Rechtsverweigerung

1.1

Die Beschwerdeführer rügen, die Vorinstanz habe das Verbot der Rechtsverweigerung verletzt, indem sie über ihr in der Rekursschrift vom 16. August 2016 gestelltes Gesuch um Erteilung aufschiebender Wirkung nicht befunden habe.

Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) kann mit Beschwerde an das Verwaltungs­gericht die unrechtmässige Verzögerung oder Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Rechtsweg für die Rechtsverweigerungsbeschwerde folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der Betroffenen verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13; betreffend Rechtsverzögerungsbeschwerden VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 1.1 – 28. Januar 2015, VB.2014.00545, E. 1.1 – 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 1.1).

In Stimmrechtssachen der Gemeinde – wie vorliegend – steht gemäss §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4, § 19a sowie § 19b Abs. 2 lit. c VRG und § 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) gegen bezirksrät­liche Rekursentscheide die verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen.

1.2

Die Beschwerde will eine Rechtsverweigerung hinsichtlich eines Zwischenentscheids feststellen lassen. Eine Rechtsverweigerung kann nach dem Gesagten (oben 1.1 Abs. 2) nur angefochten werden, wenn das auch für die angeblich verweigerte Anordnung gilt (Nicolas von Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 94 N. 9; vgl. auch Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 47 zweite Hälfte). Betreffend den Rekursantrag 2 müsste für einen Weiterzug § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG zufolge an sich die eine oder andere Bedingung des Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erfüllt sein.

Indes wird im Zusammenhang mit Rechtsverweigerung oder -verzögerung auf das Erfordernis des nicht wiedergutzumachenden Nachteils (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a VRG) verzichtet bzw. die bereits eingetretene oder unmittelbar drohende Rechtsverweigerung als solcher aufgefasst (vgl. BGr, 12. November 2012,1B_549/2012, E. 1 mit weiterem Hinweis; Bertschi, § 19 N. 47 [gegen Ende], § 19a N. 48 S. 524).

1.3

Die – grundsätzlich nicht fristgebundene – Rechtsverweigerungsbeschwerde wurde vorliegend jedenfalls rechtzeitig erhoben (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 44, 48, 52; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 11). Zu prüfen ist, ob die – in der betreffenden Gemeinde stimmberechtigten (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a VRG) – Beschwerdeführer an der Prüfung ihrer Rechtsverweigerungsrügen noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse haben, nachdem die Abstimmung, deren Durchführung am dafür vom Beschwerdegegner festgesetzten Datum mit dem vorliegend in Frage stehenden Rekursantrag 2 verhindert werden sollte, bereits wie angekündigt stattgefunden hat.

Ebenso, wie nach Tätigwerden einer säumigen Behörde bzw. Abschluss eines Verfahrens weiterhin ein schutzwürdiges Interesse daran besteht, eine unzulässige Verfahrensverzögerung feststellen zu lassen (vgl. BGE 137 IV 118 E. 2.2; statt vieler VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00490, E. 2 Abs. 1 mit weiteren Hinweisen), ist auch bzw. umso mehr vorliegend ein Rechtsschutzinteresse zu bejahen, wo um Feststellung einer Rechtsverweige­rung ersucht wird, die ein Gesuch betrifft, welches lediglich deswegen inzwischen hinfällig wurde, weil die angerufene bzw. zum Entscheid berufene Rechtsmittelinstanz gerade nicht (zeitgerecht) darüber befand. Die nachträgliche Feststellung der Rechtsverweigerung dient dazu, der rechtsuchenden Person Genugtuung in moralischer Hinsicht zu verschaffen (BGE 130 I 312 E. 5.3; zum Ganzen VGr, 18. Dezember 2013, VB.2012.00341, E. 1.3; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 52).

1.4

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten, soweit sie nicht zufolge Zeitablaufs gegen­standslos geworden ist (zweiter Halbsatz von Beschwerdeantrag 1).

2.

Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung (im engeren Sinn) bzw. eine Rechtsverzögerung, wenn sie untätig bleibt oder sich weigert, eine Anordnung zu erlassen, bzw. das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie zum Tätigwerden verpflichtet wäre (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1045 ff. mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 1300 ff., insbesondere Rz. 1306 f.; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 40 ff.; statt vieler BGE 124 V 130 E. 4). Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren besteht (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 am Ende; zum Ganzen auch Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 823 ff.). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Müller/Schefer, S. 823; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 46 am Anfang).

Von Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann die Rede sein, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Rechtsverzögerung ist nur gegeben, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit zeigt, den Entscheid zu fällen, ihn aber nicht binnen angemessener Frist trifft, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als angemessen erscheint (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1046 mit Hinweisen).

Aufgrund von Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) haben die Parteien einen Anspruch auf rasche Erledigung ihrer Verfahren. Der Verfassunggeber wollte mit dieser Wortwahl zum Ausdruck bringen, dass die Kantonsverfassung weiter gehen soll, als dies die Minimalstandards des Bundesverfassungsrechts und der analogen Garantie in Art. 6 Abs. 1 EMRK tun (VGr, 6. Februar 2013, VB.2012.00763, E. 6.3 [unpubliziert]). In welchem Ausmass das kantonale Verfassungsrecht über das bundesrechtlich gebotene Mindestmass hinausgehen wollte, lässt sich den Materialien nicht schlüssig entnehmen (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 18 N. 15 mit Hinweisen). Bei der Auslegung des Beschleunigungsgebots der Kantonsverfassung kann die Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK herangezogen werden. Diese bestimmt den Begriff der angemessenen Verfahrensdauer zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung (VGr, 17. Oktober 2012, VB.2012.00483, E. 3.4.3, mit Hinweisen). Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dabei sind insbesondere folgende Faktoren massgebend: der Umfang und die Schwierigkeit des konkret zu beurteilenden Einzelfalls, das Verhalten der beschwerdeführenden Verfahrenspartei, die Bedeutung der Sache für den oder die Betroffenen sowie die Art und Weise der Behandlung des Falls durch die Behörden (BGE 135 I 265 E. 4.4; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.2 [je mit Hinweisen]). Welche Verfahrensdauer als angemessen bzw. welche Verfahrenserledigung als rasch gelten kann, bestimmt sich damit insgesamt stets im Einzelfall vor dem Hintergrund der spezifischen Sachverhalts- und Verfahrensverhältnisse sowie einer allfälligen einschlägigen gesetzlichen Regelung.

Auch wenn in theoretischer Hinsicht die Unterscheidung zwischen Rechtsverweigerung und Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist Schwierigkeiten bereiten kann, wird Rechtsverweigerung praktisch jedenfalls immer anzunehmen sein, wenn nichts darauf hindeutet, dass eine Behörde überhaupt entscheiden oder verfügen will (Müller/Schefer, S. 838).

3.

Die Beschwerdeführer ersuchten die Vorinstanz wie erwähnt am 16. August 2016 mit der Erhebung des Rekurses auch darum, diesem (in Anwendung von § 25 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 3 VRG [hierzu sogleich]) aufschiebende Wirkung zukommen zu lassen und dem Beschwerdegegner mithin die Durchführung der auf den 25. September 2016 angesetzten Abstimmung zu untersagen (Rekursantrag 2).

3.1

Gemäss § 25 Abs. 1 VRG kommt dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu. Eine Ausnahme bilden insoweit namentlich Stimmrechtssachen: In solchen besteht nach § 25 Abs. 2 lit. b VRG keine aufschiebende Wirkung, wenn sich der Rekurs auf eine Wahl oder Abstimmung bezieht und die Rekursschrift vor der Wahl oder Abstimmung eingereicht worden ist. Die Durchführung einer Wahl oder Abstimmung soll nämlich nicht auf diese Weise bzw. mit der Erhebung eines Rechtsmittels verhindert bzw. verzögert werden können (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 21 [auch zum Folgenden] und N. 24). Soll in solchen Angelegenheiten etwas anderes gelten, muss die anordnende Instanz, die Rekursinstanz oder deren Vorsitzender bzw. Vorsitzende eine gegenteilige Anordnung treffen, was sie aus besonderen Gründen tun können (§ 25 Abs. 3 VRG; vgl. dazu Kiener, § 25 N. 25 ff.).

3.2

Soweit nicht die anordnende Behörde den Entzug bzw. die Gewährung aufschiebender Wirkung zusammen mit der Anordnung in der Hauptsache verfügt, ist darüber in einem summarischen, einfachen und raschen Verfahren regelmässig aufgrund der Akten und ohne zusätzliche Beweiserhebungen zu verfügen. Die zuständige Behörde hat ihren Entscheid ohne Verzug zu treffen (Kiener, § 25 N. 35 ff. [auch zum Folgenden]). Die Verfahrensbeteiligten haben Anspruch auf rechtliches Gehör. Bei Gefahr im Verzug mag die Gehörsgewährung aber auch erst nachträglich erfolgen; superprovisorische Anordnungen sind mithin möglich. Massnahmen im Zusammenhang mit der aufschiebenden Wirkung unter Einschluss der Abweisung eines entsprechenden Antrags ergehen als prozessleitende Anordnungen (Hervorhebungen nicht im Original; vgl. zum Ganzen auch Kiener, § 6 N. 30 ff.).

4.

4.1

Vorliegend hatte die Vorinstanz von der Einreichung des Rekurses bis zum 21. Sep­tember 2016, mithin bis vier Tage vor der Abstimmung, lediglich im Zusammenhang mit dem Schriftenwechsel stehende verfahrensleitende Anordnungen (vom 19. bzw. 30. Au­gust 2016) getroffen sowie Eingaben der jeweiligen Gegenpartei zugestellt, darüber hinaus jedoch keinerlei weitergehenden Anordnungen erlassen. Über das (frist- und formgerecht eingereichte) Gesuch der Beschwerdeführer, dem Stimmrechtsrekurs gestützt auf § 25 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 3 VRG aufschiebende Wirkung zu erteilen, hatte sie somit während fünf Wochen – und noch vier Tage vor der Abstimmung – nicht befunden.

Darüber hinaus hatte die Vorinstanz den bei ihr am 18. August 2016 eingegangenen Rekurs dem Beschwerdegegner am 19. August 2016 zur Rekursantwort zugestellt, ohne – wie erwähnt – über das Gesuch der Beschwerdeführer, dem Rekurs superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu erteilen, befunden zu haben.

Wohl, um sich nach dem Stand des Verfahrens zu erkundigen, rief das Büro der beschwerdeführerischen Rechtsvertretung deshalb am Morgen des 19. September 2016 den Bezirksratsschreiber an (vgl. zur teilweise für erforderlich gehaltenen "Mahnung" der säumigen Behörde Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 1309, und Bosshart/Bertschi, § 19 N. 48, sowie – betreffend eine Rechtsverzögerungsrüge – VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00490, E. 2 Abs. 2); in einer E-Mail vom selben Abend an den Ratsschreiber hielt das Büro der Rechtsvertretung den von jenem anlässlich dieses Telefonats geäusserten Standpunkt schriftlich fest. In einer Antwort-E-Mail vom nächsten Tag an das Büro der beschwerdeführerischen Vertretung hielt der Ratsschreiber seinerseits Folgendes fest: Er habe im Sinn einer vorläufigen Beurteilung der Rechtslage erläutert, was er als Ratsschreiber dem Bezirksrat beantragen werde. Dieser habe noch keinen Beschluss gefasst. "Aus zeitlichen Gründen ist wegen der ständig neuen Eingaben der Parteien, der Bearbeitungszeiten und Sitzungsterminen des Bezirksrats weder zum Antrag auf eine vorsorgliche Massnahme noch zur Hauptsache ein Beschluss des Bezirksrats vor der Abstimmung möglich" (Hervorhebungen nicht im Original). Hätte der Bezirksrat eine Notwendigkeit der Verschiebung der Abstimmung erkannt, hätte er jene von Amts wegen in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinde ohne Antrag einer Partei angeordnet, und zwar nicht im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme, sondern als definitive aufsichtsrechtliche Anordnung.

Die Vorinstanz hat denn auch – soweit ersichtlich – bis zur Abstimmung (bzw. bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt) über das Gesuch nicht befunden.

4.2

4.2.1

Die Vorinstanz hätte über das im Rekursantrag 2 ebenfalls enthaltene Gesuch um Erteilung aufschiebender Wirkung zum einen bereits aufgrund des Umstands, dass es ein Institut des einstweiligen Rechtsschutzes betraf (vgl. oben 3.2), zum andern aufgrund der ins Auge springenden Dringlichkeit der Angelegenheit möglichst schnell befinden müssen: Auch der Vorinstanz hatte klar sein müssen, dass das Gesuch bei (zu) langem Zuwarten ihrerseits bzw. nach der Abstimmung hinfällig bzw. gegenstandslos würde (vgl. Griffel, § 28 N. 25; Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 946 und 1150).

Der Vorinstanz ist dementsprechend Rechtsverweigerung vorzuwerfen.

4.2.2

Nach wochenlanger Untätigkeit erklärte bzw. bestätigte die Vorinstanz mit der erwähnten E-Mail des Schreibers vom 20. September 2016 schliesslich gar ausdrücklich, dass sie vor der Abstimmung über das Gesuch der Beschwerdeführer um Erteilung aufschiebender Wirkung des Rekurses nicht befinden werde. Die sich wie dargelegt ohne Weiteres aus ihrer Untätigkeit in diesem Verfahren ergebende Rechtsverweigerung erweist sich damit als eine ausdrückliche. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Wiedergabe von Äusserungen des Bezirksratspräsidenten in der Zürichsee-Zeitung vom 26. August 2016 zu verweisen: "Wie auch immer der Bezirksrat Horgen und allenfalls die nächst höheren Instanzen entscheiden, die Abstimmung vom 25. September wird […] in jedem Fall durchgeführt. Der Stimmrechtsrekurs habe keine aufschiebende Wirkung. Sollte er gutgeheissen werden, würde der Abstimmungsentscheid aufgehoben."

4.2.3

Dass es der Vorinstanz aus zeitlichen Gründen – wegen der Eingaben der Parteien, der Bearbeitungszeiten sowie zufolge der Sitzungstermine – nicht möglich gewesen sein soll, über das Gesuch Erteilung aufschiebender Wirkung zu befinden, wie der Ratsschreiber in seiner E-Mail erklärte bzw. ankündigte, erscheint zum einen nicht glaubhaft und vermag zum anderen auch nicht zu überzeugen. Das in Frage stehende Gesuch wurde am 16. August 2016 gestellt. Damit hatte die Vorinstanz bis zum für die Abstimmung festgesetzten Termin sechs Wochen Zeit, darüber zu befinden. Es ist nicht nachvollziehbar, warum sie in diesem Zeitraum nicht in der Lage gewesen sein soll, im Rahmen eines wie erwähnt summarischen, einfachen und raschen Verfahrens über dieses Gesuch zu entscheiden.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben in den entsprechenden Rechtsgebieten tätige Behörden zwangsläufig gewisse Prioritäten zu setzen. Dabei haben sie Umstände zu berücksichtigen, welche gegebenenfalls eine prioritäre Behandlung eines Falls rechtfertigen bzw. gebieten könnten (BGr, 23. Juni 2011,12T_2/2011, E. 3.3.1 [auch zum Folgenden], mit zahlreichen Hinweisen zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung). Mangelhafte Organisation und strukturelle Überlastung bewahren nicht vor dem Vorwurf der Rechtsverzögerung. Der Staat ist seinen Bürgerinnen und Bürgern gegenüber zur Gewährung einer ordnungsgemässen Rechtspflege verpflichtet und hat sich entsprechend zu organisieren (BGE 130 I 312 E. 5.2 mit weiterem Hinweis).

Vor diesem Hintergrund sowie nach dem Gesagten (insbesondere der aufgrund der Natur der Sache in mehrerlei Hinsicht gebotenen beförderlichen Behandlung) kann sich die Vorinstanz nicht auf eine allfällige Überlastung bzw. Ressourcenknappheit oder Gründe organisatorischer Natur berufen, um ihre Untätigkeit zu rechtfertigen. Überdies hätte eine entsprechende prozessleitende Anordnung wohl auch präsidialiter getroffen werden können. Die Vorinstanz hätte sich jedenfalls entsprechend organisieren bzw. hätte den Fall prioritär behandeln müssen.

4.2.4

Der Hinweis des Ratsschreibers in der erwähnten E-Mail, der Bezirksrat wäre aufsichtsrechtlich bzw. von Amts wegen tätig geworden, hätte er eine Notwendigkeit zur Verschiebung der Abstimmung erkannt, ist unbehelflich. Das Bestehen eins Aufsichtsrechts sowie die sich aus einem solchen ergebenden Pflichten können selbstredend im Rahmen von Rechtsmittelverfahren angerufene Instanzen nicht von der Pflicht zur Beurteilung seitens der Parteien gestellter Anträge entbinden. Die Vorinstanz wäre als angerufene Rechtsmittelbehörde verpflichtet gewesen, im Rahmen des pendenten Verfahrens über den Antrag der Beschwerdeführer bzw. damaligen Rekurrenten zu befinden.

4.3

Der Vorinstanz ist somit Rechtsverweigerung vorzuwerfen, indem sie über das im Rahmen des Rekurses vom 16. August 2016 gestellte Gesuch der Beschwerdeführer, diesem Rechtsmittel aufschiebende Wirkung zu erteilen, nicht befunden hat. Dies ist im Dispositiv des vorliegenden Urteils festzustellen.

5.

Die Beschwerde ist dementsprechend gutzuheissen, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.

6.

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG werden in Stimmrechts­sachen grundsätzlich keine Verfahrenskosten erhoben. Diese sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Den Beschwerdeführern ist zu Lasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 26).

7.

Das vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid (Bertschi, § 19a N. 32; VGr, 2. September 2015, VB.2015.00438, E. 8). Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.