Auflösung des Arbeitsverhältnisses

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion etwa betreffend die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses durch ein Amt ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2

Da der Streitwert der Beschwerde mehr als Fr. 20'000.- beträgt (vgl. hinten 4.2), fällt die Angelegenheit kraft § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 sowie § 38b Abs. 1 e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer.

1.3

Der Beschwerdeführer verlangt, es sei vorzumerken, dass der Beschwerdegegner sich verpflichtet habe, ihm 3,4 Tage als Mehrzeitguthaben und Ferienansprüche abzugelten. Darauf lässt sich nicht eintreten, weil es dem Beschwerdeführer an einem schutzwürdigen Interesse an dieser Feststellung fehlt. Nachdem die Vorinstanz ihm diese Auszahlung zugesprochen hat (Dispositiv-Ziff. II), könnte der Beschwerdeführer aus einer entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts keinen zusätzlichen praktischen Nutzen ziehen. Immerhin lässt sich dieser Antrag so verstehen, dass, entgegen dem Wortlaut des ersten Antrags, Dispositiv-Ziff. II der vorinstanzlichen Verfügung nicht angefochten wird.

Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer verlangt, es sei die Ungültigkeit der Austrittsverfügung vom 20. Juli 2009 festzustellen. Sein Antrag zielt indes darauf ab, dass Arbeitsverhältnis weiterhin als bestehend zu betrachten (so mit gleichem Antrag schon im Rekursverfahren). Insofern verlangt er tatsächlich die Aufhebung der Austrittsverfügung. Nach § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1 VRG stellt das Verwaltungsgericht die Unrechtmässigkeit einer Kündigung, einer Einstellung im Amt oder einer vorzeitigen Entlassung fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung, welche das Gemeinwesen zu entrichten hat. Nach ständiger Praxis ist dem Gericht aufgrund dieser Bestimmung die Wiederherstellung des Arbeitsverhältnisses bei materiellen oder formellen Mängeln des Kündigungsverfahrens grundsätzlich verwehrt (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00705, E. 3.2 Abs. 2 mit Hinweisen) bzw. konnte es gemäss einer analogen früheren Regelung die Auflösung eines Dienstverhältnisses nicht rückgängig machen (VGr, 25. Februar 2004, PB.2003.00040, E. 1.2 mit Hinweisen). Anders ist die Sachlage nur dann, wenn die angefochtene Verfügung sich als nichtig erweist, denn in diesen Fällen geht es nicht um die Frage, ob eine Kündigung ungerechtfertigt und deshalb eine Entschädigung zuzusprechen ist, sondern um die originäre Gültigkeit der Kündigung (RB 2008 Nr. 102 E. 2.2.2).

Dass die Ausgangsverfügung an Mängeln litte, die zu ihrer Nichtigkeit führten, macht der Beschwerdeführer nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich (vgl. zur Nichtigkeit von Verfügungen René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2554 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Es bleibt deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführer aufgrund materieller oder formeller Mängel der Auflösungsverfügung einen Anspruch auf Entschädigung hat.

3.

3.1

Grundlage der Ausgangsverfügung bildet eine Vereinbarung vom 17. Juli 2009 zwischen dem Steueramt und dem Beschwerdeführer, mit welcher das Arbeitsverhältnis per 31. August 2009 aufgelöst wurde. Dabei handelt es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag, der als zulässig gilt, wenn das Gesetz dafür Raum lässt bzw. ihn nicht ausdrücklich ausschliesst und die Vertragsform zum Erreichen des Gesetzeszwecks geeigneter als eine Verfügung erscheint (VGr, 25. Februar 2004, PB.2003.00040, E. 4.2.2 Abs. 2, auch zum Folgenden). Nach § 23 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) kann das Arbeitsverhältnis in gegenseitigem Einvernehmen abweichend von den Bestimmungen des Gesetzes beendet werden. Das Gesetz lässt damit grundsätzlich Raum für den Aufhebungsvertrag und sieht zudem einen erheblichen Ermessensspielraum vor, der einen Grund für die Wahl der Vertragsform bietet. Die Praxis geht in diesem Sinn denn auch davon aus, die vertragliche Auflösung eines mit Verfügung begründeten Arbeitsverhältnisses sei zulässig (vgl. VGr, 10. Dezember 2004, PB.2004.00068, E. 2.2 – 30. Mai 2007, PB.2007.00007, E. 2.1 – 29. Juni 2011, PB.2010.00063, E. 3.1.1.3, letztere beide nicht unter www.vgrzh.ch).

3.2

Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er habe die Vereinbarung "in einem völligen Überrumpelungszustand und unter massivstem Druck unterzeichnet", weil ihm als Alternative hierzu die fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses angedroht worden sei. Damit sei er im Sinn von Art. 29 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR, SR 220) widerrechtlich durch Erregung gegründeter Furcht zum Vertragsschluss genötigt worden. Die Vereinbarung vom 17. Juni 2009 sei deshalb anfechtbar.

3.3

Die dem Schutz der Willensfreiheit beim Abschluss privatrechtlicher Verträge dienenden Bestimmungen des Obligationenrechts (Art. 23 ff. OR) sind auf verwaltungsrechtliche Verträge analog anwendbar (BGE 105 Ia 207 E. 2c; VGr, 13. Juni 2007, PB.2006.00045, E. 3.3.1 und 5.1; Andreas Abegg, Der Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und Privaten, Zürich etc. 2009, S. 195).

Nach Art. 29 Abs. 1 OR ist ein Vertrag für diejenige Partei unverbindlich, welche von der anderen Partei widerrechtlich durch Erregung gegründeter Furcht zur Vertragsschliessung bestimmt worden ist. Nicht jede Drohung führt zur Unverbindlichkeit des Vertrages; es muss sich entweder um eine unberechtigte Drohung handeln oder um eine berechtigte Drohung, die dazu benutzt wird, dem Bedrohten die Zugabe eines übermässigen Vorteils abzunötigen (Art. 30 Abs. 2 OR; Bruno Schmidlin, Berner Kommentar, 1995, Art. 29/30 OR N. 9). Die Widerrechtlichkeit bestimmt sich danach, ob der Drohende ein Recht zur Drohung hat; mit der Ergreifung zulässiger rechtlicher Mittel zu drohen, ist entsprechend nicht widerrechtlich (vgl. den französischen Wortlaut von Art. 29 Abs. 1 OR: "[…] sous l’empire d’une crainte fondée que lui aurait inspirée sans droit […]" und hierzu Schmidlin, Art. 29/30 OR N. 35 f.).

3.4

3.4.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, ihm sei anlässlich der Besprechung vom 17. Juli 2009 mit der fristlosen Kündigung gedroht worden, wenn er die Vereinbarung zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses nicht unterschreibe; das Steueramt bestreitet, dem Beschwerdeführer die fristlose Kündigung in Aussicht gestellt zu haben. Wie es sich damit verhält, braucht indes nur geprüft zu werden, wenn das Steueramt zur fristlosen Kündigung nicht berechtigt war.

3.4.2

Nach § 22 Abs. 1 PG kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen ohne Einhaltung von Fristen jederzeit aufgelöst werden, wobei jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist, als wichtiger Grund gilt (§ 22 Abs. 2 PG). § 22 Abs. 4 Satz 1 PG verweist betreffend Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung ergänzend auf die Bestimmungen des Obligationenrechts. Entsprechend kann zur Auslegung von § 22 PG die zu Art. 337 und 337c OR ergangene Rechtsprechung beigezogen werden.

3.4.3

Die fristlose Auflösung eines Arbeitsverhältnisses ist nur zulässig, wenn die geltend gemachten Vorkommnisse einerseits objektiv geeignet sind, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tief greifend zu erschüttern, dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Vertrags nicht zumutbar ist. Anderseits müssen sie auch tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben. Sind die Verfehlungen weniger schwerwiegend, so müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein (BGE 130 III 213 E. 3.1, 129 III 380 E. 2.1; vgl. zur Kritik an der subjektiven Voraussetzung des wichtigen Grunds Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 337 N. 2 S. 1098). Ob ein wichtiger Grund vorliegt, bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Dabei ist unter anderem die Stellung der betroffenen Person, namentlich ob diese eine besondere Vertrauens- oder Verantwortungsposition bekleidet, zu berücksichtigen (vgl. BGE 130 III 28 E. 4.1, 127 III 86 E. 2c).

3.4.4

Dem hier im Streit liegenden Aufhebungsvertrag liegt der folgende unbestrittene Sachverhalt zugrunde: Der Beschwerdeführer trat am 1. Oktober 2002 als Steuerkommissär in die Dienste des Steueramts des Kantons Zürich, nachdem er zuvor lange Zeit bei einem kommunalen Steueramt tätig gewesen war und dort seit dem Jahr 1987 über die Ermächtigung zur selbständigen Steuereinschätzung verfügt hatte. Im Dezember 2004 teilte ein Mitarbeiter eines kommunalen Steueramts dem kantonalen Steueramt mit, dass der Beschwerdeführer ein seine Schwester betreffendes Einspracheverfahren bearbeitet habe. Im Januar 2005 führte der Leiter der Einschätzungsabteilung mit dem Beschwerdeführer ein Gespräch, in welchem Letzterer ausdrücklich auf die Ausstandsregeln hingewiesen und ihm erklärt wurde, er habe diese inskünftig strikt zu beachten. Im Jahr 2009 intervenierte erneut ein kommunales Steueramt beim kantonalen Steueramt und zeigte diesem an, der Beschwerdeführer habe eine ihm persönlich bekannte Person eingeschätzt, obwohl ihm dieser Fall überhaupt nicht zugewiesen gewesen sei und ihm deshalb die Zuständigkeit gefehlt habe. In Rahmen weitere Abklärungen wurde festgestellt, dass der Beschwerdeführer neben dem durch das kommunale Steueramt angezeigten Fall im Mai 2009 auch die Steuererklärung seiner Schwester für das Jahr 2007 bearbeitet und definitiv eingeschätzt hatte.

3.4.5

Nach § 119 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG, LS 631.1) ist, wer beim Vollzug dieses Gesetzes in einer Sache zu entscheiden oder an einer Verfügung oder Entscheidung in massgeblicher Stellung mitzuwirken hat, verpflichtet, in den Ausstand zu treten, wenn er etwa mit einer Partei in gerader Linie oder bis zum dritten Grad in der Seitenlinie verwandt oder verschwägert ist (lit. bbis). Solche Ausstandsregeln, wie sie auch § 5a VRG für das Verwaltungsverfahren aufstellt, dienen dazu, die Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit der Verwaltung und damit das Vertrauen der Bevölkerung in den korrekten Gang der Verwaltungsverfahren sicherzustellen (vgl. VGr, 3. Oktober 2012, VB.2012.00235, E. 4.2, nicht unter www.vgrzh.ch). Der Anspruch auf Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit einer Verwaltungsbehörde entspricht einem allgemeinen Rechtsgrundsatz und fliesst direkt aus dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101; vgl. hierzu Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008, Art. 29 N. 18). Die betroffene Person muss nicht tatsächlich befangen sein, um zum Ausstand verpflichtet zu sein; es genügt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit zu begründen vermögen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 11). In diesem Sinn stellen bestimmte Verwandtschaftsverhältnisse nach dem Wortlaut von § 119 Abs. 1 lit. bbis StG in jedem Fall einen Ausstandsgrund dar (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 17).

3.4.6

Der Beschwerdeführer verfügt seit 1987 über die Berechtigung zur selbständigen Einschätzung im Steuerverfahren. Aufgrund seiner Berufserfahrung, aber auch, weil er im Jahr 2005 bereits wegen der Verletzung der Ausstandsregeln gerügt worden war, musste ihm die Problematik seines Handelns bewusst sein. Die Verletzung der Ausstandsregeln wiegt in beiden Vorfällen des Jahres 2009 schwer: Die Pflicht des Beschwerdeführers, bei der Einschätzung seiner Schwester in den Ausstand zu treten, war offensichtlich. Dass man in Angelegenheiten, welche die eigene Familie betreffen, als Angestellter der Verwaltung nicht tätig werden darf, kann als allgemein bekannt vorausgesetzt werden. Sodann schätzte der Beschwerdeführer eine ihm persönlich bekannte Person ein, obwohl er für deren Einschätzung gar nicht zuständig gewesen war. Zwar mag hier die Tatsache, dass es sich um einen Fall handelte, der unter die Generalklausel fällt, wonach eine Person in den Ausstand zu treten hat, wenn sie aus nicht explizit aufgezählten Gründen befangen sein könnte (§ 119 Abs. 1 lit. d StG; § 5a Abs. 1 Ingress VRG), den Verstoss weniger offensichtlich erscheinen lassen. Hier wiegt indes die Tatsache schwer, dass der Beschwerdeführer nicht nur seine Ausstandspflicht verletzte, sondern zugleich die Einschätzung für eine Person vornahm, für die er überhaupt nicht zuständig war.

Werden Verwaltungsbeamte mit Entscheidungsbefugnis in Angelegenheiten tätig, in welchen sie als offensichtlich befangen erscheinen, erweckt dies für Aussenstehende den Eindruck, im betroffenen Amt herrschten Zustände, in denen elementare Anforderungen an die Unbefangenheit der Verwaltung nicht gewährleistet sind. Dieser Eindruck entsteht unabhängig davon, ob die verbotene Handlung zu einer Begünstigung nahestehender Personen führte oder nicht, denn Aussenstehende vermögen kaum zu beurteilen, ob eine Entscheidung materiell rechtmässig ist. Würde das Steueramt in solchen Fällen nicht umgehend Konsequenzen ziehen, riskierte es, das Vertrauen der Bevölkerung in den korrekten Gang der Verwaltung zu erschüttern. Dies wiegt umso schwerer, wenn es – wie hier – um den Steuerbezug und damit einen Kernbereich staatlicher Machtausübung geht. Schadet ein Arbeitnehmer dem Ansehen der Arbeitgeberin in erheblicher Weise, liegt regelmässig ein wichtiger Grund vor, der zur fristlosen Kündigung berechtigt (Wolfgang Portmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 337 OR N. 26 mit Hinweisen). Dies muss auch hier gelten: Der Beschwerdeführer war als Steuerkommissär mit Einzelunterschrift zwar nicht in einer Führungsposition, aber in einer mit grosser Verantwortung verbundenen Stellung. Er hat die ihm bekannten Ausstandsregeln in erheblicher Weise und bereits wiederholt und erst noch betreffend die gleiche Steuerpflichtige verletzt. In dieser Situation erweist sich die fristlose Kündigung als adäquates Mittel, um den Anschein, im Steueramt werde Vetternwirtschaft zugelassen, zu begegnen. Eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers auch nur während der ordentlichen Kündigungsfrist konnte das Steueramt deshalb zu Recht als unzumutbar betrachten.

3.4.7

Weil die fristlose Kündigung sich demnach als rechtmässig erwiesen hätte, war die behauptete Drohung – soweit sie tatsächlich ausgesprochen wurde – nicht widerrechtlich. Entsprechend ist der Aufhebungsvertrag deswegen nicht anfechtbar.

3.5

Da eine fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses vorliegend gerechtfertigt gewesen wäre und die Aufhebungsvereinbarung den Beschwerdeführer – unter Berücksichtigung der zusätzlich zugestandenen Entschädigung von 3,4 Tagen – nicht schlechter als bei einer fristlosen Kündigung stellt, ist im Aufhebungsvertrag auch keine Umgehung des Gesetzes zu erblicken (vgl. hierzu Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 276 f.; VGr, 10. Dezember 2004, PB.2004.00068, E. 2.2).

4.

4.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

4.2

Da die Beschwerde mit ihrem Hauptantrag sinngemäss die Aufhebung der Kündigung und damit den Weiterbestand des Arbeitsverhältnisses verlangt, gelten als Streitwert die Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 48). Hätte das Arbeitsverhältnis weiterbestanden, wäre der Beschwerdeführer bei Beschwerdeerhebung im elften Dienstjahr gestanden, weshalb die Kündigungsfrist sechs Monate betrüge. Damit ist der Zeitraum vom 1. September 2009 bis zum 31. Mai 2013 streitwertrelevant. Der Streitwert beträgt somit rund Fr. 467'000.-. Das Verfahren ist demnach nach § 65a Abs. 3 Satz 1 e contrario VRG kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG); eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).