Wasseranschlussgebühren

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Ausgehend von den angefochtenen Verfügungen, deren Rechnungsbeträge teilweise leicht abweichen von den im Einspracheentscheid aufge­führten, beträgt der Streitwert inklusive MwSt. Fr. 156'936.20, weshalb die Sache in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).

2.

2.1

Das vom Gemeinderat Adliswil am 5. Juli 1989 erlassene Reglement über die Wasserversorgung sieht zur Finanzierung der Wasserversorgung die Erhebung von Einkaufs- und Benützungsgebühren vor. Nach Art. 47 Wasserreglement wird die Einkaufsgebühr als eine verbrauchsunabhängige Gebühr zur Deckung der Investitionskosten der Wasserversorgung erhoben. Bei Neu- und Umbauten ist für den Einkauf in die Wasserversorgung eine einmalige Gebühr zu entrichten (Art. 48 Abs. 1 Wasserreglement), wobei sämtliche Gebäude, unabhängig davon, ob sie an die Wasserversorgung angeschlossen sind oder nicht, einkaufspflichtig sind (Art. 48 Abs. 2 Wasserreglement). Die Einkaufsgebühr berechnet sich gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a Wasserreglement bei Wohnbauten (inkl. Büros, Hotels, Restaurants, Läden etc.) nach der anrechenbaren Geschossfläche mit einem Ansatz von Fr. 4.91/m2 auf dem Basiswert der Gebäudeversicherungsanstalt Zürich von 1939, unter Aufwertung nach dem jeweiligen Indexstand (Art. 49 Abs. 3 Wasserreglement). Liegt die Erstellung des Gebäudes oder der letzte gebührenpflichtige Umbau 50 oder mehr Jahre zurück, so ist die volle Einkaufsgebühr zu entrichten (Art. 50 Abs. 1 Wasserreglement), bei kürzerer Dauer wird die volle Einkaufgebühr um 2 % pro Differenzjahr reduziert (Art. 50 Abs. 1 Wasserreglement). Massgebender Zeitpunkt der Berechnung ist die Baugesuchseingabe (Art. 51 Wasserreglement). In speziellen Fällen entscheidet die Bewilligungsinstanz nach pflichtgemässem Ermessen über die Höhe der Einkaufsgebühr (Art. 52 Wasserreglement).

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin anerkennt zu Recht, dass die ihr auferlegten Wasseranschlussgebühren eine gültige Rechtsgrundlage im kommunalen Wasserreglement haben und reglementskonform berechnet wurden, dies sowohl bezogen auf den gebührenpflichtigen Sachverhalt des Umbaus als auch bezüglich der Geschossflächen, der indexierten Ansätze und der jeweiligen Reduktionsmasse. Sie macht hingegen geltend, die Gebührenbemessung nach der Geschossfläche sei aussergewöhnlich und führe im Vergleich zu den Gebührenmodellen anderer Gemeinden zu unhaltbaren Beträgen. Bei einer blossen Sanierung der Gebäudehülle ohne Erweiterung der Geschossfläche und ohne Erhöhung der beanspruchten Leistungen der Wasserversorgung, wie dies vorliegend der Fall sei, sei eine Anknüpfung an die volle Geschossfläche willkürlich und verletze das Äquivalenzprinzip.

3.2

Das kantonale Recht schreibt den Gemeinden nicht vor, nach welchen Kriterien sie die Kosten für den Bau und die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen auf die angeschlossenen Grundstücke umzulegen haben. Es stellt ihnen auch frei, diese über Erschliessungsbeiträge, Anschluss- und Benützungsgebühren oder anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur über Anschluss- und Benützungsgebühren oder über Benützungsgebühren allein zu erheben (vgl. § 27 Abs. 5 und § 29 Wasserwirt­schaftsgesetz, LS 724.11). Bei Anschlussgebühren bildet der Gebäudeversicherungswert zwar häufig massgebenden Anknüpfungspunkt für die Bemessung, jedoch kommen durchaus auch andere Kriterien in Betracht wie etwa die Wasserzählergrösse, die Wohnungszahl, die Grösse des umbauten Raumes oder die Einwohnergleichwerte (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 523 f. mit Hinweisen; vgl. auch Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 S. 557 ff.). Nach dem strittigen Wasserreglement findet der Einkauf in die Wasserversorgungsanlagen der Beschwerdegegnerin nicht bereits bei Anschluss des Grundstücks, sondern erst bei dessen Überbauung statt. Folgerichtig wird für die Bemessung der Wasseranschlussgebühren auch an ein bauliches Mass angeknüpft. Die anrechenbare Geschossfläche bildet gerade bei Wohnbauten durchaus einen zwar pauschalen, aber einigermassen aussagekräftigen Massstab für die Intensität der potenziellen Beanspruchung der Wasserversorgungsanlagen und damit für den aus dem Wasseranschluss erwachsenden Vorteil. Das Bemessungskriterium erscheint zumindest ebenso geeignet wie dasjenige des Gebäudeversicherungswertes, auf welchen nach gefestigter Praxis ebenfalls abgestellt werden darf (BGE 125 I 1 E. 2b/bb; VGr, 11. April 2002, VB.2002.00014, E. 4d, www.vgrzh.ch, auszugsweise in RB 2002 Nr. 38 = BEZ 2002 N. 24) und den die Beschwerdeführerin bevorzugen würde.

Für die erstmalige Erhebung der Anschlussgebühr kommt es bei diesem Ansatz demnach weder auf die Baukosten noch auf die Grösse oder Anzahl der Wasserbezugsstellen an. Ebenso wenig kann es bei einem gebührenpflichtigen Umbau auf solche Umstände ankommen. Wenn die Beschwerdeführerin bei dem gegebenen Tarifsystem eine Grösse wie die beanspruchten Leistungen der Wasserversorgung mit berücksichtigt haben möchte, so ist dies daher systemwidrig. Soweit sich die Beschwerdeführerin grundsätzlich daran stört, dass ein Umbau ohne Flächenerweiterung überhaupt eine neuerliche Wasseranschlussgebühr auslösen kann, ist ihre Kritik unbegründet. Die Gebührenansätze der Beschwerdegegnerin orientieren sich am notwendigen Investitionsbedarf für jeweils 50 Jahre. Dementsprechend erfolgt ein Einkauf der anrechenbaren Geschossfläche grundsätzlich auch nur für diese Zeit. Bei gebührenpflichtigen Umbauten vor diesem Zeithorizont wird diesem Umstand durch eine degressive Gebührenreduktion Rechnung getragen. Ab dem Umbauzeitpunkt gilt die gebührenverpflichtete Fläche wiederum für die nächsten 50 Jahre als eingekauft. Dieses System ist in sich schlüssig und sachgerecht, denn ohne eine Gebührenpflicht auf Umbauten würden über 50-jährige Wohnbauten gänzlich ohne Gegenleistung vom Wasseranschluss profitieren können. Die Renovation ermöglicht aber den Weiterbestand einer zum Wohnen geeigneten Baute und damit die weitere Inanspruchnahme der Wasserversorgung für die nächsten 50 Jahre. Die Beschwerdeführerin verkennt dieses Tarifsystem offensichtlich bei ihren Berechnungen eines fiktiven Beispiels, wo sie das Reduktionsmass jeweils entgegen Art. 50 Wasserreglement vom Zeitpunkt der Erstellung an anstatt vom Zeitpunkt des letzten gebührenpflichtigen Umbaus an berechnet.

Auch kann das Verwaltungsgericht im Umstand, dass die Anschlussgebühr erst bei einem eigentlichen Umbau und nicht etwa bereits bei blossen Unterhaltsarbeiten erhoben wird, keine rechtsungleiche Behandlung erkennen. Dass die Beschwerdegegnerin für den Gebührenbezug zwischen gebührenpflichtigen Umbauten und nicht gebührenpflichtigen Reparaturen unterscheidet, ist angebracht und führt gesamthaft selbst dann, wenn die Einkaufsgebühr praktisch nur bei baubewilligungspflichtigen Umbauten erhoben wird, zu keiner systematischen Bevorzugung einzelner Grundeigentümer. Durch den anvisierten Zeitraum von 50 Jahren werden auch mit grosser Wahrscheinlichkeit praktisch alle Wohnflächen in die Finanzierung mit einbezogen. Wenn eine Wohnbaute vorerst nur bewilligungslos saniert wird, so führt dies letztlich nur zu einem Aufschub des Neueinkaufs, indem ein solcher voraussichtlich einfach bei einem späteren gebührenpflichtigen Umbau, dann aber mit einer entsprechend geringeren Gebührenreduktion erfolgt. Dass Wohnhäuser über mehr als 50 Jahre hinweg überhaupt nicht umgebaut werden müssen, erscheint demgegenüber als eher unwahrscheinlich.

3.3

Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des Verhältnismässigkeits­grundsatzes und des Willkürverbots insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt (BGE 132 II 371 E. 2.1 mit Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 2641 ff.; Hungerbühler, S. 522 ff.). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Ein aktueller Ansatz von Fr. 44.20 pro m2 anrechenbarer Geschossfläche entspricht einer Gebühr von rund Fr. 4'500.- für eine mittelgrosse Wohnung und steht in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung für 50 Jahre. Die Beschwerdeführerin vermag nicht darzutun, weshalb der Gebührenansatz für ihre Wohnungen als solcher oder aufgrund besonderer Umstände für sie nicht adäquat sein sollte. Gerade Genossenschaftswohnungen, welche dank einschränkender Belegungsvorschriften regelmässig relativ dicht bewohnt werden, profitieren im Vergleich mit weniger intensiv bewohnten Wohnflächen in besonderem Mass von einem Wasseranschluss. Zu Recht beansprucht die Beschwerdeführerin daher auch nicht die Ausnahmeregelung gemäss Art. 52 Wasserreglement.

Die von der Beschwerdeführerin angeführten Vergleiche mit den Gebührensystemen anderer Gemeinden sind grundsätzlich nicht geeignet, eine Verletzung des Äquivalenzprinzips oder die Untauglichkeit des Wasserreglements zu belegen. Da die Gemeinden relativ frei sind zu bestimmen, mittels welcher Abgaben sie die Bau- und Betriebskosten ihrer Wasserversorgung decken, kann ein interkommunaler Abgabenvergleich höchstens gesamthaft für alle den Wasseranschluss und -bezug betreffenden Abgaben eines bestimmten Grundstücks über einen bestimmten Investitions- und Betriebszeitraum hinweg erfolgen. Demgegenüber vergleicht die Beschwerdeführerin jedoch nur die Anschlussgebühr als eine von drei möglichen Abgabearten, und dies aus Anlass eines einzelnen Umbauereignisses. Eine nähere Auseinandersetzung mit ihren Berechnungen erübrigt sich daher.

3.4

Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten, was eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe allerdings nicht ausschliesst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2637; Hungerbühler, S. 520 ff.).

Im Einspracheentscheid hat die Beschwerdegegnerin zutreffend ausgeführt, die Beschwerdeführerin habe keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips geltend gemacht. Daraufhin thematisierte die Beschwerdeführerin das Kostendeckungsprinzip jedenfalls dem Begriff nach im Rekursverfahren, dies aber nur im Zusammenhang mit ihrer Kritik an der Unterscheidung zwischen gebührenpflichtigen Umbauten und blossen Reparaturen. Diesen Einwand hat der Bezirksrat zu Recht verworfen (vgl. vorgehende E. 3.2). Die Beschwerdeführerin erneuert ihre diesbezügliche Kritik auch im Beschwerdeverfahren, nunmehr jedoch mit dem zusätzlichen Vorwurf, der Bezirksrat habe nicht begründet, wie hoch die Kosten seien, welche mit den Abgaben gedeckt werden müssten, und es hätte an der Beschwerdegegnerin gelegen, ihren Gesamtaufwand im Zusammenhang mit der Wasserversorgung zu belegen. Der prozessual grundsätzlich zulässige neue Einwand ist in der Sache unbegründet. Der Bezirksrat hatte aufgrund der Rekursbegründung keinen Anlass, den Kostenaufwand und Gebührenertrag für die Wasserversorgung zu überprüfen; ebenso wenig hatte die Beschwerdegegnerin Grund, diese Zahlen im Einzelnen zu präsentieren.

Ob die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren erstmals geltend machen wollte, die Beschwerdegegnerin generiere tatsächlich über einen massgebenden Zeitraum hinweg wesentlich mehr Einnahmen aus den Abgaben der Wasserversorgung, als sie dafür aufwende, ist unklar. Für eine derartige Annahme fehlen aber auch jegliche Anhaltspunkte. Dem unsubstanziierten Vorwurf, der zudem teilweise mit einer unzutreffenden Anwendung von Art. 50 Wasserreglement einhergeht, ist daher nicht weiter nachzugehen.

4.

4.1

Mit ihrem Eventualantrag verlangt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des Wasserreglements. Damit geht sie in unzulässiger Weise über den Streitgegenstand des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens hinaus. Die im Beschwerdeverfahren vorzunehmende akzessorische Normenkontrolle könnte zudem ohnehin nicht zur Aufhebung des Wasserreglements, sondern höchstens zu dessen Nichtanwendung im Einzelfall führen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 129). Insoweit ist auf die Beschwerde daher nicht einzutreten.

4.2

Die Beschwerdeführerin beklagt schliesslich, dass ihr die Kosten des Einspracheverfahrens angelastet worden seien, dies auch, wenn sie in der Sache unterliegen sollte. Dies kann sinngemäss als ein im Hauptantrag auf Aufhebung des Einspracheentscheids enthaltener Eventualantrag verstanden werden.

Im Rekursentscheid schützte der Bezirksrat den gesamten Einspracheentscheid ohne spezielle Überprüfung der Kostenauflage, welche neben einer Schreibgebühr von Fr. 120.- auch den Rechnungsbetrag des Rechtsberaters über Fr. 1'863.90 umfasste. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin hatte im Rekursverfahren zwar die Aufhebung des gesamten Einspracheentscheids, dies versehen mit der Standardformel „unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin“, verlangt. Die Kosten des Einspracheverfahrens thematisierte sie dabei aber nur ganz am Rande, indem sie vorbrachte, der Stadtrat habe, statt eine tragbare Lösung zu suchen, von seinem Rechtsbeistand einen umfangreich begründeten Entscheid erstellen lassen, dessen nicht unerhebliche Kosten ihr auch noch aufgebürdet worden seien. Dies sei eine jedenfalls im Einspracheverfahren eher unübliche Vorgehensweise. Wenn der Bezirksrat diese Ausführungen nicht als eine vom Prozessausgang unabhängige Beanstandung der Kostenauflage verstand, so kann ihm dies nicht vorgeworfen werden. Es hätte an der rechtskundig vertretenen Beschwerdeführerin gelegen zu begründen, weshalb die Kostenauflage ihrer Meinung nach nicht nur unüblich war, sondern einen Verfahrensmangel darstellte und daher trotz einer allfälligen Rekursabweisung hätte geändert werden müssen.

Fehlte es demnach bereits im Rekursverfahren an einer genügenden, vom Hauptantrag unabhängigen Rüge betreffend die Einsprachekosten, so kann eine solche Beanstandung auch nicht erstmals zum Gegenstand des Beschwerdeverfahrens erhoben werden. Insoweit ist auf diesen Eventualantrag ebenfalls nicht einzutreten.

5.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch die Beschwerdegegnerin kann keine Parteientschädigung für sich beanspruchen, da die Beschwerdebeantwortung für sie nicht mit einem ausserordentlichen, über den im Einspracheverfahren bereits abgegoltenen Aufwand verbunden war (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).