Widerruf der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend das Aufenthaltsrecht nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Erteilung bzw. der Widerruf von Aufenthaltsbewilligungen richtet sich grundsätzlich nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20). Für Angehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union hat dieses allerdings nur insoweit Geltung, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäische Union [EU]) und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA [SR 0.142.112.681]) keine abweichende Bestimmung oder das Ausländer- und Integrationsgesetz eine für den betroffenen Ausländer bzw. die betroffene Ausländerin vorteilhaftere Regelung enthält (Art. 2 Abs. 2 AIG).

Das Freizügigkeitsabkommen bezweckt die diskriminierungsfreie Einführung des freien Personenverkehrs für erwerbstätige (Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie Selbständigerwerbende [Art. 1 lit. a FZA; Art. 6 ff. bzw. Art. 12 ff. Anhang I FZA]) sowie nichterwerbstätige (etwa Rentnerinnen und Rentner [Art. 1 lit. c FZA; Art. 24 Anhang I FZA]) Angehörige eines EU-Mitgliedstaats und ihre Familienangehörigen (vgl. Art. 3 Anhang I FZA). Entsprechend ist den genannten Personenkategorien im Rahmen der Voraussetzungen des Anhangs I FZA etwa gestattet, sich – mit einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA – in der Schweiz aufzuhalten und hier einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen (vgl. Art. 4 FZA) bzw. im Anschluss an diese gegebenenfalls im Land zu verbleiben (Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA; vgl. zum Ganzen BGr, 2. November 2015,2C_243/2015, E. 2.1 mit Hinweisen).

2.2

Sind die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr erfüllt, können Aufenthaltsbewilligungen EU/EFTA gemäss Art. 23 Abs. 1 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs (VEP, SR 142.203) widerrufen werden. Rechtsprechungsgemäss stehen sodann nicht nur Aufenthaltsansprüche nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz, sondern auch solche nach dem Freizügigkeitsrecht unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs (BGr, 14. November 2016,2C_71/2016, E. 3.4 mit Hinweisen; vgl. ferner Art. 51 Abs. 1 lit. a AIG).

3.

Die Beschwerdeführerin reiste Anfang Mai 2015 in die Schweiz ein und ging hier am 12. Mai 2015 ein unbefristetes Arbeitsverhältnis als Reinigungskraft mit einem Arbeitspensum von maximal 7,5 Wochenstunden und einem Stundenlohn von Fr. 30.33 ein; am 22. Juni 2015 schloss sie zusätzlich einen unbefristeten Arbeitsvertrag als Kinderbetreuerin mit einem Arbeitspensum von "ca. 20 Stunden pro Woche" und einem Stundenlohn von Fr. 25.- ab. Als Angehöriger eines EU-Staats wurde ihr daraufhin gestützt auf Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Erwerbstätigkeit erteilt.

Seither ist die Beschwerdeführerin immer einer Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt nachgegangen, wobei sich ihr Gesamtbeschäftigungsgrad nach Beendigung ihres Arbeitsverhältnisses als Kinderbetreuerin Mitte Januar 2016 deutlich reduzierte, sodass sie von da an bis Ende August 2017 im Umfang von Fr. 9'168.55 (inklusive Krankenversicherungsprämien) ergänzend von der Sozialhilfe unterstützt werden musste und im Juni 2017 rückwirkend ab 1. Januar 2017 Zusatzleistungen zur – inzwischen beanspruchten – Altersrente der AHV zugesprochen erhielt. Die Gesamtsumme der ihr im Jahr 2018 ausgerichteten Zusatzleistungen belief sich auf Fr. 18'660.-. Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund freizügigkeitsrechtlich immer noch als Arbeitnehmerin im Sinn von Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA gilt oder ob sie ihrer Arbeitnehmereigenschaft inzwischen verlustig ging.

4.

4.1

Gemäss Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA erhalten Arbeitnehmende, die Angehörige eines EU-Mitgliedstaats sind und mit einer arbeit-gebenden Person in der Schweiz ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingehen, eine Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf Jahren ab dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Dabei kommt es grundsätzlich weder auf den zeitlichen Umfang der beruflichen Aktivität noch auf die Höhe des Lohns und die Produktivität der betroffenen arbeitnehmenden Person an; erforderlich ist jedoch eine quantitativ wie qualitativ echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit. Die Beurteilung, ob eine solche gegeben ist, hat sich auf objektive Kriterien zu stützen und muss – in einer Gesamtbewertung – allen Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen Arbeitsverhältnisses betreffen (zum Ganzen BGE 141 II 1 E. 2.2.3 ff.).

Praxisgemäss liegt eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit dann nicht vor, wenn die fragliche Beschäftigung einen so geringen Umfang hat, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellt (BGr, 14. März 2016,2C_750/2015, E. 3.3 und 4.1). Während der Aufenthalt für nicht erwerbstätige Personen und Stellensuchende (unter anderem) an die Voraussetzung ausreichender finanzieller Mittel geknüpft ist (vgl. Art. 24 Anhang I FZA und Art. 16 Abs. 1 VEP), haben Arbeitnehmende im Sinn von Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA allerdings selbst dann einen freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruch, wenn sie kein existenzsicherndes Einkommen generieren und neben ihrem Erwerbseinkommen ergänzend oder zur Überbrückung auf Sozialhilfe angewiesen sind (BGr, 14. Juli 2015,2C_1061/2013, E. 4; vgl. auch Marcel Dietrich, Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union, Zürich 1995, S. 274 f., 286 f.).

4.2

Nach Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA darf einer arbeitnehmenden Person eine gültige Aufenthaltsbewilligung sodann nicht allein deshalb entzogen werden, weil sie infolge von Krankheit oder Unfall vorübergehend arbeitsunfähig oder unfreiwillig arbeitslos geworden ist, falls das zuständige Arbeitsamt dies ordnungsgemäss bestätigt. Der Unterbruch der Erwerbstätigkeit infolge von Krankheit oder Unfall, die von der zuständigen Behörde bestätigte Zeit unfreiwilliger Arbeitslosigkeit und der unfreiwillige Erwerbsunterbruch von unselbständig Erwerbstätigen gelten als Beschäftigungszeiten.

Das Bundesgericht hat in Auslegung dieser Grundlagen entschieden, dass eine arbeitnehmende Person ihren freizügigkeitsrechtlichen Status als unselbständig erwerbstätige Person verlieren kann, wenn sie freiwillig arbeitslos geworden ist, aufgrund ihres Verhaltens feststeht, dass keinerlei ernsthafte Aussichten (mehr) darauf bestehen, dass sie in absehbarer Zeit eine andere Arbeit finden wird (Dahinfallen des Arbeitnehmerstatus) oder ihr Verhalten gesamthaft als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden muss, da sie ihre Bewilligung (etwa) gestützt auf eine fiktive bzw. zeitlich kurze Erwerbstätigkeit einzig zum Zweck erworben hat, von günstigeren Sozialhilfeleistungen als im Heimat- oder einem anderen Vertragsstaat zu profitieren (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 1 E. 2.1.2 ff.).

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin hatte während der letzten drei Jahre verschiedene (unbefristete) Anstellungen insbesondere als Reinigungskraft bzw. Haushaltshilfe in Privathaushalten inne. Ab dem Jahr 2016 war ihr monatliches Arbeitspensum dabei starken Schwankungen unterworfen; so sind etwa für den Monat Oktober 2017 keine zwei Wochenarbeitsstunden nachgewiesen, während es in den Monaten August 2016 und 2017 deren 14 sind. Seit Februar bzw. März 2018 ist die Beschwerdeführerin nun zu einem Stundenlohn von Fr. 22.- bei einem Hauswartungs- und Reinigungsservice angestellt und daneben als Haushaltshilfe für zwei Privatpersonen tätig zu einem Gehalt von Fr. 30.- pro Stunde; von März bis September 2018 arbeitete sie dabei durchschnittlich 12,25 Stunden pro Monat und erwirtschaftete so während dieser Zeit insgesamt ein Einkommen von rund Fr. 6'800.- netto.

Betrachtet man Art und Umfang der Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerin ab dem Jahr 2016, lässt sich daher nicht sagen, diese erfüllte die Voraussetzungen von (Art. 4 FZA in Verbindung mit) Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA heute nicht mehr. So vermag – wie oben aufgezeigt – (allein) die Tatsache, dass eine arbeitnehmende Person lediglich ein beschränktes Pensum leistet und ergänzend auf Sozialhilfe- bzw. Ergänzungsleistungen angewiesen ist, nach der freizügigkeitsrechtlichen Rechtsprechung des Bundesgerichts nichts an ihrer Qualifikation als Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer im Sinn von Art. 6 Anhang I FZA zu ändern. Massgeblich ist, dass in Anbetracht der konkreten (auch persönlichen) Umstände von einer quantitativ wie qualitativ echten bzw. tatsächlichen beruflichen Aktivität gesprochen werden kann. Hiervon ist bei der Beschwerdeführerin auszugehen, zumal nach der – sich offenbar an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs orientierenden – Praxis des Beschwerdegegners ab einer Teilzeiterwerbstätigkeit im Umfang von mindestens zwölf Wochenstunden eine massgebliche Arbeitnehmereigenschaft anzunehmen und bei der Beurteilung der beruflichen Aktivitäten der heute 65-jährigen Beschwerdeführerin zudem auch den Einflüssen der Altersfaktoren auf ihre Erwerbsfähigkeit bzw. Arbeitsproduktivität Rechnung zu tragen ist (vgl. Weisung des Migrationsamts des Kantons Zürich vom 5. Mai 2017, Freizügigkeitsabkommen EU-27/EFTA-Staaten, abrufbar unter www.ma.zh.ch > Praxis > Praxis Migrationsamt, S. 10; EuGH, 3. Juni 1986, Kempf, Rs. 139/85, Slg. 1986, 1741, Rz. 14; Dietrich, S. 278; vgl. auch die "Weisungen VEP. Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs" des Staatssekretariats für Migration vom Januar 2019 [abrufbar unter www.sem.admin.ch > Publikationen & Service > Weisungen und Kreisschreiben > II. Freizügigkeit], Ziff. 4.2.3).

5.2

Anders als etwa eine Person, welche freiwillig arbeitslos geworden ist, nimmt die Beschwerdeführerin insofern weiterhin am hiesigen Wirtschaftsleben teil – wenn auch lediglich in beschränktem Umfang –, weshalb Beschwerdegegner und Vorinstanz nicht gefolgt werden kann, wenn sie im Weiteren aus dem vorzeitigen Rentenbezug der Beschwerdeführerin deren Verzicht auf die Arbeitnehmereigenschaft im Sinn von Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA ableiten woll(t)en.

Wie dargelegt, beinhaltet der freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmerbegriff keinerlei subjektive Tatbestandselemente; sobald und solange eine Angehörige bzw. ein Angehöriger eines EU-Mitgliedstaats eine echte und tatsächliche Erwerbstätigkeit in einem Vertragsstaat erbringt, steht ihr bzw. ihm dort das Recht auf Freizügigkeit zu. Das Aufenthaltsrecht als Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer ergibt sich mithin primär aus der Aufnahme respektive Ausübung einer solchen Arbeitstätigkeit und kann etwa vernünftigerweise nicht bereits dadurch ausgeschlossen oder aufgehoben werden, dass die oder der Betroffene nach nationalem Recht das Pensionsalter erreicht; ansonsten wäre mit Blick auf die diesbezüglich unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen der in den Vertragsstaaten einheitliche persönliche Geltungsbereich des Freizügigkeitsabkommens gefährdet. Ein entsprechender Erlöschens- bzw. Widerrufsgrund erwiese sich auch nicht als sachgerecht: Zwar geht mit dem Erreichen des Rentenalters regelmässig das Ausscheiden aus dem Erwerbsleben einher; gerade mit Blick auf die steigende Lebenserwartung in unserer Gesellschaft muss es einer Pensionärin bzw. einem Pensionär aber möglich sein, sich gleitend aus dem Berufsleben zurückzuziehen bzw. auch im Alter noch einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, ohne Gefahr zu laufen, während des (unverändert) laufenden Anstellungsverhältnisses ihres Freizügigkeitsrechts verlustig zu gehen. Missbräuche können hier vermieden werden mit der konsequenten Anknüpfung bei der tatsächlichen und echten Erwerbstätigkeit, nicht aber beim Kriterium des Alters bzw. des (Erst-)Bezugs von Altersleistungen.

5.3

Trotz einer Pensumsreduktion auf 12 bis 13 Wochenstunden und dem Vorbezug der Altersrente ist die Beschwerdeführerin demzufolge immer noch als Arbeitnehmerin im Sinn von Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA zu betrachten und – jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt – gestützt auf diese Bestimmung in der Schweiz aufenthaltsberechtigt. Damit erweist sich der Widerruf ihrer Aufenthaltsbewilligung als unrechtmässig.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und II im Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 11. Oktober 2018 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. Juni 2017 sind aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III bis V im Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 11. Oktober 2018 sind die Verfahrenskosten vollumfänglich auf die Staatskasse zu nehmen und ist das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege als gegenstandslos geworden abzuschreiben sowie der Beschwerdegegner zu verpflichten, der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren – unter Anrechnung an ihre Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 16 N. 100 f.; VGr, 22. November 2006, VB.2006.00248, E. 7.3) – eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

7.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ist sodann unter Anrechnung an seine Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2

Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).

Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners wird das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos.

Die Beschwerdeführerin ist sodann offenkundig mittellos, die Beschwerdeerhebung war begründet, und die Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als notwendig. Demnach ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung gutzuheissen und der Beschwerdeführerin in der Person ihres Rechtsvertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen.

7.3

Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr, LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebV VGr in Verbindung mit) § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) seit dem 1. Januar 2015 in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 9 Stunden und 10 Minuten sowie Auslagen im Betrag von Fr. 35.80 zuzüglich Mehrwertsteuer geltend. Hiervon entfällt ein Stundenaufwand von 45 Minuten auf das Studium des Rekursentscheids und dessen Weiterleitung an die Beschwerdeführerin; dieser Aufwand zählt praxisgemäss noch zum im Rekursverfahren zu entschädigenden. Sodann merkt der Rechtsvertreter für das Studium des vorliegenden Entscheids einen Aufwand von 60 Minuten vor. Angesichts des positiven Ausgangs dürfte indes eine halbe Stunde für das Studium des Entscheids und die Information der Beschwerdeführerin genügen. Die Honorarnote des Rechtsvertreters ist demnach um insgesamt 75 Minuten zu kürzen, weshalb ein Aufwand von 7 Stunden und 55 Minuten sowie Auslagen im Betrag von Fr. 35.80 zu entschädigen sind, was einen Gesamtbetrag von Fr. 1'914.35 (inklusive 7,7 % Mehrwertsteuer) ergibt. Nach Anrechnung der Parteientschädigung verbleibt ein aus der Gerichtskasse auszurichtender Betrag von Fr. 298.85 (inklusive 7,7 % Mehrwertsteuer).

7.4

Es gilt die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der eine unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig (BGr, 14. November 2018,2C_81/2018, E. 1.1 mit Hinweis). Ansonsten und im Wegweisungspunkt steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).