Betriebsbewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend eine Betriebsbewilligung für eine Kindertagesstätte nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetztes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin beantragt sinngemäss, es seien der Rekursentscheid vom 31. Mai 2013 sowie der Beschluss vom 21. Dezember 2012 aufzuheben und ihr zu gestatten, in seiner Kindertagesstätte altersdurchmischte Gruppen ohne Einschränkungen bezüglich deren Zusammensetzung, namentlich ohne Beschränkung der Anzahl Säuglinge pro Gruppe, zu betreiben.

2.2

Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b der (eidgenössischen) Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338) bedarf unter anderem einer Bewilligung der Behörde, wer mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufnimmt. Das entsprechende Gesuch muss nach Art. 14 Abs. 1 lit. b PAVO unter anderem Auskunft über Anzahl, Alter und Art der aufzunehmenden Minderjährigen geben. Eine Bewilligung kann unter anderem nur dann erteilt werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (Art. 15 Abs. 1 lit. a PAVO). Die Bewilligung hält fest, wie viele und was für Personen aufgenommen werden dürfen; sie kann auf Probe erteilt oder befristet und mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden (Art. 16 Abs. 2 PAVO)

2.3

Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 der bis am 31. März 2012 in Kraft befindlichen (kantonalen) Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten vom 6. Mai 1998 (OS 54, 569) erlässt die Erziehungsdirektion über die Bewilligungsvoraussetzungen und den Betrieb von Kinderkrippen und Kinderhorten ergänzende Richtlinien. Gemäss § 10 Abs. 3 der am 1. April 2012 in Kraft getretenen Verordnung über die Vermittlung von Pflegeplätzen und die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten vom 25. Januar 2012 (LS 852.23) wird die Bewilligung erteilt, wenn die Kinderkrippe insbesondere die sozialpädagogischen Grundsätze, die institutionellen Rahmenbedingungen und die räumlichen Anforderungen erfüllt, wobei wiederum der Bildungsdirektion die Kompetenz übertragen wird, die Bewilligungsvoraussetzungen in Richtlinien zu regeln. Die Bildungsdirektion hat die Bewilli­gungsvoraussetzungen in den Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen vom 5. Juni 2008 detailliert geregelt.

Die Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da die Zuweisung der Verord­nungs­kompetenz dem Gesetzes- bzw. dem Verfassungsgeber vorbehalten ist (Art. 38 Abs. 3 KV; Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 428). Eine gesetzliche Grundlage für die Delegation der Regelungskompetenz an die Bildungsdirektion besteht vorliegend nicht. Es stellt sich deshalb zunächst die Frage, ob es sich bei den Richtlinien um eine Verordnung mit eigenständigem Regelungsinhalt handelt.

2.4

Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren, mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und Ermessensausübung sichergestellt werden soll (sogenannte vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Sie dienen nur der Vereinheitlichung in der Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den Zweck der vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können (BGE 120 Ia 343 E. 2a).

2.5

Die Richtlinien der Bildungsdirektion regeln die Bewilligungsvoraussetzungen für eine Kinderkrippe sehr detailliert. Namentlich schreiben sie vor, dass eine Gruppe in der Regel nicht mehr als 11 Plätze umfassen dürfe und Kinder unter 18 Monaten mit 1.5 Plätzen sowie Kindergartenkinder mit 0.5 Plätzen anzurechnen seien. Diese Bestimmungen gehen weit über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus, die einzig eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung der Minderjährigen für eine Bewilligung voraussetzen. Weil es ihnen an der für die Postulierung weitergehender Bewilligungs­voraus­setzungen notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt, eignen sich die Richtlinien nicht, um zusätzliche Pflichten für die Krippenbetreiber zu begründen. Soweit die Richtlinien als Auslegungshilfe zu den bundesrechtlichen Anordnungen dienen, können sie im Folgenden jedoch berücksichtigt werden.

3.

3.1

Die Vormundschaftsbehörde führt im Beschluss vom 21. Dezember 2012 aus, gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b PAVO müsse das Bewilligungsgesuch eine Angabe zur Anzahl, zum Alter und zur Art der aufzunehmenden Kinder enthalten. Zudem besagten die Richtlinien der Bildungsdirektion, dass die Gruppen in der Regel altersdurchmischt sein müssten. Ein Gesuch ohne nähere Angaben zur Gruppenzusammensetzung, insbesondere der Anzahl der betreuten Säuglinge, sei deshalb abzulehnen, weshalb die Einschränkung, dass pro Gruppe nur zwei Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürften, aufrechterhalten bleiben müsse.

3.2

Die Anordnung von Art. 14 Abs. 2 lit. b PAVO, wonach im Gesuch Angaben zur Anzahl, zum Alter und zur Art der aufzunehmenden Kinder genannt werden müssten, ist so zu verstehen, dass eine Kinderkrippe bekanntgeben muss, wie viele Kinder sie im Maximum zu betreuen gedenke, in welchem Minimal- bzw. Maximalalter diese Kinder seien und welche Art der Betreuung vorgesehen sei. Dass sie – wie die Vormund­schaftsbe­hörde verlangt – angeben müsste, welchen genauen Alters jedes einzelne zu betreuende Kind sein werde, erscheint hingegen weder notwendig noch praxistauglich. Eine Kinderkrippe kann die Zusammensetzung ihrer Gruppen nur beschränkt voraussehen, und diese Gruppen sind zudem dauernden Änderungen unterworfen. Es drängt sich deshalb auf, die Zusammensetzung der Gruppen abstrakt zu regeln, wobei einerseits dem Alter der betreuten Kinder genügend Rechnung zu tragen und anderseits der Kinderkrippe die aus wirtschaftlicher Sicht notwendige Flexibilität zu belassen ist. In diesem Sinn bestimmen denn auch die Richtlinien der Bildungsdirektion, dass die maximale Gruppengrösse in der Regel 11 Plätze beträgt, wobei Säuglinge mit 1.5 Plätzen, Kinder zwischen 18 Monaten bis zum Kindergartenalter mit einem Platz und Kindergartenkinder nur noch mit 0.5 Plätzen anzurechnen sind. Diese Anordnung erscheint sachgerecht, weil sie den je nach Alter unterschiedlichen Betreuungsbedürfnissen der Kinder Rechnung trägt und der Kinderkrippe zugleich die für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendige Flexibilität belässt. Es erscheint entsprechend gerechtfertigt, die Bewilligung zum Betrieb einer Kinderkrippe in diesem Sinn zu erteilen; dies entspricht auch dem Anliegen der Beschwerdeführerin.

Die Einschränkung der Vormundschaftsbehörde, dass in einer Gruppe nur zwei Säuglinge betreut werden dürften, was namentlich die Bildung einer reinen Säuglingsgruppe ausschliesst, lässt sich mit dem Schutz des Kindeswohls hingegen nicht rechtfertigen. Es mag zwar zutreffen, dass altersdurchmischte Gruppen ab einem bestimmten Alter dem Wohl der Kinder dienen, weil die jüngeren Kinder einerseits von den älteren Kindern lernen und die älteren Kinder sich anderseits an den Umgang mit jüngeren Kindern gewöhnen können. Dies setzt aber voraus, dass die Kinder in einem Alter sind, in welchem sie bereits mit anderen Kindern gemeinsame Aktivitäten unternehmen können. Das trifft jedenfalls auf Säuglinge im Alter bis 18 Monate im Wesentlichen nicht zu, weil diese sich nur beschränkt selber beschäftigen und noch nicht richtig mit anderen Kindern spielen können. Unter anderem in dieser grösseren Unselbständigkeit liegt denn auch der Grund, weshalb für Säuglinge eine höhere Betreuungsquote vorzusehen ist. Die aufwendigere und stark auf den einzelnen Säugling und nicht die Säuglinge als Gruppe fokussierte Betreuung kann aber auch rechtfertigen, eine reine Säuglingsgruppe zu führen, weil diesen speziellen Bedürfnissen so optimal Rechnung getragen werden kann. Zum Wohl der Säuglinge nicht notwendig erscheint dagegen, sie in eine Gruppe mit älteren, selbständigen Kindern einzuteilen. Im Gegenteil: Müsste eine Kindertagesstätte die betreuten Säuglinge auf alle Gruppen verteilen, könnte dies dazu führen, dass den älteren Kindern ein weniger interessantes Tagesprogramm geboten werden müsste, weil nur Programme möglich wären, die auch mit Säuglingen durchführbar sind. In diesem Sinn ist bei einer durchaus gerechtfertigten altersmässigen Durchmischung der Gruppen zu beachten, dass die Bedürfnisse der einzelnen Kinder noch miteinander vereinbar sind. Wie diese Gruppen im Einzelnen zusammengesetzt sind, ist aber abhängig von der Altersdurchmischung der die Krippe besuchenden Kinder und kann nicht autoritativ durch die Behörde, sondern muss situativ durch die Krippenleitung festgelegt werden. Ob die Krippenleitung dabei den Interessen der Kinder genügend Rechnung getragen hat, kann die zuständige Behörde im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit überprüfen (Art. 19 PAVO).

Soweit der Beschluss der Vormundschaftsbehörde vom 21. Dezember 2012 der Beschwerdeführerin weitergehende Einschränkungen auferlegt, widerspricht er demnach übergeordnetem Bundesrecht. Der Beschwerdegegner ist deshalb anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung im Sinn der Erwägungen zu erteilen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sowie der Beschluss der Vormundschaftsbehörde Winterthur vom 21. Dezember 2012 sind aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur Bewilligungserteilung im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).