 27. Januar 2006 ausgeführt, dass die Förderung von A grundsätzlich integrativ in einer Regelklasse erfolgen soll.

5.4

Wie erwähnt bleibt jedoch zu prüfen, ob es im Interesse von A erforderlich ist, dass sie sämtliche 28 Unterrichtslektionen in der Regelklasse besuchen kann. Insbesondere unter dem Aspekt der regelmässigen Stoffvermittlung trifft dies zu. Die Begleiterin L weist in ihrem Bericht vom 28. November 2006 eingehend auf diesen Punkt hin.

Indes kann nicht ausser Acht gelassen werden, dass A den Unterricht in der Regelklasse nur in ständiger Begleitung einer Heilpädagogin besucht. Diese kann den Schulstoff individuell für A aufbereiten. So werden etwa komplexere Anweisungen der ordentlichen Lehrperson durch die Heilpädagogin in einzelne Schritte transformiert. Die Begleiterin K hält denn auch dafür, dass A gewisse Inhalte des Schulstoffs besser in Kleingruppen als im ganzen Klassenverband lernen würde; zudem verweist sie auf die Bedeutung der individuellen Förderung von A im Elternhaus. Dort kann auf den Schulstoff "1:1" eingegangen werden. L erklärt neben den Nachteilen, die ein nur teilweiser Besuch der Regelklasse zur Folge hat, dass Frontalunterricht von A eine weitaus höhere Konzentrations- und allgemeine Anstrengungsfähigkeit erfordert als von den meisten anderen Schülern. Vor diesem Hintergrund liegt es auf der Hand, dass die vollumfängliche Unterrichtung in der Regelklasse A zu stark fordern würde. Eine teilweise Schulung und Förderung ausserhalb der Klasse liegt damit durchaus im Interesse von A. Integrierte Schulung bedeutet denn auch häufig, dass das Kind für eine Mehrzahl der Stunden die Regelklasse besucht und daneben von einem Heilpädagogen nach seinen Bedürfnissen besonders gefördert wird (Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern etc. 2003, S. 129).

5.5

Eine vollumfängliche Unterrichtung von A in der Regelklasse ist somit auch unter Berücksichtigung ihrer besonderen Bedürfnisse nicht erforderlich. In der Beschränkung der begleiteten Lektionen in der Regelklasse auf 20 Stunden lässt sich daher keine Rechtsverletzung erblicken. Insofern erweist sich die Beschwerde als unbegründet.

6.

6.1

Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass A einen schulischen Förderbedarf im Umfang von mindestens 28 Lektionen hat. Neben dem Unterricht während 20 Lektionen in der Regelklasse benötigt sie eine auf ihre spezifischen Bedürfnisse zugeschnittene schulische Förderung im Umfang von wöchentlich weiteren acht Stunden. A kann zwar gemäss dem Konzept vom 13. September 2006 im Rahmen der Tagesschule der HPS weitere Halbtage verbringen, beispielsweise je ein Nachmittag Turn- und Schwimmunterricht. Aufgrund früherer Akten liegt es jedoch auf der Hand, dass es dabei überwiegend um ein Betreuungsangebot zur Entlastung der Mutter geht (vgl. das Angebot der HPS vom 19. September 2005). Orientiert sich das Zusatzangebot somit nicht an den schulischen Bedürfnissen von A und erreicht es zudem nicht acht Lektionen pro Woche, so liegt im aktuellen Unterrichtsangebot eine Benachteiligung im Sinne von Art. 2 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 3 lit. f BehiG.

6.2

Dieses Ergebnis hat allerdings nicht ohne weiteres eine teilweise Gutheissung der Beschwerde zur Folge. Die gesetzliche Regelung von Art. 11 Abs. 1 BehiG erlaubt vielmehr die Aufrechterhaltung einer Benachteiligung, wenn der Nutzen einer Massnahme für den Behinderten in einem "Missverhältnis" zum öffentlichen Interesse, beispielsweise zum wirtschaftlichen Aufwand, stehen würden. Das private Interesse der Beschwerdeführerin an den zusätzlichen, auf ihre spezifischen schulischen Bedürfnisse ausgerichteten Förderstunden ist somit dem öffentlichen Interesse gegenüberzustellen. Es ist eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorzunehmen.

6.2.1

Das private Interesse der Beschwerdeführerin an einer schulischen Förderung im Umfang von 28 Lektionen pro Woche ist erheblich. Aus den erwähnten Berichten der begleitenden Heilpädagoginnen und der Autismusberaterin ergibt sich deutlich die Notwendigkeit, eine über die aktuellen 20 Lektionen hinausgehende Förderung zu erhalten.

6.2.2

Das öffentliche Interesse an einer stundenmässigen Plafonierung des Unterrichts ist finanzieller Natur. Es versteht sich zwar von selbst, dass die Betreuung von A durch eine Heilpädagogin während 20 Stunden in der Klasse und zusätzliche schulische Förderung während 8 Stunden pro Woche erhebliche Kosten verursacht. Hohe Kosten bringt jedoch auch der Besuch der HPS mit Zusatzunterricht und -betreuung bzw. der Besuch einer speziell auf autistische Kinder ausgerichtete Schule mit sich. Die Vorinstanzen zeigen nicht auf, weshalb bei der Gewährung von 28 Förderstunden von einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand gesprochen werden müsste. Auch die Tatsache, dass für autistische Kinder bisher deutlich weniger aufgewendet wurde, kann eine Unverhältnismässigkeit nicht plausibel machen. Eine bisherige Praxis kann nach dem Inkrafttreten des Behindertengleichstellungsgesetzes ohnehin nicht mehr massgeblich sein. Es ist somit kein Missverhältnis ersichtlich zwischen dem Nutzen der vermehrten schulischen Förderung für A einerseits und dem wirtschaftlichen Aufwand dieser Schulung für das Gemeinwesen anderseits. A hat somit Anspruch auf schulische Förderung im Umfang von 28 Lektionen pro Woche. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen.

6.3

In Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG ist die Verfügung der Aufsichtskommission für Sonderschulung vom 27. Januar 2006 demnach wie folgt zu ergänzen: Zusätzlich kommt der Beschwerdeführerin eine ihrer Behinderung angepasste Schulung/Förderung im Umfang von wöchentlich acht Unterrichtslektionen im Sinne der E. 6.1 zu. Entsprechend sind auch die Entscheide der beiden Rekursinstanzen zu korrigieren.

7.

Verfahren gemäss Art. 8 BehiG sind unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 BehiG). Dazu gehören explizit Verfahren, in welchen eine Benachteiligung von Menschen mit Behinderung bei der Inanspruchnahme von Aus- und Weiterbildung zu prüfen ist (Art. 8 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 5 BehiG). Dies ist vorliegend der Fall. Die Kosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen. Dasselbe gilt für die Verfahren vor den beiden Vorinstanzen. Daran ändert nichts, dass sich die bei Rekurserhebung noch nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin nicht ausdrücklich auf das Behindertengleichstellungsgesetz berufen hatte. Die Rekursentscheide sind auch insoweit zu korrigieren.