Einbürgerung

1.1

Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs ist nur insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung besteht (§ 43 Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] e contrario).

1.1.1

In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]; vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über das Gemeinde- und das Kantonsbürgerrecht vom 25. Oktober 1978 [BürgerrechtsV, LS 141.11]). Danach sind die politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde wohnende gesuchstellende Person (bzw. ebenso lang im Kanton wohnende Person, wenn sie zwischen 16 und 25 Jahre alt ist) auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Familie selber zu erhalten vermag, genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine Einkaufsgebühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 GemeindeG).

Nach § 21 Abs. 3 GemeindeG werden nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren den in der Schweiz Geborenen in diesem Alter gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht haben (vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV).

1.1.2

Die Beschwerdeführerin ist eine nicht in der Schweiz geborene Ausländerin zwischen 16 und 25 Jahren. Sie besuchte von 1995 bis 2004 die heilpädagogische Schule in Z. Nach Auffassung des Beschwerdeführers mangelt es jedoch an der Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit, da die geistig behinderte Beschwerdegegnerin vollumfänglich von der Asylfürsorge unterstützt wird. Dies anerkennt letztlich auch die Vorinstanz, was sich ferner mit der Rechtsprechung der Kammer deckt:

Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gilt gemäss § 5 BürgerrechtsV als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers oder der Bewerberin voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten zählen insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also auch Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung und anderen. Intakte soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller Hinsicht tragen werden, sind ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. Handbuch Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3). Hingegen fallen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich ausser Betracht. Dazu zählt auch die Unterstützung durch die Asylfürsorge (VGr, 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 4.2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6.2 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b [alles unter www.vgrzh.ch]).

Wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit im Sinne von § 21 GemeindeG liegt bei der Beschwerdegegnerin somit nicht vor.

1.1.3

Würde die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als Anspruchsvoraussetzung für die erleichterte Einbürgerung betrachtet, entfiele damit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (§ 43 Abs. 1 lit. l VRG). Daran ändert auch Art. 51 Abs. 2 Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (SR 141.0) nichts, wonach die betroffenen Kantone und Gemeinden zur Beschwerde berechtigt sind. Damit wurde nicht der Zugang zu einem kantonalen Gericht geschaffen. Denn unter dem bis Ende 2006 geltenden Recht war die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Bereich der kantonal geregelten Verleihung des Gemeindebürgerrechts unzulässig (Art. 97 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 in Verbindung mit Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968); nur, wo die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht vorgesehen war, konnte das Verwaltungsgericht entgegen dem Ausnahmekatalog von Art. 43 Abs. 1 VRG angerufen werden (§ 43 Abs. 2 VRG). Der in den Art. 86 Abs. 2 bzw. 114 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) allgemein vorgesehene Zugang zu einem kantonalen Gericht greift angesichts der Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 2 BGG noch nicht.

Die Kammer tritt auf Beschwerden betreffend die Verleihung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland geborene junge Ausländer in gefestigter Praxis allerdings bereits dann ein, wenn sie im Sinne von Art. 21 Abs. 3 GemeindeG in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00330 [= RB 2000 Nr. 36], E. 1 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 1 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 2 – 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 1 – 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 1 [je unter www.vgrzh.ch]). Auch in der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass die Gesuchsteller im Alter zwischen 16 und 25 Jahren, welche während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben, einen Anspruch auf Einbürgerung haben (Tobias Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBl 2005, S. 113 ff., 122). An der bisherigen Praxis ist festzuhalten.

1.1.4

Weil das Erfordernis des ausreichenden Schulbesuchs erfüllt ist, hat die heute 21-jäh­rige Beschwerdegegnerin grundsätzlich Anspruch auf Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit zu bejahen.

1.2

Die Kammer hat sodann wiederholt entschieden, dass eine Gemeinde bei Streitigkeiten über die Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E. 1b –15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 2 – 11. Januar 2006, VB. 2005.00360, E. 2 [je unter www.vgrzh.ch]). Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.

2.

Die Gemeinde X hat die Aufnahme in das Bürgerrecht unter anderem mit der Begründung abgelehnt, die Beschwerdegegnerin könne die Einbürgerungsvoraussetzungen der kulturellen und politischen Integration aufgrund ihres Gesundheitszustandes nicht erfüllen. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, spielt die Eignung beim auf § 21 GemeindeG gestützten Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts keine Rolle (VGr, 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 5, und 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3, beides unter www.vgrzh.ch).

3.

3.1

Der Beschwerdeführer hat die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs sodann mit der fehlenden wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin begründet. Daran wird mit der Beschwerde festgehalten. Als einzigen Zweck der Einbürgerung bezeichnet der Beschwerdeführer die finanzielle Besserstellung durch Erlangung von Sozialhilfe bzw. von (gegenüber der Asylfürsorge höheren kommunalen) Leistungen der Fürsorge. Im Falle der Einbürgerung würden diese Kosten zulasten der Gemeinde gehen. Es liege in ihrem Ermessen, gesunde Gemeindefinanzen und die Vermeidung erheblicher Dauerbelastungen höher zu gewichten als das private Interesse der Beschwerdegegnerin, finanziell gleich gestellt zu werden wie andere Heiminsassen. Die Verweigerung der Einbürgerung stelle auch unter Berücksichtigung der Behinderung der Beschwerdegegnerin keine Diskriminierung dar.

Die Vorinstanz ist demgegenüber der Auffassung, dass an die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit bei behinderten und nicht behinderten Personen klarerweise nicht dieselben Anforderungen gestellt werden dürften. Dies und der Umstand, dass sich die Gemeinde bei der Abweisung des Gesuchs zweifelsohne von sachfremden Überlegungen habe leiten lassen, veranlasste den Bezirksrat zur Gutheissung des Rekurses.

3.2

Gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV, SR 101) sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Laut Abs. 2 darf niemand diskriminiert werden, unter anderem nicht wegen der Herkunft, der sozialen Stellung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.

Mit der Erwähnung der sozialen Stellung umschreibt der Verfassungsgeber generell auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Menschen (Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 362; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 748 f.; Bernhard Pulver, L'interdiction de la discrimination, Basel 2003, S. 259; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002, S. 350 f.).

Eine Diskriminierung im Sinn von Art. 8 Abs. 2 BV steht allerdings nicht bereits dann stets in Frage, wenn eine Regelung an die finanziellen Verhältnisse anknüpft. Denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt eine Diskriminierung vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmacht (BGE 132 I 167 E. 3 mit Hinweisen).

3.2.1

Mit der Erwähnung der (wirtschaftlichen) Erhaltungsfähigkeit knüpft § 21 Abs. 1 GemeindeG insbesondere an die Fürsorgeunabhängigkeit einer Person an. Fürsorgeabhängige Personen bilden in der sozialen Wirklichkeit eine Gruppe, die tendenziell ausgegrenzt wird und deshalb dem Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV zuzurechnen ist (vgl. mit einlässlicher Begründung Amstutz, S. 75 ff., S. 351; ferner Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 424).

3.3

Da die Regelung von § 21 GemeindeG somit unmittelbar an ein nach Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Merkmal anknüpft, steht eine so genannte direkte Diskriminierung in Frage (vgl. Kiener/Kälin, S. 364). Eine solche Anknüpfung begründet den "Verdacht einer unzulässigen Differenzierung". Die Ungleichbehandlung ist jedoch zulässig, wenn sie durch sachliche, qualifizierte Gründe gerechtfertigt werden kann; andernfalls liegt in der Benachteiligung eine direkte Diskriminierung (BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223 f., 129 I 392 E. 3.2.2 S. 397, 126 II 377 E. 6a S. 393, 124 II 424 und 530, je mit Hinweisen; Kiener/Kälin, S. 362 ff.; Beatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 657 ff., Rz. 24 f.). Die qualifizierte Rechtfertigung erfordert eine Verhältnismässigkeitsprüfung. Differenzierungen sind nur erlaubt, wenn damit ein zulässiges Ziel erreicht werden soll und wenn die Benachteiligung in Bezug auf das verfolgte Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar ist (Kiener/Kälin, S. 363; Waldmann, S. 322 ff.).

Im Vergleich zur Rechtfertigung einer nur unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV ungleichen Behandlung unterliegen Regelungen, die an ein Merkmal im Anwendungsbereich Art. 8 Abs. 2 BV anknüpfen, einer strengeren Prüfung (Waldmann, S. 315 ff.). Dabei fällt allerdings die Prüfung umso strenger aus, je mehr die Menschenwürde betroffen ist. Am strengsten zu beurteilen sind deshalb Differenzierungen, die sich auf das Merkmal von Herkunft oder Rasse beziehen; immer noch verhältnismässig streng sind Unterscheidungen bezüglich der Merkmale Geschlecht, Sprache, Religion oder Lebensform zu beurteilen. Bei den Merkmalen der sozialen Stellung, der Behinderung und des Alters sind Differenzierungen leichter zulässig (Waldmann, S. 327 ff.; vgl. auch Rainer Schweizer in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich etc. 2002, Art. 8 Rz. 54; Walter Kälin, Ausländerdiskriminierung, in: Festschrift Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen 1991, S. 561 ff., 571 f. und 583). Allerdings wird auch die Auffassung vertreten, dass Ungleichbehandlungen, die – wie hier – an das Merkmal der Sozialhilfeabhängigkeit anknüpfen, nur bei Erfüllen eines besonders qualifizierten Begründungsstandards zulässig sind, und zwar mit Blick auf die historische Erfahrung der Verfolgung und Ausgrenzung von Armengenössigen und Bettlern (Amstutz, S. 351).

Im Übrigen gilt ein strenger Massstab stets dort, wo es um den Zugang mittelloser Personen zu Leistungen und Gütern in elementaren Lebensbereichen (zum Beispiel Wasser, Obdach, medizinische Betreuung) geht (Schweizer, Art. 8 Rz. 54; Waldmann, S. 756, der hierzu in nicht nachvollziehbarer Weise pauschal "zumindest" die garantierten Freiheitsrechte, die politischen Grundrechte und die im Internationalen Pakt vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte [SR 0.103.1] angesprochenen Bereiche zählt). Vorliegend rechtfertigt es sich nicht, einen besonders strengen Massstab anzusetzen; immerhin sind aber qualifizierte Gründe für die Ungleichbehandlung erforderlich.

3.4

Die Regelung von § 21 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 und 3 GemeindeG, welche für die Einbürgerung die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit voraussetzt, soll offensichtlich die in Frage stehende Gemeinde vor Fürsorgeverpflichtungen schützen. Heute gilt zwar für die örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe nicht mehr das Heimat-, sondern das Wohnprinzip (vgl. Art. 115 BV; siehe als zeitlich beschränkte Ausnahme immerhin Art. 16 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977, SR 851.1). Das bedeutet aber bei Einbürgerung von Sozialhilfe Empfangenden wenigstens anfänglich und – gesamtkantonal betrachtet (und es geht ja um ein kantonales Gesetz) – auch bei einer späteren Verlegung des Wohnsitzes innerhalb des Kantons einerlei. Besonders qualifiziert so verhält es sich bei der Beschwerdegegnerin, die auf lange Sicht ihren Wohnsitz bei der Beschwerdeführerin behalten dürfte. Eine Verlegung desselben nach Art. 377 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) ist zwar möglich und kann gar beansprucht werden, setzt aber doch die Zustimmung der Vormundschaftsbehörde am neuen Wohnsitz voraus (Thomas Geiser, Basler Kommentar, 2006, Art. 377 ZGB N. 5). Diesbezüglich wird sich hier wohl keine andere Gemeinde speziell entgegenkommend zeigen.

3.4.1

Die Kammer hat die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit stets als zulässiges Unterscheidungskriterium betrachtet, allerdings ohne sich mit der Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung näher auseinanderzusetzen (vgl. etwa VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.5, und 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b [bestätigt durch BGr, 27. August 2001,1P.340/2001, www.bger.ch], beides unter www.vgrzh.ch).

Im Bereich der Fremdenpolizei etwa kennt die Bundesgesetzgebung ebenfalls Differenzierungen nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit: So kann gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) ein Ausländer aus der Schweiz oder aus einem Kanton – unter Vornahme einer Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 3 ANAG, Art. 16 Abs. 3 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [SR 142.201]) – ausgewiesen werden, wenn er der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fällt. Das noch nicht in Kraft getretene Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer ändert hieran übrigens nichts Grundsätzliches. Dies zeigt, dass auch für den Bundesgesetzgeber die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit in öffentlichem Interesse liegt. Allerdings sind diese Bestimmungen nicht unumstritten; in der Lehre wird etwa die Meinung geäussert, dass die Regelung von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG nur schwer vereinbar sei mit der Bundesverfassung (Pulver, S. 263; vgl. auch Amstutz, S. 352).

Trotz Letzterem und im Sinn des Vorherigen handelt es sich bei der finanziellen Entlastung von Gemeinwesen um eine zulässige Zielsetzung. Der mit der Benachteiligung fürsor­geabhängiger Personen verfolgte Zweck von § 21 GemeindeG, die Ausgaben der öffentlichen Hand reduzieren zu können, ist legitim. Wenn sich bei Sozialhilfebedürftigkeit nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung selbst niedergelassene Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausweisen lassen, dann spricht diskriminierungsrechtlich der nämliche Grund ebenso wenig gegen eine Bürgerrechtsverweigerung.

3.4.2

Dass die Nichteinbürgerung geeignet und erforderlich ist, die Gemeinde X finanziell zu verschonen – und zwar im Fall der Beschwerdegegnerin unbestritten mit Fr. 100'000.- an jährlicher Sozialhilfe, welche an die Stelle der die Gemeinde nicht belastenden Asylfürsorge träten –, springt hier in die Augen. Hinzu kommt aus übergeordneter Sicht, dass ebenso unbestritten die ordentliche Sozialhilfe mehr bezahlt als die Asylfürsorge.

Aber auch bei fürsorgeabhängigen Ausländern mit Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung, wo also die Wohnsitzgemeinde bereits Sozialhilfe ausrichtet, liegt es nicht wesentlich anders: Würden sie eingebürgert, könnten sie nicht mehr ausgewiesen werden und belasteten bei fortdauernder Fürsorgeabhängigkeit die öffentliche Hand allenfalls gar zusammen mit Personen weiter, denen die oder der Eingebürgerte ein Anwesenheitsrecht vermittelte.

Endlich gilt wohl selbst für fürsorgeabhängige Schweizer, die ein zusätzliches Gemeindebürgerrecht erwerben möchten, dass das jüngste Bürgerrecht eine engere Beziehung zur Wohngemeinde begründen und die Neubürger insofern eher davon absehen lassen würde, wegzuziehen und diese Gemeinde so finanziell zu entlasten.

3.4.3

Schliesslich erscheint die Nichteinbürgerung wegen Fürsorgeabhängigkeit auch als zumutbar. Insbesondere wird dadurch die Beschwerdegegnerin im Unterschied zur fremdenpolizeilichen Ausweisung weder von ihrem Wohnsitz vertrieben noch verliert sie Unterstützungsleistungen.

3.5

Mithin durfte der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht verweigern. Zu Unrecht hat die Vorinstanz seinen entsprechenden Beschluss aufgehoben. Dieser ist unter Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses wiederherzustellen.

4.

Dennoch und gerade angesichts der unten wiedergegebenen Minderheitsmeinung lässt sich einerseits keineswegs sagen, dass streitgegenständliche Einbürgerungsbegehren erscheine als offenkundig aussichtslos; da die Beschwerdegegnerin anderseits offenkundig mittellos ist, erfüllt sie die beiden Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 VRG, um Kostenfreiheit gewährt zu bekommen. Die ihr als Unterliegender gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG eigentlich zu belastenden Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.

In gleichem Sinn sind die Rekurskosten der Staatskasse zu belassen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 22).

Dem obsiegenden Beschwerdeführer hinwiederum ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil er für sein Rechtsmittel nicht des anwaltlichen Beistands im Sinn von § 17 Abs. 1 lit. a bedurft hätte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.).