Kostengutsprache und Rückerstattung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend die Kostenübernahme im Schulbereich nach § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Die Beschwerde hat einen Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwert. Die Streitsache fällt damit gemäss § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.

1.3

Die Beschwerdegegnerin reichte am 13. Juli 2012 eine als "Stellungnahme zur Vernehmlassung des Bezirksrats Zürich" bezeichnete Eingabe ein; zuvor hatte ihr der Abteilungspräsident eine Fristwiederherstellung für die Beschwerdeantwort verweigert. Die Vorinstanz hatte sich darauf beschränkt, auf den eigenen – die Beschwerdegegnerin schützenden – Entscheid zu verweisen und im Übrigen auf Vernehmlassung verzichtet. Die Stellungnahme dient denn auch nicht einer der Beschwerdegegnerin hier ohnehin nicht zustehenden Auseinandersetzung mit der Vernehmlassung der Vorinstanz, sondern mit der in der Beschwerde geäusserten Kritik am vorinstanzlichen Entscheid. Damit erweist sich dies als Versuch der Beschwerdegegnerin, die zuvor versäumte Beschwerdeantwort auf dem Umweg einer Stellungnahme zur im Grunde genommen ja inhaltlosen Vernehmlassung des Bezirksrats nachzuholen. Weil die Beschwerdegegnerin die Frist für die Beschwerdeantwort unbestrittenermassen verpasst hat und es nicht angeht, ihr die Möglichkeit einzuräumen, das Verpasste auf dem prozessualen Umweg einer Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz nachzuholen, ist die Eingabe vom 13. Juli 2012 aus dem Recht zu weisen.

1.4

Die Beschwerdeführerin ersucht um Feststellung, dass die Ablehnung der Kostengut-sprache für die Schulung an der Privatschule M im Jahr 2010/2011 rechtswidrig gewesen sei.

Feststellungsbegehren setzen ein schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches liegt vor, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte; Feststellungsbegehren sind insofern subsidiär (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 60 ff.).

Die Beschwerdeführerin bezweckt mit ihrem Feststellungsbegehren die Überprüfung eines rechtskräftigen Entscheids. Darauf lässt sich schon deshalb nicht eintreten, weil aufgrund der rechtskräftigen Verfügung keine Unklarheit über den Bestand der Kostenübernahmepflicht für das Jahr 2010/2011 besteht. Rechtskräftige Entscheide können nur überprüft werden, wenn ein Revisionsgrund im Sinne von § 86a VRG besteht. Die Beschwerdeführerin stellte denn auch gegenüber der Beschwerdegegnerin richtigerweise ein Revisionsbegehren; im Beschwerdeverfahren will sie daran allerdings ausdrücklich nicht festhalten. Anzumerken bleibt, dass die Beschwerdegegnerin auf das Revisionsgesuch schon deshalb zu Recht nicht eintrat, weil die Beschwerdeführerin unterlassen hatte, einen Revisionsgrund gemäss § 86a VRG zu behaupten (vgl. § 86c Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Gemäss Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Der Unterricht muss entsprechend den individuellen Bedürfnissen des einzelnen Kindes angemessen und geeignet sein und genügen, um die Schüler angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 133 I 156 E. 3.1, 129 I 35 E. 7.3). Nach Art. 62 Abs. 3 BV sorgen die Kantone für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendendeten 20. Altersjahr. Diese Bestimmung wird durch Art. 20 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 (SR 151.3) konkretisiert, welche inhaltlich aber kaum über Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV hinausgeht (BGr, 13. April 2012,2C_971/2011, E. 3.1). Den Kantonen verbleibt im Rahmen dieser Grundsätze auch im Hinblick auf die Sonderschulung ein erheblicher Spielraum. Der Anspruch geht auf eine geeignete, nicht eine optimale Sonderschulung; ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, welches theoretisch möglich wäre, kann nicht gefordert werden (BGr, 13. April 2012,2C_971/2011, E. 3.2 mit Hinweisen).

2.2

Gemäss Art. 14 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Bildung gewährleistet; nach Abs. 2 umfasst dies auch das Recht auf gleichberechtigten Zugang zu den Bildungseinrichtungen. Die Behörden hatten innert fünf Jahren nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung Vorkehren zu treffen, um diesen Anspruch zu gewährleisten (Art. 138 Abs. 1 lit. a KV). Die Tragweite von Art. 14 KV ist noch nicht restlos geklärt (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 34 N. 17 ff.; Viviane Sobotich, Chancengleichheit als tragendes Prinzip, in: Die neue Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2006, S. 31 ff., 42 ff., jeweils auch zum Folgenden). Wie sich schon aus der Übergangsbestimmung ergibt, wird der Inhalt des Rechts auf Bildung in erster Linie auf Gesetzesstufe konkretisiert. Die Wirkung von Art. 14 KV dürfte sich deshalb darauf beschränken, dass die Gerichte einschränkende Konkretisierungen des Gesetzgebers daraufhin zu überprüfen haben, ob sie mit dem verfassungsrechtlichen Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind (vgl. hierzu im Zusammenhang mit Art. 19 BV BGE 129 I 12 E. 6.4). Was die Kostentragungspflicht für den Besuch einer bestimmten Privatschule im Rahmen einer sonderpädagogischen Massnahme betrifft, lässt sich aus Art. 14 KV jedenfalls kein über Art. 19 bzw. Art. 62 Abs. 3 BV hinausgehender Anspruch ableiten.

3.

3.1

Nach § 33 Abs. 1 VSG dienen sonderpädagogische Massnahmen der Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen. Sonderpädagogische Massnahmen sind gemäss § 34 Abs. 1 VSG Integrative Förderung, Therapie, Aufnahmeunterricht, Besondere Klassen und Sonderschulung. Sonderschulung ist die Bildung von Kindern, die in Regel- oder Kleinklassen nicht angemessen gefördert werden können (§ 34 Abs. 6 VSG). Die Wahl der Sonderschulung ist unter Berücksichtigung der besonderen Bildungsbedürfnisse sowie der übrigen Umstände zu treffen, wobei der kostengünstigeren Lösung der Vorzug zu geben ist, wenn gleichwertige Sonderschulen zur Verfügung stehen (§ 36 Abs. 3 VSG).

Die Entscheidung über sonderpädagogische Massnahmen soll grundsätzlich im Konsens zwischen Eltern, Schulleitung und Schulpflege getroffen werden; fällt eine Sonderschulung in Betracht, ist die Mitwirkung und Zustimmung der Schulpflege indes zwingend (§ 37 Abs. 2 VSG). Wird auch nach einer schulpsychologischen Abklärung keine Einigung über die sonderpädagogischen Massnahmen getroffen, entscheidet die Schulpflege darüber (§ 39 Satz 1 VSG).

Die schulische Notwendigkeit einer Sonderschulung ist nach ständiger Rechtsprechung vom Standpunkt vor und nicht nach Eintritt in die entsprechende Schule zu überprüfen. Allein aus dem allfälligen Erfolg einer Privatschule mit geringerer Klassengrösse und individuell angepasster Lernmethoden kann nicht im Nachhinein auf die Notwendigkeit einer solchen Schulung geschlossen werden (vgl. VGr, 23. März 2011, VB.2010.00667, E. 3.2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).

3.2

3.2.1

Die Beschwerdegegnerin wies das Gesuch der Beschwerdeführerin um Übernahme der Kosten für das Schuljahr 2011/2012 an der Privatschule M im Wesentlichen mit der Begründung ab, die Kostenübernahme einer Privatschule sei nach Art. 10 des Reglements über die Zuweisung zur Sonderschulung in der Volksschule der Stadt Zürich vom 8. Dezember 2009 (AS 412.320) nicht möglich, wenn die Eltern die Privatschulung von sich aus veranlasst hätten. Zudem habe im Januar 2011 aufgrund der Weigerung der Beschwerdeführerin kein Standortgespräch zur weiteren Schulung von D stattfinden können.

Das städtische Reglement stellt eine vollzugslenkende Verwaltungsverfügung dar (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Als solche dient das Reglement nur der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung, weist indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedarf deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Eine Verwaltungsverordnung kann jedoch keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie muss sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E. 2a). Entsprechend kann das städtische Reglement einen gestützt auf das kantonale Recht bestehenden Anspruch nicht einschränken.

3.2.2

Nach § 36 Abs. 4 VSG bedürfen öffentliche und private Sonderschulen einer Bewilligung der (Bildungs-)Direktion. Diese ist nach § 21 Abs. 2 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) zu erteilen, wenn die Schule allfällige bundesrechtliche Voraussetzungen erfüllt und über ein Rahmenkonzept, entsprechend ausgebildetes Personal sowie geeignete Räumlichkeiten verfügt. Diese Bewilligungspflicht gewährleistet einen Mindeststandard der Sonderschulen, ohne dass die Schulgemeinden eigene – in der Praxis zumeist wohl nicht mögliche – Qualitätsüberprüfungen vornehmen müssten. Daraus folgt, dass eine Schulgemeinde grundsätzlich nur verpflichtet ist, Kosten einer mit entsprechender Bewilligung tätigen Sonderschule zu übernehmen, weil es ihr nicht zuzumuten ist, die Qualität einer nicht bewilligten Privatschule von sich aus zu überprüfen. Nach früherem Recht konnte eine Schulung indes auch an einer nicht als Sonderschule anerkannten Privatschule erfolgen, wenn in der Regelschule kein zureichendes Angebot bestand. Die Kostenübernahme des Besuchs einer privaten Schule konnte aber auch nach altem Recht im Sinne einer ultima ratio nur in Frage kommen, wenn tatsächlich keine Möglichkeit der Schulung an einer anerkannten Schule bestand (VGr, 17. September 2003, VB.2003.00185, E. 2b, sowie 22. November 2000, VB.2000.00310, E. 3 Abs. 4). Die ausnahmsweise Übernahme der Kosten einer nicht als Sonderschule anerkannten Privatschule mag auch nach neuem Recht denkbar sein, wenn nur die ohne Bewilligung tätige Privatschule eine den besonderen pädagogischen Bedürfnissen des Kindes angemessene Lösung anbieten kann und ein Gutachten des Schulpsychologischen Dienstes die entsprechende Schule ausdrücklich empfiehlt.

Die hier im Streit stehende Kostengutsprache betrifft den Besuch von D an der Privatschule M. Diese Schule verfügt über keine Bewilligung der Bildungsdirektion nach § 36 Abs. 4 VSG. Demnach bestünde eine Kostenpflicht nur, wenn keine anerkannte Sonderschule den Bedürfnissen von D ebenfalls gerecht werden könnte. Diese Frage ist vorliegend nur für das Schuljahr 2011/2012 zu beantworten. Das bedeutet, dass zu Beginn jenes Schuljahres der Bedarf einer sonderpädagogischen Massnahme ausgewiesen und die Schulung an der Privatschule M im Sinne vorgenannter Ausführungen notwendig gewesen sein muss. Dafür wäre – wie Beschwerdegegnerin und Vorinstanz zutreffend ausführen – eine Standortbestimmung und allenfalls auch eine neue schulpsychologische Abklärung notwendig gewesen (§ 24 ff. VSM). Dem diesem Zweck dienenden Standortgespräch im Januar 2011 verweigerte sich die Beschwerdeführerin. Damit verhinderte sie zum einen die für einen allfälligen Anspruch notwendige Abklärung, ob D für das Schuljahr 2011/2012 überhaupt noch sonderpädagogischer Massnahmen bedürfe; nachdem die Privatschule M schon anlässlich des Standortgesprächs im September 2010 von einem möglichen Übertritt an eine Mittelschule sprach, war das Bedürfnis sonderpädagogischer Massnahmen jedenfalls nicht mehr klar. Zum anderen verhinderte die Beschwerdeführerin damit, dass die Beschwerdegegnerin gegebenenfalls rechtzeitig einen Platz in einer den Bedürfnissen von D angemessenen anerkannten Sonderschule organisieren konnte. Eine Kostenpflicht der Beschwerdegegnerin muss schon aus diesen Gründen entfallen. Dies müsste im Übrigen auch gelten, wenn zuvor die Kostenübernahme für das Schuljahr 2010/2011 bewilligt worden wäre, weil auch in diesem Fall die sonderpädagogische Massnahme nach einem Jahr zu überprüfen gewesen wäre (§ 28 Abs. 1 VSM).

3.3

3.3.1

Die Beschwerdeführerin verlangt sodann die Übernahme der für die Schulung von D im Dezember 2009 und Januar 2010 angefallenen Kosten der Tagesschule F. Die Beschwerdegegnerin wies dies im Wesentlichen mit der Begründung ab, die Beschwerdeführerin habe D dort ohne vorgängige Rücksprache mit dem Schulpsychologischen Dienst und der Präsidentin der Kreisschulpflege angemeldet.

3.3.2

Wie es sich mit einer Kostenübernahme verhält, wenn die Eltern sich in eigener Kompetenz für eine Sonderschulung entschliessen, lässt sich dem Volksschulgesetz nicht entnehmen. Nach früherem Recht überprüfte die Schulpflege auf Gesuch hin die schulische Notwendigkeit und die Richtigkeit einer Sonderschulung, zu welcher sich die Eltern in eigener Kompetenz entschlossen hatten. Die Schulgemeinde wurde insbesondere kostenpflichtig, wenn sie es versäumt hatte, eine notwendige Massnahme anzuordnen, sodass die privaten Massnahmen unerlässlich waren. Nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist an dieser Regelung unter neuem Recht festzuhalten, ungeachtet der Tatsache, dass im neuen Recht der Fall, dass die Eltern ihr Kind in eigener Kompetenz in einer Privatschule anmelden, nicht ausdrücklich geregelt wurde (VGr, 24. November 2010, VB.2010.00317, E. 2.2).

3.3.3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, es habe im Zeitpunkt der Anmeldung an der Privatschule F keine Alternative bestanden und der Schulpsychologische Dienst sei über diese Lösung informiert worden.

D befand sich bis zum 13. November 2009 in der Kinderstation Brüschhalde. Vom 16. bis 20. November besuchte er anlässlich einer Schnupperwoche das Internat K, wo es ihm offenbar nicht gefiel. Bereits am 26. November 2009 stellte sich D in der Tagesschule F vor und konnte ab dem 30. November 2009 dort geschult werden. Angesichts nur dreier Werktage zwischen dem gescheiterten Schnupperversuch und dem Vorstellungstag in der Tagesschule F vermag der Vorwurf an die Beschwerdegegnerin, diese habe keine geeignete Schulung angeboten, nicht durchzudringen. Der zeitliche Ablauf deutet vielmehr darauf hin, dass die Beschwerdeführerin spätestens unmittelbar nach der Schnupperwoche im Internat K mit der Privatschule F Kontakt aufgenommen hatte und D dort anmeldete. Dass sie zuvor Rücksprache mit der Beschwerdegegnerin – namentlich mit der für die Anordnung einer Sonderschulung zuständigen Kreisschulpflege – aufgenommen und sich den Besuch der Tagesschule F hätte bewilligen lassen, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, der (für den Entscheid unzuständige) Schulpsychologische Dienst sei darüber informiert gewesen, vermag daran nichts zu ändern.

Zwar lässt sich dem Bericht der Kinderstation Brüschhalde entnehmen, dass keine freien Internatsplätze vorhanden gewesen sein sollen. Dabei handelt es sich aber kaum um eine Feststellung aufgrund vertiefter Abklärung – was ohnehin nicht in der Zuständigkeit dieser Institution gelegen hätte –, sondern um eine ex post-Betrachtung, als D die Tagesschule bereits besuchte. Dass dem so gewesen wäre, konnte die Beschwerdeführerin aber jedenfalls im Zeitpunkt der Anmeldung an der Tagesschule F noch nicht wissen, weil die Beschwerdegegnerin aufgrund des gerade erst abgebrochenen Versuchs im Internat K bis zu jenem Zeitpunkt die notwendigen Abklärungen noch nicht hatte treffen können. Im Hinblick auf den mit der Suche verbundenen erheblichen Aufwand war die Beschwerdegegnerin nicht verpflichtet, für den Fall des Scheiterns der Schulung im Internat K bereits weitere Lösungen auf Vorrat zu haben. Nachdem die Beschwerdeführerin D ohne Rücksprache an der Tagesschule F angemeldet hatte, bestand für die Beschwerdegegnerin vorläufig keine Veranlassung mehr, weitere Abklärungen vorzunehmen.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Kinderstation Brüschhalde habe die Schulung in der Tagesschule F empfohlen. Im entsprechenden Abschlussbericht vom 17. Dezember 2009 wird als weiterführende Massnahme zwar eine Schulung in der privaten Tagesschule F aufgeführt, dies findet sich aber unter dem Punkt "Weiterführende Massnahmen" und bezieht sich auf die damals bereits erfolgte Anmeldung. Tatsächlich lässt sich dem Bericht die gegenteilige Empfehlung entnehmen, D in einem Internat und nicht an einer Tagesschule unterzubringen. Im Übrigen ergäbe sich ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf Kostenübernahme nicht allein schon daraus, dass eine Institution des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes eine bestimmte Einrichtung zur Weiterschulung empfohlen hatte. Auch diesfalls bedarf es einer Bewilligung der zuständigen Schulpflege, welche insbesondere auch zu beachten hätte, dass bei gleichwertigen Lösungen der kostengünstigeren der Vorzug zu geben ist (§ 36 Abs. 3 Satz 2 VSG).

Demgemäss war die Anmeldung von D an der Tagesschule F nicht unerlässlich im Sinne der Rechtsprechung, weshalb die Beschwerdeführerin mangels Bewilligung der zuständigen Schulpflege keinen Anspruch auf Kostenersatz hat.

4.

Schliesslich verlangt die Beschwerdeführerin, es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, ihr den durch das Sozialzentrum Z in Rechnung gestellten Betrag von Fr. 2'613.20 (abzüglich Fr. 54.-) zurückzuerstatten. Die Kreisschulpflege verfügte die Weiterleitung des entsprechenden Gesuchs an das Sozialdepartement. Wie die Vorinstanz zutreffend erwägt, betrifft die erstrebte Rückerstattung einen Elternbeitrag, welcher auf einer Vereinbarung zwischen der Beschwerdeführerin und dem Sozialdepartement beruht. Die Zuständigkeit der Kreisschulpflege beschränkt sich auf schulische Belange (vgl. Art. 91 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [AS 101.100]); ausserhalb ihres Zuständigkeitsbereichs kann sie die Beschwerdegegnerin nicht verpflichten. Die Überweisung des Gesuchs an das Sozialdepartement erfolgte demnach zu Recht (§ 5 Abs. 2 VRG). Im Übrigen hatte sich auch die Beschwerdeführerin dahingehend geäussert, sie habe gegen die Überweisung nichts einzuwenden.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten grundsätzlich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 1 VRG). Die Höhe der Gerichtsgebühr richtet sich gemäss § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 nach der Höhe des Streitwerts, welcher vorliegend etwa Fr. 150'000.- beträgt.

Die Beschwerdegegnerin ersuchte mit Eingabe vom 2. Juli 2012 um Wiederherstellung und Erstreckung der Frist zur Beschwerdeantwort, was der Abteilungspräsident mit Verfügung vom 3. Juli 2012 ablehnte. Über die Kostenverlegung für Zwischenentscheide ist im Rahmen des Endentscheids zu befinden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 29). Da die Beschwerdegegnerin mit ihrem Fristwiederherstellungsbegehren nicht durchdrang und diesbezüglich als unterliegend zu betrachten ist, sind ihr die damit verbundenen Gerichtskosten aufzuerlegen.

7.

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 300). Davon ist vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG offen steht.