Sozialhilfe

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten. Deren Beurteilung fällt aufgrund des Streitwertes in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, bis 30. April 2009 in der Fassung vom Dezember 2004, ab 1. Mai 2009 in der Fassung vom April 2005 mit den Ergänzungen 12/05 und 12/07), wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.

Die wirtschaftliche Hilfe darf mit Auflagen und Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern (§ 21 SHG). Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Weisung verbunden werden, eine zumutbare Arbeit aufzunehmen oder an einem Arbeitsintegrationsprogramm mit zumutbarer Beschäftigung teilzunehmen (§ 23 lit. d SHV; RB 2004 Nr. 54; VGr, 19. Januar 2006, VB.2005.00354, E. 2.4, www.vgrzh.ch). Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers (mithin auf dessen Integration) abzielen, sind nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anfechtbare Anordnungen (RB 1998 Nr. 34; RB 2001 Nr. 51; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 22). Nicht anfechtbar sind hingegen Auflagen betreffend die Mitwirkung des Gesuchstellers bzw. Sozialhilfeempfängers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse (RB 1998 Nr. 35).

Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG). Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) abgewichen werden. Die Leistungen sind ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG). Das Verwaltungsgericht hat schon zur früheren Fassung des Sozialhilfegesetzes, welche die Möglichkeit einer Leistungseinstellung im Zusammenhang mit der Missachtung von Weisungen nicht ausdrücklich erwähnte, erkannt, dass sich eine Einstellung rechtfertigen könne, wenn sich der Hilfeempfänger über Anordnungen, die geeignet sind, seine Lage zu verbessern, oder die auf die Abklärung der für die Ermittlung des Bedarfs massgebenden Verhältnisse abzielen, beharrlich hinwegsetzt (RB 2004 Nr. 53; Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff. 2.5.2/§ 24a SHG/S. 2, Fassung vom August 2008, mit Hinweisen, www.sozialamt.zh.ch). Nach Inkrafttreten von § 24a SHG hat es an dieser Rechsprechung festgehalten, die unter den genannten Voraussetzungen eine Leistungseinstellung auch in Fällen rechfertigen könne, welche nicht unter den Tatbestand von § 24a Abs. 1 lit. a SHG fallen (VGr, 7. Februar 2008, VB.2007.00465, E. 4.2, www.vgrzh.ch). Sodann ist es nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, Sozialhilfeempfängern, welche in einem ihnen zumutbaren Arbeitsintegrationsprojekt nicht oder ungenügend mitwirken, ein fiktives Einkommen anzurechnen, was auf eine teilweise Leistungseinstellung hinausläuft (vgl. RB 2007 Nr. 49).

3.

3.1

Der Bezirksrat erwog im Rekursentscheid vom 2. April 2009 im Wesentlichen: Das Schreiben des Quartierteams vom 23. Januar 2008, womit der Rekurrent unter Androhung einer Kürzung oder Leistungseinstellung zur Teilnahme an der Basisbeschäftigung ab 4. Februar 2008 aufgefordert worden sei, stelle eine anfechtbare Verfügung dar, die mit einer Rechtsmittelbelehrung hätte versehen werden müssen. Sinngemäss habe der Rekurrent denn auch diese Verfügung angefochten, indem er mit Schreiben vom 1. Februar 2008 beantragt habe, diese Weisung aufzuheben und ihn stattdessen zur aktiven Stellenbewerbung zu verpflichten. Das Quartierzentrum hätte dieses Schreiben als Einsprache betrachten und gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG der zuständigen Einsprachebehörde überweisen sollen. Demgemäss sei die Kürzung des Grundbedarfs für die Monate Mai und Juni 2008, wie sie im Entscheid der Einzelfallkommission vom 14. Februar 2008 bzw. im diesen Entscheid aufhebenden Beschluss vom 24. April 2008 vorgenommen und mit Einspracheentscheid vom 22. Juli 2008 bestätigt worden sei, nicht zulässig gewesen. Sei schon diese Kürzung unrechtmässig gewesen, gelte dies auch für die darauf folgende schärfere Massnahme, nämlich für die Teileinstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch Anrechnung eines fiktiven Einkommens von monatlich Fr. 800.- ab Juli 2008, wie sie im Entscheid der Einzelfallkommission vom 19. Juni 2008 angeordnet bzw. im Einspracheentscheid vom 4. November 2008 bestätigt worden sei. Hinzu komme ein weiterer Verfahrensfehler: Die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % sei angeordnet worden, weil der Rekurrent die Weisung betreffend Teilnahme an der Basisbeschäftigung nicht befolgt habe. Diese Weisung habe einzig der Abklärung konkreter Integrationsmöglichkeiten gedient; deren Missachtung könne nicht der Ablehnung einer zumutbaren Erwerbsarbeit gleichgestellt werden. Dem Rekurrenten hätte daher zunächst eine neue Weisung erteilt werden müssen, eine (konkret vorhandene) Teillohnstelle anzunehmen; bei Weigerung hätte der Grundbedarf um 15 % gekürzt werden können; anschliessend hätte dem Rekurrenten eine zweite Frist zur Annahme der Teillohnstelle angesetzt werden müssen unter der Androhung, dass bei Säumnis die wirtschaftliche Hilfe teilweise eingestellt werde; erst nach unbenutztem Fristablauf hätte ein fiktives Einkommen im Umfang von monatlich Fr. 800.- angerechnet werden dürfen.

Im gleichen Sinn argumentierte der Bezirksrat im zweiten Rekursentscheid vom 23. April 2009 bezüglich der dort beurteilten Fortsetzung der Teileinstellung, wie sie mit Entscheid der Einzelfallkommission vom 23. Oktober 2008 angeordnet und mit Einspracheentscheid vom 3. Februar 2009 bestätigt worden war.

3.2

Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, gemäss der Praxis zum Sozialversicherungsrecht und insbesondere der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesgerichts komme Auflagen betreffend Teilnahme an Massnahmen zur beruflichen Abklärung oder zur Eingliederung kein Verfügungscharakter zu; Gleiches gelte im Bereich der Arbeitslosenversicherung bezüglich Zuweisungsverfügungen. Die Zumutbarkeit solcher Massnahmen könne der Betroffene erst mit einem Rechtsmittel gegen den Entscheid, mit dem die angedrohten Sanktionen mangels Mitwirkung umgesetzt würden, überprüfen lassen. Eine derartige Praxis dränge sich aus Gründen der Praktikabilität auch im Sozialhilferecht auf.

4.

4.1

Nach gefestigter Praxis (vgl. vorn E. 2) stellen Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers (mithin auf dessen Integration) abzielen, anfechtbare Anordnungen dar. Davon geht stillschweigend auch die Beschwerdeführerin aus. Eine Praxisänderung ist zulässig, wenn sie sich auf ernsthafte und sachliche Gründe stützt. Drängt sich eine Änderung nicht wegen veränderter Verhältnisse oder infolge zunehmender Missbräuche, sondern aus anderen Gründen auf, so muss diesen ein erhebliches Gewicht zukommen, welche die bisherige Praxis als klarerweise unrichtig erscheinen lassen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 509 ff. mit Hinweisen).

Was die Beschwerdeführerin diesbezüglich vorbringt, rechtfertigt keine Abkehr von der bisherigen Praxis, wonach Weisungen im Sinn von § 21 SHG grundsätzlich in der Form anfechtbarer Verfügungen zu erlassen und dementsprechend mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind. In dem von der Beschwerdeführerin vorab angerufenen Urteil BGE 132 V 93 erkannte das Bundesgericht, dass der Anordnung eines Gutachtens kein Verfügungscharakter zukomme. Eine derartige verfahrensleitende Anordnung lässt sich nicht mit den vorliegend streitbetroffenen Anordnungen vergleichen. In dem von der Beschwerdeführerin ebenfalls angerufenen Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 9. Februar 2004 (I 364/03) ging es um die Verpflichtung versicherter Personen, sich einer angeordneten Eingliederungsmassnahme zu unterziehen oder das ihnen Zumutbare zur Verbesserung der Erwerbsfähigkeit beizutragen. Das Versicherungsgericht sprach derartigen Anordnungen den Verfügungscharakter mit der Begründung ab, es handle sich nicht um eine erzwingbare Rechtspflicht, sondern um eine sozialversicherungsrechtliche Last, deren Erfüllung Voraussetzung für die Entstehung oder den Fortbestand des Rentenanspruchs sei (vgl. BGE 132 V 93 E. 5.2.6). Von diesem Ansatz her wäre es denkbar, auch sozialhilferechtlichen Verhaltensanweisungen im Sinn von § 21 SHG den Verfügungscharakter abzusprechen. Zu beachten ist indessen, dass Verhaltensanweisungen die durch Art. 10 Abs. 2 BV garantierte persönliche Freiheit der Adressaten tangieren. Diese haben daher ein schutzwürdiges Interesse, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen, nicht erst mittels Einsprache und Rekurs gegen die Kürzungs- oder Einstellungsverfügung, die in der Folge wegen Missachtung der Auflage ergeht. Während es im Sozialversicherungsrecht bei Verhaltensanweisungen stets um die Abklärung eines medizinischen und/oder erwerblich-beruflichen Sachverhaltes geht, besteht für sozialhilferechtliche Weisungen ein grösserer Anwendungsbereich. Von daher ist das Interesse der Betroffenen an einem Rechtsschutz, der unmittelbar an den Erlass der fraglichen Weisung anknüpft, tendenziell höher zu werten als im Sozialversicherungsrecht. Anderseits wäre es problematisch oder kaum praktikabel, im Sozialhilferecht bezüglich der Anfechtbarkeit solcher Weisungen nach deren Inhalt im Einzelnen zu differenzieren. Von daher kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren Gunsten daraus ableiten, dass es sich bei der Gegenstand der streitbetroffenen Weisung bildenden Teilnahme an der sogenannten Basisbeschäftigung um eine "erste" Integrationsmassnahme zur "Klärung" der beruflichen Eingliederungsmassnahmen geht, welche im Einzelfall je nach Ergebnis zu weiteren Weisungen führen kann.

4.2

Wie sich aus dem Gesagten ergibt, ist der Bezirksrat zu Recht zum Schluss gelangt, die am 23. Januar 2008 ergangene Weisung hätte als anfechtbare Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung ergehen und das Schreiben des Beschwerdegegners vom 1. Februar 2008 hätte als Einsprache behandelt werden sollen. Wenn er wegen dieses Rechtsmangels die mit Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 angeordnete und mit Einspracheentscheid vom 22. Juli 2008 bestätigte Kürzung des Grundbedarfs um 15 % für die Monate Mai und Juli 2008 aufgehoben hat, so ist dies nicht zu beanstanden. Die Beschwerde der Stadt Zürich ist insoweit abzuweisen.

4.3

Die im Sinn einer Teileinstellung erfolgte Anrechnung eines monatlichen Einkommens von Fr. 800.- für die Monate Juli 2008 bis Februar 2009 weist nicht denselben Mangel auf: Bereits im Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 wurde der Beschwerdegegner aufgefordert, ab Juni 2008 die Arbeit in einem Teillohnbetrieb des Sozialdepartements aufzunehmen, falls er bis dahin weder an der Basisbeschäftigung teilgenommen noch eine unselbständige Erwerbstätigkeit im Umfang von 100 % aufgenommen habe; diese Anordnung wurde bereits damals mit der Androhung verbunden, dass bei Säumnis ab dem folgenden Monat (Juli 2008) ein monatlich erzielbares Einkommen von Fr. 800.- angerechnet werde. Diese Weisung samt Androhung im Säumnisfall erging somit in Form einer Verfügung, die mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war und vom Beschwerdegegner denn auch mit Einsprache vom 28. Mai 2008 angefochten wurde. Wenn diese Sanktion in der Folge mit Entscheiden vom 19. Juni 2008 (für die Monate Juli bis Oktober 2008) sowie vom 23. Oktober 2008 (für die Monate November 2008 bis Februar 2009) umgesetzt wurde, so lässt sich dem nicht entgegenhalten, die Sanktion beruhe auf einer Weisung, welche nicht in Form einer anfechtbaren Verfügung ergangen sei.

Die entsprechende Weisung erwuchs jedoch bis heute nicht in Rechtskraft und war demzufolge für den Beschwerdeführer (noch) nicht rechtsverbindlich, weshalb die Sanktionen, mit welchen ein monatliches Einkommen von Fr. 800.- angerechnet wurde, nicht hätten erfolgen dürfen. Daran ändert auch nichts, dass im Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April 2008 einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen wurde. Der Beschwerdeführer hat in seiner Einsprache vom 28. Mai 2008 nämlich die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragt. Dass dieser Antrag nicht behandelt, sondern mit dem Entscheid in der Hauptsache als gegenstandslos abgeschrieben wurde, darf ihm nicht zum Nachteil gereichen. Im Übrigen wurde im Einspracheentscheid vom 22. Juli 2008 einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, weshalb dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses gemäss § 25 Abs. 1 VRG die aufschiebende Wirkung zukam (vgl. VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00337, E. 1.1, www.vgrzh.ch = RB 2008 Nr. 14). Ebenso kam die aufschiebende Wirkung mangels gegenteiliger Anordnung dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde zu (§ 55 Abs. 1 VRG).

Demgemäss ist es – jedenfalls im Ergebnis – nicht zu beanstanden, wenn der Bezirksrat die Einkommensanrechnungen von je Fr. 800.- für die Monate Juli 2008 bis Februar 2009 ebenfalls aufgehoben hat. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.

4.4

Der Beschwerdeführer ist immerhin darauf hinzuweisen, dass eine Weisung zur Aufnahme einer Teillohnstelle vorliegend in seiner Situation grundsätzlich zumutbar ist (vgl. dazu vorn E. 2; insbesondere RB 2004 Nr. 54 und 2007 Nr. 49). Diesbezüglich kann auf die korrekte Beurteilung in den Einspracheentscheiden vom 4. November 2008 und vom 3. Februar 2009 verwiesen werden.

5.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).