privater Gestaltungsplan

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss § 21 VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

Der Beschwerdeführer ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 und Miteigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03, welche lediglich durch den Bahnhof sowie die G-Strasse vom Gestaltungsplangebiet getrennt sind. Er verfügt damit über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück, ist durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten Interessen betroffen und zum Vorbringen der geltend gemachten Rügen legitimiert (vgl. VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E 2, mit weiteren Hinweisen).

1.3

Auf die fristgerecht erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.

2.

Das Gestaltungsplangebiet umfasst das in der Zentrumszone Z3 und in der Wohn- und Gewerbezone W3G gelegene Grundstück Kat.-Nr. 04, welches eine Fläche von 6'725 m² aufweist (Situationsplan 1:500). Der in der Zentrumszone gelegene, nördliche Grundstücksbereich befindet sich zugleich innerhalb eines Gestaltungsplanpflichtperimeters. Das Grundstück grenzt im Norden an den Bahnhof C, im Osten an die H-Strasse, im Süden an den I-Weg und im Westen an die Bahngeleise der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Der private Gestaltungsplan "E" sieht sechs Baubereiche für Hauptgebäude (Baubereiche I bis VI), einen Baubereich für ein Sockelgeschoss (A) und einen Baubereich für nicht anrechenbare Nutzungen (B) vor. Die Baukörper richten sich am Strassenverlauf der H-Strasse aus und folgen ihr in ihrer Höhenentwicklung. Der Bereich Vorzone dient der gestalterischen Ergänzung des Strassenraums. Der Gestaltungsplan bezweckt eine städtebaulich besonders gut in die Umgebung integrierte Überbauung im Zentrum von C. Ziel ist es, eine angemessene Körnung der Gebäude, Sichtachsen zum Gebiet P, eine moderate Höhenentwicklung sowie eine angemessene Nutzungsdurchmischung sicherzustellen (Art. 4 der Gestaltungsplanvorschriften). Der Gestaltungsplan basiert auf der Volumenstudie E vom 15. März 2017 (erstellt durch J Architekten, in K, und L, in K).

3.

3.1

Der massgebliche Sachverhalt bezüglich des Gestaltungsplangebiets und der näheren baulichen Umgebung ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Akten. Insbesondere wurde der am Augenschein des Baurekursgerichts vom 23. Oktober 2018 festgestellte Sachverhalt mittels Protokoll und aussagekräftiger Fotografien dokumentiert und dem Verwaltungsgericht ein Modell eingereicht. Es kann daher auf die Durchführung des vom Beschwerdeführer beantragten Augenscheins durch das Verwaltungsgericht verzichtet werden (vgl. BGr, 8. November 2010,1C_192/2010, E 3.3; 10. August 2010,1C_512/2009, E 2.3; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290, E 2.1).

3.2

Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass eine Aussteckung hätte erfolgen müssen. Mit dem privaten Gestaltungsplan würden die Baufelder und die möglichen Gesamthöhen der Baukörper definiert. Im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren habe die Bauherrschaft grundsätzlich Anspruch auf die Ausschöpfung der Grundmasse. Mit der Aussteckung dürfe daher nicht zugewartet werden, bis das tatsächliche Volumen der Baukörper bekannt sei. Das Modell könne die Aussteckung schon deshalb nicht ersetzen, weil sich die Einordnung nicht aus der Vogelperspektive beurteilen lasse. Massgebend sei vielmehr die Perspektive der Menschen.

3.2.1

Eine Aussteckung wird im Zürcher Recht gemäss §§ 83 ff. PBG für Gestaltungspläne – im Unterschied zu einem Baugesuch (§ 311 PBG) – nicht verlangt. Diese erfolgt erst im Rahmen des nachfolgenden Baubewilligungsverfahrens (VGr, 21. Dezember 2017, VB.2017.00371, E 6.2; Carmen Walker Späh, Aussteckung – Hilfsmittel zur Visualisierung von Bauprojekten, PBG aktuell 4/2010, S. 8; vgl. auch Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 241 ff.).

3.2.2

Dem Beschwerdeführer ist der private Gestaltungsplan "E" mit den Gestaltungsplanvorschriften und dem zugehörigen Situationsplan 1:500 bekannt. Inwiefern der Beschwerdeführer die Auswirkungen des Gestaltungsplans auf seine Liegenschaft mangels Aussteckung nicht habe erkennen können, ist nicht ersichtlich. Seine Rechtsschriften, insbesondere seine ausführlichen Ausführungen zur Einordnung, zeigen im Gegenteil, dass er in der Lage war, den Gestaltungsplan und seine Auswirkungen zu beurteilen. Aus der fehlenden Profilierung ist dem Beschwerdeführer kein Nachteil erwachsen.

Sollte der Beschwerdeführer geltend machen, im Fall einer Aussteckung hätten weitere Legitimierte ein Rechtsmittel erhoben, ist darauf hinzuweisen, dass seine Rechtsmittelbefugnis nur soweit reicht, als sie sich auf eigene Interessen stützen kann und er deshalb zur Wahrnehmung der Interessen Dritter nicht befugt ist. Ein betroffener Dritter hätte in einem Rechtsmittelverfahren zudem den Nachweis zu erbringen, dass er dadurch in seiner Interessenlage tatsächlich behindert wurde, d. h. die Auswirkungen des Gestaltungsplans auf seine Liegenschaft mangels Aussteckung nicht habe erkennen können. In diesem Zusammenhang ist weiter darauf hinzuweisen, dass die Aussteckung zwar der Visualisierung eines Bauprojekts auf dem Baugrundstück und in der Umgebung dient. In gewissen Kantonen bestehen jedoch auch andere Arten von Visualisierungen (z. B. Stellen einer Maquette vor Ort gemäss § 46 Abs. 1 der Bau- und Planungsverordnung Basel-Stadt vom 19. Dezember 2000; vgl. zum Ganzen David Dussy in: Alain Griffel/Hans U. Liniger/Heribert Rausch/Daniela Thurnherr, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich 2016, S. 657 f., N. 7.111 ff.). In anderen Kantonen fehlt es somit selbst für Bauvorhaben an einer eigentlichen Aussteckungspflicht.

3.2.3

Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass die Vorinstanz den Entscheid bezüglich Aussteckung ungenügend begründet habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör leitet sich der Anspruch der Verfahrensbeteiligten ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit den gestellten Anträgen und den relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt. Dies bedeutet aber nicht, dass sie sich mit jeder tatsächlichen Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel befassen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. Zürich/Basel/Genf 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 33).

Eine Verletzung der Begründungspflicht durch das Baurekursgericht ist nicht ersichtlich.

4.

4.1

Der Beschwerdeführer führt zudem aus, dass eine Gestaltungsplanpflicht für das ganze Bahnhofsareal zwischen der H-Strasse und der G-Strasse von der M-Strasse bis auf die Höhe des N-Wegs bestehe. Der vorliegende Gestaltungsplanperimeter umfasse aber nur das südliche Drittel des Gestaltungsplanpflichtgebiets. Die Gestaltungsplanpflicht mache nur Sinn, wenn für das ganze Pflichtgebiet eine einheitliche Lösung erarbeitet werde. Eine Etappierungsmöglichkeit sei gesetzlich nicht vorgesehen und unzulässig. Eine solche sei auch nicht zweckmässig. Vielmehr müsse eine ganzheitliche städtebauliche und verkehrstechnische Lösung für das Bahnhofsareal erzielt werden. Ein Bahnhofsareal beinhalte einen öffentlichen Platz, einen Busanschluss, Unterführungen, Veloabstellplätze, einen Taxistand, Zubringerabstellplätze, Läden, einen Kiosk, Imbisse, Restaurants etc. Diese Anlagen seien im angefochtenen Gestaltungsplan nicht vorgesehen. Es sei auch nicht ersichtlich, wie all diese Anlagen auf den verbleibenden Teilen des Gestaltungsplanpflichtperimeters ("Areal F" und G-Strasse) noch nachgeholt werden könnten. Insbesondere bleibe als Bahnhofsplatz nur ein vergleichsweise winziges Plätzchen übrig. Dies könne nicht die Visitenkarte von C sein. Der südliche Teil des Bahnhofareals sei schlicht für eine beliebige Wohnüberbauung abgezwackt worden. Mit dem angefochtenen Gestaltungsplan werde daher die weitere Entwicklung im Gestaltungsplangebiet negativ präjudiziert.

4.2

Gemäss § 48 Abs. 3 PBG kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss, wenn ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild- und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung besteht. Die Gestaltungsplanpflicht hat zur Folge, dass vor Einreichung eines Baugesuchs ein privater oder öffentlicher Gestaltungsplan erwirkt werden muss. Um eines von mehreren Grundstücken in einem Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht überbauen zu können, reicht es grundsätzlich aus, wenn ein Gestaltungsplan für das Baugrundstück vorliegt. Es ist grundsätzlich nicht notwendig, für die ganze Zone, welche mit einer Gestaltungsplanpflicht belegt ist, einen einzigen Gestaltungsplan zu erlassen. Dies kann nur verlangt werden, wenn dies in der Bauordnung ausdrücklich so vorgesehen ist (vgl. Peter Bösch, Brennpunkte des Zürcher Gestaltungsplans, PBG aktuell 3/2014, S. 6 f.). Zudem muss das mit der Einführung der Gestaltungsplanpflicht bezweckte Ziel erreicht werden. Erfordert die Erreichung dieses Ziels eine gesamtheitliche Betrachtung, so kann eine Etappierung auch aus diesem Grund nicht angezeigt sein.

4.3

Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde C sieht für den nördlichen Teil des vom Gestaltungsplan betroffenen Grundstücks (Zentrumszone Z3) eine "Gestaltungsplanpflicht" (ohne weitere Hinweise) vor. Diese wurde anlässlich der Gemeindeversammlung vom 14. Mai 1984 beschlossen. Der Weisung des Gemeinderats im Vorfeld dieser Gemeindeversammlung lässt sich – wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten – entnehmen, dass die Gestaltungsplanpflicht für jene Gebiete vorgesehen wurde, in welchen "aus landschaftlichen Gründen oder wegen der Lage nahe dem schutzwürdigen Ortsbild" Gestaltungspläne erforderlich sein würden. Damit erfordern weder die geltende Bau- und Zonenordnung der Gemeinde C (BZO) noch die damalige Weisung das mit der Einführung der Gestaltungsplanpflicht verfolgte Ziel, dass ein einziger Gestaltungsplan für das gesamte Gestaltungsplanpflichtgebiet festgelegt werden muss. Insbesondere wurde mit der Gestaltungsplanpflicht gerade nicht das vom Beschwerdeführer geltend gemachte Interesse verfolgt, eine ganzheitliche städtebauliche und verkehrstechnische Lösung für das Bahnhofsareal zu erzielen, aus welchem er sinngemäss die Unzulässigkeit der Etappierung ableitet.

Dass gemäss den Ausführungen in den Medienmitteilungen vom 21. Juli 2016 und 10. Mai 2016 sowie im Dorfblatt "C" Ausgabe 02/16 anlässlich von Mitwirkungsveranstaltungen im Vorfeld der Abstimmung teilweise von der Bevölkerung Anpassungen gewünscht und solche von Vertretern der Gemeinde auch in Betracht gezogen worden sein sollen, ändert daran nichts. Massgebend ist, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an der Urnenabstimmung der Gemeinde C vom 26. November 2017 dem privaten Gestaltungsplan "E" zugestimmt haben, womit der streitbetroffene Gestaltungsplan durch den kommunalen Gesetzgeber in dieser Form festgelegt wurde. Aus diesem Grund sind auch die vom Beschwerdeführer aufgezählten Infrastrukturanlagen, insbesondere auch die Grösse eines Bahnhofplatzes, nicht zwingender Inhalt des Gestaltungsplans. Entscheidend ist im vorliegenden Verfahren vielmehr einzig, ob der Gestaltungsplan die Bestimmungen des übergeordneten Rechts einhält.

In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass der Gemeinderat die Realisierung der von ihm als notwendig erachteten Anlagen – bezüglich des Bahnhofplatzes und der Unterführung allenfalls nicht in dem vom Beschwerdeführer gewünschten Umfang – geplant hat. In der Weisung führt der Gemeinderat dazu aus, dass die weiteren Schritte zur Aufwertung des Gebiets rund um den Bahnhof nicht Teil des Gestaltungsplans seien. Dazu gehöre die Neugestaltung der SBB-Unterführung, welche beidseits eine barrierefreie Erschliessung der Perrons mit Rampen vorsehe. Weiter solle die bereits bestehende Grünanlage, welche sich bergseits der Geleise befinde, vor allem im Anschlussbereich zur G-Strasse, eine Neugestaltung zu einem "Park" erfahren. Richtung Gebiet P sei die Beruhigung der H-Strasse im Bereich des Bahnhofs und gegenüber der Post die Neuanordnung der Park&Ride-Anlage geplant. Auch die Neugestaltung der SBB-Unterführung ist somit vorgesehen, wobei sich auch diese ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters befindet. Aus den Akten nicht ersichtlich ist, dass für die Festsetzung des Gestaltungsplans noch Schnittstellen zum Areal F geklärt werden müssten. Inwiefern Klärungsbedarf besteht, wird vom Beschwerdeführer auch nicht substanziiert dargelegt. Eine Übersicht über die dienstbarkeitsrechtlichen Schnittstellen geht zudem aus Kapitel 2.1 des Planungsberichts hervor (Planungsbericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 zum privaten Gestaltungsplan "E" der Gemeinde C vom 28. August 2017 [Planungsbericht]). Es kann daher darauf verzichtet werden, den Gemeinderat C aufzufordern, Unterlagen zur Klärung der Schnittstelle zum Areal F und den Gesprächen mit den SBB einzureichen.

4.4

Schliesslich ist auch keine Verletzung der Begründungspflicht bzw. des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz ersichtlich. Das Baurekursgericht hat die beschwerdeführerischen Ausführungen zur Gestaltungplanpflicht für das ganze Bahnhofsareal ausführlich in Erwägung gezogen (E 5 des vorinstanzlichen Entscheids). Es ist – wie bereits in E 3.2.3 festgehalten – nicht dazu verpflichtet, sich mit sämtlichen Vorbringen des Beschwerdeführers auseinanderzusetzen. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht festzustellen.

5.

5.1

Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, es hätte geprüft werden müssen, ob in Zukunft ein Bedürfnis für einen Busbahnhof bestehe. Allenfalls werde auch eine Wendefläche für grössere Gelenkbusse erforderlich. Im Einwendungsbericht werde hierzu lediglich festgehalten, ein privater Gestaltungsplan habe grundsätzlich die arealinterne Erschliessung zu regeln. Diese Haltung sei bei einem Gestaltungsplan für einen Bahnhof falsch. Gemäss dem Gestaltungsplanbericht müsste die Park&Ride-Anlage im Gestaltungsplangebiet realisiert werden können, falls eine Verlegung auf das nördlich anstossende Grundstück nicht möglich sei. Auf dem Gestaltungsplangrundstück sei jedoch nur die Erstellung von 20 Park&Ride-Abstellplätzen möglich. Dies sei zu wenig. Es müssten weitere Kapazitäten innerhalb des Gestaltungsplanpflichtgebietes vorgesehen werden.

5.2

Ein Gestaltungsplan muss sich nur mit innerhalb des Perimeters gelegenen Erschliessungsfragen befassen und keine verbindlichen Festlegungen zu Anlagen der Groberschliessung enthalten (VGr, 15. Juni 2006, VB.2006.00068, E 4.5).

Die Abstimmung mit dem Busverkehr ist daher keine Voraussetzung für den Erlass des Gestaltungsplans. Die Frage, ob in Zukunft ein Bedürfnis für einen Busbahnhof, eine Wendefläche für grössere Gelenkbusse oder aufgrund übergeordneten Rechts für ein Ortsbusangebot besteht, bildet somit nicht Gegenstand des privaten Gestaltungsplans "E". Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass gemäss den Ausführungen des Gemeinderats C auch keine Notwendigkeit ersichtlich ist, den Bahnhof C auf der Ostseite in Zukunft mit Buslinien zu bedienen. Zudem bestehe auch kein Anlass, die Erstellung eines Busbahnhofs in Erwägung zu ziehen. Mit den vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen hat sich der Gemeinderat daher sehr wohl befasst.

5.3

Aufgabe des Gestaltungsplans ist es, die Feinerschliessung zu ordnen (§ 83 Abs. 3 PBG; vgl. auch RB 1998 Nr. 97), was vorliegend auch geschehen ist. Die Abstimmung des Planungsgebiets auf Siedlung und Verkehr wird in Kapital 3.1 und die Verkehrserschliessung des Gestaltungsplangebiets in Kapitel 4.2.7 des Planungsberichts erläutert. Zurzeit befinden sich die Park&Ride-Abstellplätze – wie vom Beschwerdeführer zutreffend festgehalten – im Perimeter des Gestaltungsplans. Gemäss Kapitel 3.1 des Planungsberichts ist eine Verlegung der "Park&Ride-Anlage" auf das Grundstück Kat.-Nr. 05 möglich. Falls diese Verlegung nicht möglich sei, müsse die Anlage im Gestaltungsplangebiet realisiert werden können. Damit möglichst wenig Freifläche durch Verkehrsflächen beansprucht und Konflikte zwischen dem motorisierten Individualverkehr und dem Langsamverkehr vermieden würden, sei der grösste Teil der Abstellplätze unterirdisch in Tiefgaragen anzuordnen. Hierfür könnte eine unterirdische "Park&Ride-Anlage" mit zusätzlich maximal 20 Abstellplätzen erstellt werden (Art. 11 Abs. 2 GPV). Die Möglichkeit der Erstellung der Anlage ist somit rechtlich gesichert. Wie bereits vom Baurekursgericht festgehalten, wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert dargelegt, inwiefern diese 20 Abstellplätze nicht genügen sollen. Diese Ausführungen zur Erschliessung des Gestaltungsplangebiets und zur Parkierung sind somit nicht zu beanstanden. Auch in diesem Zusammenhang liegt keine Verletzung der Begründungspflicht bzw. des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz vor.

6.

6.1

Der Beschwerdeführer führt weiter aus, dass die Erfüllung der Gestaltungsplanpflicht kein Selbstzweck sei. Wenn ein wesentliches öffentliches Interesse an einem Gestaltungsplan bestehe, so müsse auch sichergestellt werden, dass die Gestaltungsplanung bzw. der Planungsprozess bestimmten Anforderungen genüge, die zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich seien. Es sei daher heute Standard, die städtebaulichen Möglichkeiten in einem Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht mittels eines Architekturwettbewerbs zu evaluieren. Zumindest müsse ein gleichwertiges Verfahren durchgeführt werden, welches die Evaluation der grundsätzlichen städtebaulichen Möglichkeiten und dementsprechend die Beurteilung des Ergebnisses erlaube. Der Erarbeitungsprozess sei vorliegend intransparent, unprofessionell und ungenügend verlaufen. Es sei bis heute nicht offengelegt worden, dass überhaupt verschiedene Lösungsansätze bzw. verschiedene Skizzen bestanden hätten. Dem Stimmbürger sei nur gerade eine in ihrer Entstehung nicht nachvollziehbare Volumenstudie vorgesetzt worden. Zudem sei die von der Bevölkerung in den Workshops geäusserte Kritik nicht berücksichtigt worden. Der Architekturwettbewerb solle weiter erst auf Stufe Bauprojekt durchgeführt werden. Der Gestaltungsplan enthalte aber – entgegen den Ausführungen des Gemeinderats – den dafür nötigen Spielraum sowohl in der Platzierung als auch in der Höhe der Bauten nicht. Das zulässige Bauvolumen und die Anordnung der Bauten würden mit dem vorliegenden Gestaltungsplan festgelegt und ausgeschöpft. Der Anordnungsspielraum sei gering. Selbst die Dachgestaltung sei vorgeschrieben.

6.2

Die Bestimmungen von §§ 83 ff. PBG statuieren keine besonderen Verfahrensvorschriften für den kommunalen Gestaltungsplan. Die Aufstellung privater Gestaltungspläne bleibt der freien Vereinbarung der betreffenden Grundeigentümer überlassen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 189). Das kantonale Recht kennt mithin keine Bestimmung, welche bei der Erstellung von Gestaltungsplänen zur Durchführung eines Architekturwettbewerbs verpflichten würde. Eine solche kann auch nicht aus § 48 Abs. 3 PBG abgeleitet werden. Diese Bestimmung statuiert lediglich, dass für die Einführung einer Gestaltungsplanpflicht ein wesentliches öffentliches Interesse bestehen muss.

6.3

Bei der Aufstellung und Änderung von Nutzungsplänen gilt, dass die Pläne vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen sind. Innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (§ 7 Abs. 2 PBG). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (§ 7 Abs. 3 PBG). Dieses Verfahren wurde vorliegend korrekt durchgeführt. Für einen nutzungsplanerischen Entscheid der Legislative (gesetzgebungsähnlicher Akt) sieht weder das VRG noch das PBG eine individuelle Begründung vor (vgl. zur Begründungspflicht auch Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Stämpflis Handkommentar, Bern 2006, Art. 4 Rz. 13). Im Gestaltungsplanverfahren wurden damit die Bestimmungen des übergeordneten Rechts eingehalten.

Dass den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht – lediglich eine in ihrer Entstehung nicht nachvollziehbare Volumenstudie vorgesetzt worden sei, mithin eine intransparente Information vorgelegen habe, hätte der Beschwerdeführer im Übrigen vor der Abstimmung mit einer Stimmrechtsbeschwerde geltend machen müssen. Das Verfahren bzw. der Prozess der Erarbeitung der Volumenstudie bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dasselbe gilt für die Vorbringen des Beschwerdeführers, dass die von der Bevölkerung anlässlich der Mitwirkungsveranstaltungen geäusserte Kritik nicht berücksichtigt worden sei.

Für den auf Stufe Bauprojekt durchzuführenden Architekturwettbewerb bleibt zudem genügend Spielraum. Das grundsätzlich zulässige Bauvolumen muss nicht ausgeschöpft werden. Mit Art. 9 Abs. 1 GPV wird zudem sichergestellt, dass sämtliche Bauten, Anlagen und Aussenräume für sich und im Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten sind, dass eine besonders gute Gesamtwirkung erreicht wird. Dies gilt auch für die Farbgebung und Materialisierung.

7.

7.1

Im Gestaltungsplangebiet ist von einer Nutzungsdichte von 236 K/ha (Einwohner [E] + Beschäftigte [A] = Köpfe [K] / Hektare Bauzone) auszugehen. Die entsprechenden Berechnungen im Planungsbericht (S. 20) erweisen sich – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht – als unrichtig (vgl. dazu auch E 7.4 des vorinstanzlichen Entscheids).

7.2

Gemäss Art. 75 Abs. 1 BV obliegt die Raumplanung den Kantonen, wobei der Bund ihre Grundsätze festlegt. Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Tätigkeiten nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]). Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).

7.3

Es ist daher zu prüfen, ob der Gestaltungsplan "E" bezüglich Nutzungsdichte der Richtplanung entspricht.

7.3.1

Nach dem kantonalen Richtplan gehört C zu den urbanen Wohnlandschaften, in welchen auch künftig die Entwicklung im Bereich Wohnen im Vordergrund stehen soll. Unter anderem sollen die Potenziale in den bereits überbauten Bauzonen, auf brachliegenden Flächen sowie im Bahnhofsumfeld aktiviert und erhöht werden (vgl. Richtplantext Ziff. 1.3.2 S. 10).

Gemäss regionalem Richtplan O liegt das Gestaltungsplangebiet in einem Gebiet mit hoher baulicher Dichte. Als Ziel wird für das Gebiet mit gemischter Nutzung um den Bahnhof, ergänzt durch das südlich angrenzende Gebiet beiderseits der Geleise, in C die "qualitative und quantitative Förderung der Verdichtung" angegeben (regionaler Richtplan O, festgesetzt vom Regierungsrat am 9. Januar 2018 [RRB Nr. 11/2018, regionaler Richtplan], Richtplantext S. 34 f.). Die bisherigen Festlegungen der niedrigen und hohen baulichen Dichte wurden im Rahmen der letzten Revision ergänzt mit Nutzungsdichtestufen. Beim Gestaltungsplangebiet handelt es sich um ein Gebiet mit mittlerer Nutzungsdichte. Eine mittlere Nutzungsdichte liegt vor bei 100–150 K/ha (vgl. regionaler Richtplan, Richtplantext S. 38), die vorliegend erheblich überschritten wird. Die Abgrenzung der Nutzungsdichtestufen hat einen schematischen Status. Es ist Aufgabe der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung, je Gebiet das geeignete Instrument und das richtige Mass der zulässigen baulichen Dichte festzulegen. Hierfür besteht zwar ein erheblicher Anordnungsspielraum. Auch wenn es zulässig ist, in einzelnen Gebietsteilen erheblich von den Zieldichten abzuweichen, so doch nur dann, wenn in der kommunalen Gesamtbetrachtung die Dichtevorgabe insgesamt eingehalten wird (vgl. dazu auch regionaler Richtplan, Richtplantext S. 43).

7.3.2

Aufgrund der unmittelbaren Nähe zum Bahnhof ist das Gestaltungsplangebiet mit dem öffentlichen Verkehr gut erreichbar und auch gemäss den richtplanerischen Vorgaben für eine städtebauliche Akzentuierung geeignet. Mit dem streitbetroffenen Gestaltungsplan wird zudem die Siedlungsentwicklung nach innen gefördert und damit einem wichtigen Ziel des RPG entsprochen. Unter Berücksichtigung des erheblichen Anordnungsspielraums und unter der Voraussetzung, dass in der kommunalen Gesamtbetrachtung die Dichtevorgabe insgesamt eingehalten wird, ist diese Festlegung mit dem regionalen Richtplan vereinbar. Angesichts der unrichtigen Annahme der Gemeinde im Planungsbericht, dass mit einer Nutzungsdichte von ca. 160 K/h zu rechnen sei, die erst im Rechtsmittelverfahren korrigiert wurde, ist im Baubewilligungsverfahren allerdings ein besonderes Augenmerk auf die geplante Nutzungsdichte im Gestaltungsplangebiet unter Berücksichtigung der kommunalen Gesamtbetrachtung zu legen.

8.

8.1

Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, dass im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens geprüft werden müsse, ob die gemäss Gestaltungsplan zulässigen Bauvolumen sich in die Umgebung einordnen würden. Die möglichen Baukörper seien nicht einfach grösser, sondern doppelt oder dreimal so gross wie die umliegenden Gebäude. Die Setzung der Baukörper erscheine fantasielos und beliebig. Die mehr oder weniger regelmässige Abfolge wirke monoton und langweilig und schaffe nicht den geringsten Bezug zum Bahnhof. Die massiven Baukörper würden nicht die geringste Rücksicht auf die Umgebung nehmen. Die Durchblicke in Richtung P seien zufällig gewählt und würden gar nicht bis zum Gebiet P gehen. Es gehe zudem nicht nur um ein Abschätzen der Aussicht zum Gebiet P, sondern um die hochgelobten wichtigsten bergseitigen Sichtachsen gemäss Ziff. 4.1.2 des Planungsberichts. Die gemäss dem regionalen Richtplan angestrebte Nutzungsdichte werde um ca. 57–136 % überschritten. Den relativ kleinen Häuschen entlang der H-Strasse würden Fassaden mit einer Höhe von ca. 18 m gegenübergestellt. Diese bauliche Masse wirke geradezu erdrückend. Die mickrige öffentliche Vorzone werde zur schattigen Schlucht. Das bestehende kleine Bahnhofshäuschen werde von dem auf dem Baufeld l geplanten riesigen Baukörper regelrecht erschlagen. Der schöne, luftige Bahnhof werde geradezu erdrückt. Die geplanten Gebäude würden mit Vollgeschossen beinahe die gemäss BZO zulässige Gesamthöhe (inkl. Firsthöhe) erreichen. Die Gebäudeabstände gemäss BZO würden unterschritten und die Grenzabstände nicht eingehalten. Zudem werde auch der Strassenabstand zur H-Strasse von 6 m unterschritten. Die Grundfläche der geplanten Baukörper sei im Mittel mehr als doppelt so gross wie diejenigen der bestehenden Gebäude östlich der Bahnlinie. Die riesigen Baukörper würden nicht in das Zentrum von C passen, das einen dörflichen Charakter bewahren wolle. Das Volumen müsse deutlich reduziert werden. Der Gestaltungsplan sprenge somit den Rahmen der BZO bei Weitem.

8.2

Mit einem Gestaltungsplan (Sondernutzungsplan) soll eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung aufgestellt (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179). Mit Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum. Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird also ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden kann (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179 f.). Ein Gestaltungsplan muss die Richtplanung und das übergeordnete Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes. Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung sind gesetzlich nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrundeliegenden Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) abweichen. Die Abweichungen dürfen die Grundordnung (Bau- und Zonenordnung), welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinnesgehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr (BGE 135 II 209, insbesondere E 5.2 ff.; BGr, 26. September 2005,1P.270/2005, E 3.3.2; 29. April 2014,1C_800/2013, E 2.2).

8.3

Das Baurekursgericht hat bei der Überprüfung von Grundnutzungs- und Sondernutzungsplänen die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Es darf daher nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Planung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder schlechthin unhaltbar ist. Die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zugrunde zu legen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 Rz. 77; VGr, 9. April 2015, VB.2014.00077, E 2.1). Demgegenüber darf das Verwaltungsgericht einen Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren nicht auf Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen, ob der Plan den überkommunalen Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht, über- oder unterschritten hat (Marco Donatsch, § 50 N. 39, mit Hinweisen).

8.4

Die allgemeine Gestaltungsvorschrift von § 238 PBG ist daher nicht direkt anwendbar. Eine ästhetische Würdigung der aufgrund des Gestaltungsplans möglichen Überbauung ist vorliegend nur insoweit vorzunehmen, als es um die Zulassung von Baukörpern mit den im Situationsplan im Massstab 1:500 definierten Ausmassen geht. Demgegenüber ist die Detailprojektierung im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und die Frage der rechtsgenügenden Einordnung in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die nachfolgende Baubewilligung gerichtlich zu beurteilen (vgl. dazu VGr, 10. Mai 2007, VB.2006.00396, E 4.3).

8.5

Mit dem Gestaltungsplan "E" wird von den Vorgaben der Bau- und Zonenordnung C abgewichen. Es ist deshalb zunächst zu prüfen, ob durch den Gestaltungsplan die Bau- und Zonenordnung C ihres Sinnesgehalts entleert wird.

Das Baurekursgericht hält in E 7.5.2 des vorinstanzlichen Entscheids dazu fest, dass gemäss Gestaltungsplan in allen Baubereichen vier Vollgeschosse zulässig seien, hingegen keine anrechenbaren Dachgeschosse. Die gemäss Zonenplan vorgegebenen Zonen würden drei Vollgeschosse und zwei Dachgeschosse (Zentrumszone Z3; Art. 16 BZO) bzw. drei Vollgeschosse, zwei Dachgeschosse und ein anrechenbares Untergeschoss (Wohn- und Gewerbezone W3G; Art. 18 BZO) zulassen. Die Baubereiche I bis III auf dem Baubereich A könnten über ein gemeinsames, sich über die ganze Länge erstreckendes Sockelgeschoss verfügen. Hingegen müssten ab dem 1. Vollgeschoss Gebäudeabstände von mindestens 11,5 m eingehalten werden. Die BZO sehe in der geltenden Nutzungsplanung keine Gebäudeabstände in den betreffenden Zonen vor. Es wäre gar die geschlossene Bauweise bis zu einer Länge von 50 m zulässig (Art. 16 ff. BZO). Der Strassenabstand werde durch die Baufelder des Gestaltungsplans mit 5,2 m statt 6 m nur minimal unterschritten. Die Gebäudehöhe der Baukörper im Gestaltungsplangebiet werde mit einer maximalen Gesamthöhe in m. ü. M. angegeben. Aufgrund des gewachsenen Terrains könnte ein zukünftiger Baukörper im Baubereich III somit eine maximale Höhe von 18 m aufweisen. Bei den übrigen Baubereichen liege die maximale Höhe eines Baukörpers bei etwas mehr als 16 m. In der Zentrumszone Z3 sei eine Gebäudehöhe von 13,5 m (Art. 16 BZO) und in der Wohn- und Gewerbezone W3G eine solche von 11,4 m (Art. 18 BZO) zulässig. Dazu würden noch die zwei zulässigen Dachgeschosse kommen.

Diese Ausführungen des Baurekursgerichts sind zutreffend. Es handelt sich beim ganzen Gestaltungsplangebiet um ein Grundstück, weshalb gemäss der geltenden BZO keine Gebäudeabstände eingehalten werden müssen. Der Gemeinderat C weist zudem zu Recht darauf hin, dass beim vom Beschwerdeführer angestrengten Vergleich der Gebäudehöhen gemäss BZO und Gestaltungsplan auch die Höhe der erforderlichen Dachkonstruktion im Gestaltungsplangebiet von rund 1,2 m berücksichtigt werden müsse. Dies bedeutet, dass im Baubereich III mit einer "maximalen Gebäudehöhe" von rund 17 m gerechnet werden müsste. Im Baubereich VI könnte aufgrund des gewachsenen Terrains ein zukünftiger Baukörper eine maximale Höhe von rund 16 m aufweisen, wobei ebenfalls eine Dachkonstruktion von rund 1,2 m erforderlich ist. In der Zone W3G ist zwar lediglich eine Gebäudehöhe von 11,4 m zulässig. Diese Aussage ist jedoch insofern zu relativieren, als in dieser Zone noch zwei Dachgeschosse erstellt werden dürfen. Werden zwei Dachgeschosse erstellt, kann unter Berücksichtigung der First- und Gebäudehöhe eine entsprechende Gesamthöhe ab gewachsenem Terrain erreicht werden wie im Gestaltungsplanperimeter. Zutreffend ist der Hinweis des Beschwerdeführers, dass die im Gestaltungsplanperimeter realisierbaren Vollgeschosse grundsätzlich massiger in Erscheinung treten als die Dachgeschosse. Auch unter Berücksichtigung der Grundfläche der Baubereiche und der erwarteten Nutzungsdichte sind die durch den Gestaltungsplan "E" ermöglichten Abweichungen von der Grundnutzungsordnung nicht als massiv zu beurteilen. Jedenfalls führen sie nicht dazu, dass die Grundnutzungsordnung ihres Sinnesgehalts entleert wird.

8.6

Mit Bezug auf die vom Beschwerdeführer gerügten Aspekte der Einordnung ist vorliegend lediglich zu prüfen, ob das kubische Konzept des Gestaltungsplans grundsätzlich eine besonders gute Gesamtwirkung im Sinn von Art. 9 Abs. 1 GPV gewährleisten kann.

Das Baurekursgericht hat sich in E 7.5.2 des vorinstanzlichen Entscheids ausführlich mit dieser Frage auseinandergesetzt. Es hält zunächst fest, der Weisung vom 26. November 2017 sei zu entnehmen, dass der private Gestaltungsplan eine angemessene Grösse der Gebäude, den Erhalt der Sichtachsen zum Gebiet P, eine moderate, der H-Strasse folgende Höhenentwicklung sowie eine gute Nutzungsdurchmischung bezwecke. Der Gestaltungsplan ermögliche sechs drei- bis viergeschossige Baukörper sowie ein Sockelgeschoss unter den ersten drei Bauten beim Bahnhof. Während sich der erste Baukörper mit beispielsweise einem Kiosk und dem Zugang zum Nahversorger im Sockelbau nach Norden zum Bahnhofplatz orientiere, würden die Wohnungseingänge der anderen Gebäude ebenerdig an der H-Strasse liegen. Die Baukörper würden sich am Strassenverlauf ausrichten und in ihrer Höhenentwicklung der H-Strasse folgen. Treppen würden die H-Strasse und das Perron sowie das Gleisfeld verbinden. Das Baurekursgericht gelangte zum Ergebnis, dass dieses Konzept sachlich begründet, in sich stimmig und den örtlichen Gegebenheiten hinsichtlich Siedlung und Verkehr angemessen sei.

Das Baurekursgericht hält weiter fest, dass die künftigen Bauten in einem städtisch geprägten Gebiet direkt an der Bahnlinie zu liegen kämen. Sowohl das Gebiet östlich als auch jenes westlich des Gestaltungsplangebiets gehöre der dreigeschossigen Wohnzone W3 an. Die südlich anschliessenden Grundstücke lägen in der Wohn- und Gewerbezone W3G, die Gebäude des Beschwerdeführers sogar in der Zentrumszone Z3. Die Umgebung sei – abgesehen von einzelnen Ausnahmen – geprägt von mittleren bis grösseren Bauten, die sowohl dem Gewerbe als auch dem Wohnen dienten. Bei diesen Gegebenheiten sei gewährleistet, dass sich die nach dem Gestaltungsplan zulässigen Volumen grundsätzlich rechtsgenügend in die Umgebung einordnen liessen. Die vereinzelt noch vorkommenden kleineren Bauten östlich der H-Strasse seien hauptsächlich gegen Osten und Süden ausgerichtet. Die neuen Baukörper würden zu diesen mindestens einen Abstand von 14 m aufweisen. Es könne daher nicht davon gesprochen werden, dass diese Bauten von den Gestaltungsplanbauten erdrückt würden. Die maximale Gesamthöhe der Bauten folge sodann dem Strassenverlauf. So dürfe das Gebäude beim Baubereich I – dem höchsten Punkt der H-Strasse – noch eine maximale Gesamthöhe von max. 447,20 m. ü. M. erreichen, während jenes beim Baubereich VI nur noch eine solche bis 442,00 m. ü. M. erreichen dürfe (vgl. Art. 8 der Gestaltungsplanvorschriften). Inwiefern die Körnung der umliegenden Bauten vom Gestaltungsplan nicht aufgenommen werden solle, sei nicht ersichtlich. Das Umfeld sei geprägt von freistehenden Bauten aus verschiedenen Zeiten. Auch die geplanten Baukörper im Gestaltungsplangebiet seien Einzelbauten – wenn auch mit einem etwas grösseren Grundriss. In dieses heterogene und urbane Umfeld würden sich die geplanten Volumen ohne Weiteres einordnen.

Auch diese Ausführungen des Baurekursgerichts sind nachvollziehbar. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers hält das Baurekursgericht fest, dass die Umgebung – abgesehen von einzelnen Ausnahmen – geprägt sei von mittleren bis grösseren Bauten. Das Baurekursgericht weist jedoch auch darauf hin, dass östlich des Gestaltungsplanperimeters noch kleinere Bauten vorhanden, diese jedoch nach Süden und Osten ausgerichtet seien und die neuen Baukörper einen Abstand von mindestens 14 m aufweisen würden. Dass in der Volumenstudie – wie vom Beschwerdeführer geltend gemacht – im Baubereich I lediglich eine Höhe von 443,6 m. ü. M. vorgesehen gewesen sei, vermag daran nichts zu ändern. Bezüglich der Grundfläche der Gebäude ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer selbst ausführt, dass er eine gröbere Körnung als in der Umgebung nicht grundsätzlich als schlecht beurteilt. Inwieweit mit dem Bauprojekt ein Bezug zum Bahnhof und zum Bahnhofhäuschen hergestellt wird, kann im heutigen Zeitpunkt mangels eines konkreten Projekts nicht beurteilt werden. Weiter ist nicht nachvollziehbar, dass mit dem kubischen Konzept des Gestaltungsplans keine Rücksicht auf die bergseitigen Sichtachsen genommen werden soll. Dies wird vom Beschwerdeführer auch nicht substanziiert dargelegt. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass ohne Vergrösserung des Strassen- oder Grenzabstands keine besonders gute Gesamtwirkung erzielt werden könne, ist darauf hinzuweisen, dass auch diese Frage ebenfalls erst im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren anhand eines konkreten Projekts überprüft werden kann. Die Würdigung des Baurekursgerichts ist somit vertretbar; jedenfalls ist keine Rechtsverletzung ersichtlich, in die das Verwaltungsgericht korrigierend eingreifen müsste. Die Einordnung eines Bauprojekts innerhalb des kubischen Konzepts des Gestaltungsplans im Sinn von Art. 9 Abs. 1 GPV erscheint ohne Weiteres möglich. Ob schliesslich ein konkretes Bauprojekt das maximal mögliche Volumen unter Berücksichtigung der Anforderungen von Art. 9 Abs. 1 GPV ausschöpfen wird, ist im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren zu beurteilen.

8.7

Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

8.8

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund des Streitwerts und des tatsächlichen Streitinteresses der Planungsmassnahme, der Schwierigkeit des Falls und des Zeitaufwands erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.- angemessen (§ 337a Abs. 1 lit. b in Verbindung mit §§ 2 ff. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr]). Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch der Gemeinde C ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. Eine solche steht dem obsiegenden Gemeinwesen nur in Ausnahmefällen zu. Dafür sind im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte vorhanden.