Berufsausübungsverbot

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz.

2.1

Die Parteien haben in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.).

Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

Ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung einer Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung ist auch dann gegeben, wenn die Behörde, der Säumigkeit vorgeworfen wird, wie vorliegend mittlerweile tätig wurde. Diesfalls besteht das Rechtsschutzinteresse in der damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (vgl. BGr, 25. Mai 2012,1C_439/2011, E. 2.1; BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13] E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52).

2.2

Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, der Schriftenwechsel sei spätestens am 14. Februar 2018 abgeschlossen und die Sache damit spruchreif gewesen, weshalb dieses Datum für die Berechnung der 60-tägigen Bearbeitungsfrist massgeblich sei. Damit verkennt er jedoch, dass die Behandlungsfrist mit dem Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu laufen beginnt. Dies ist nicht – oder jedenfalls nicht notwendigerweise – mit der Beendigung des Schriftenwechsels gleichzusetzen. Vielmehr sind die Behörden aufgrund der Untersuchungspflicht befugt und verpflichtet, zu prüfen, ob weitere Sachverhaltsabklärungen erforderlich sind; dies nicht nur, aber vor allem in umfangreichen, aufwendigen oder komplizierten Rekursverfahren (Griffel, § 27c N. 13). Vorliegend erhielt der Beschwerdeführer zwar am 11. Januar 2018 die Möglichkeit, sich innert 30 Tagen abschliessend zu äussern, worauf er am 14. Februar 2018 (Eingang bei der Vor­instanz am 16. Februar 2018) das Ausstandsbegehren zurückzog. Zu berücksichtigen ist jedoch einerseits, dass die Vor­instanz ihre sich aufgrund des Beschwerdeverfahrens VB.2017.00702 beim Verwaltungsgericht befindlichen Akten erst am 24. Mai 2018 zurückerhielt. Andererseits erfolgten nach der abschliessenden Äusserung durch den Beschwerdeführer vom 14. Februar 2018 weitere Verfahrenshandlungen. So reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz am 27. August 2018, 18. September 2018 und 1. November 2018 jeweils neue Akten ein. Am 5. November 2018 orientierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber und teilte ihm gleichzeitig mit, dass diese Akten beim Rekursentscheid berücksichtigt würden und der Entscheid nun zeitnah ergehen werde. Bis dahin ist keine Rechtsverzögerung durch die Vor­instanz ersichtlich. Die Sachverhaltsermittlungen der Vorinstanz waren spätestens mit Erhalt der letzten Akten der Beschwerdegegnerin am 2. November 2018 abgeschlossen. Dies hat sie dem Beschwerdeführer denn auch angezeigt. Die Behandlungsfrist gemäss § 27c Abs. 1 VRG endete folglich am 1. Januar 2019. Am 21. Dezember 2018 informierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber, dass diese Frist aufgrund unvorhergesehener Abwesenheiten nicht eingehalten werden könne. Der Entscheid werde bis Mitte Januar 2019 ergehen. Am 21. Januar 2019 teilte der Beschwerdeführer der Vor­instanz mit, der Entscheid sei bis dato noch immer nicht eingegangen. Sollte dieser nicht bis Ende Januar 2019 ergehen, sehe er sich gezwungen, Beschwerde wegen Rechtsverzögerung einzureichen. Daraufhin teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, der Rekursentscheid werde bis Ende Januar 2019 vorliegen. Der angefochtene Entscheid erging schliesslich am 1. Februar 2019 und ging beim Beschwerdeführer am 4. Februar 2019 ein.

Bei der Beurteilung der Verfahrensdauer sind speziell die Art des Verfahrens bzw. die Natur der Sache, das heisst der Streitgegenstand und die allgemeine Interessenlage, der Umfang und die Komplexität der aufgeworfenen Sachverhalts- und Rechtsfragen, die Bedeutung der Streitsache für die Betroffenen und das Verhalten von Parteien und Behörden zu berücksichtigen (vorn E. 2.1). Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Insbesondere rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 19, 22). Das Rekursverfahren erweist sich bereits aufgrund der vorliegenden Akten als eher umfangreich. Darüber hinaus sind auch die Sachverhalts- und Rechtsfragen von einer gewissen Komplexität. Zu berücksichtigen ist ausserdem, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer jeweils über Verzögerungen informierte, wenn auch lediglich auf dessen Nachfragen hin. Indes ist dem Beschwerdeführer dahingehend zuzustimmen, dass personelle Engpässe die lange Verfahrensdauer nicht rechtfertigten. Angesichts der Bedeutung der Streitsache für den Beschwerdeführer – das von der Beschwerdegegnerin ausgesprochene Berufsausübungsverbot entfaltete die Wirkung per sofort und stellte sowohl seine berufliche als auch seine finanzielle Zukunft infrage – ist insgesamt von einer leichten Rechtsverzögerung durch die Vor­instanz auszugehen. Eine solche kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13] E. 1.3). Darauf ist hier – ebenso wie auf eine materielle Änderung des angefochtenen Beschlusses – jedoch angesichts des geringfügigen Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl. Griffel, § 27c N. 20 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr, 13. Mai 2015, VB.2015.00171, E. 4.2; VGr, 15. März 2013, VB.2012.00843, E. 3.3).

3.

3.1

Die selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe [MedBG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG; BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 5.3). Gemäss Art. 37 MedBG können die Kantone vorsehen, dass die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen medizinischen Versorgung erforderlich ist. Das am 1. Juli 2008 in Kraft getretene Gesundheitsgesetz des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG) sieht lediglich eine zeitliche Einschränkung der Berufsausübungsbewilligungen vor (vgl. § 4 Abs. 3 GesG).

3.2

Selbständig bzw. in eigener fachlicher Verantwortung tätige Arztpersonen halten sich an die in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Demgemäss haben sie ihren Beruf unter anderem sorgfältig und gewissenhaft auszuüben (lit. a) und die Rechte der Patientinnen und Patienten zu wahren (lit. c). Auch das kantonale Gesundheitsgesetz verlangt eine sorgfältige Berufsausübung von Ärzten, die auf die Interessen der Patientin oder des Patienten ausgerichtet ist und unter Wahrung der Unabhängigkeit erfolgt (§ 12 Abs. 1 GesG). Zu dieser elementaren Pflicht gehört auch die Pflicht zur Führung von Patientendokumentationen, die unter anderem dazu dient, die Behandlung (insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege) der Patientinnen und Patienten festzuhalten. Die Patientinnen und Patienten haben Anspruch auf Herausgabe der Patientendokumentation in Kopie (§ 13 Abs. 1 und 4 GesG). Bei der Anwendung, Abgabe und Verschreibung von Heilmitteln ergeben sich die massgebenden Berufspflichten von Ärzten aus der Heilmittelgesetzgebung. Werden Betäubungsmittel als Heilmittel verwendet, ist ebenfalls das Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000 (HMG) anwendbar (Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG). Trifft das Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung, ist das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951 (BetmG) anwendbar (Art. 1b BetmG). Grundsätzlich muss, wer mit Heilmitteln umgeht, alle nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Massnahmen treffen, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht gefährdet wird (Art. 3 HMG). Dabei müssen gemäss § 14 GesG auch Ausrüstung, Einrichtung und Räumlichkeiten den Anforderungen an eine sorgfältige Berufsausübung entsprechen. Bei der Verschreibung und der Abgabe von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Desgleichen verlangt auch Art. 11 Abs. 1 BetmG von den Ärzten, Betäubungsmittel nur in dem Umfang zu verwenden, abzugeben und zu verordnen, wie dies nach den anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften notwendig ist. Gemäss Art. 9 ff. BetmG sind selbständig tätige Arztpersonen grundsätzlich zum Verordnen, Verwenden und Abgeben von Betäubungsmitteln befugt. Soweit dies zur Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Personen geschieht, ist für jede einzelne Behandlung eine Bewilligung des Kantons erforderlich (Art. 3e Abs. 1 BetmG, in Kraft seit 1. Januar 2010; eine Vorgängerregelung betreffend Behandlung von heroinabhängigen Personen fand sich in Art. 8 Abs. 7, in Kraft vom 1. Januar 2005 bis Ende 2009). Gemäss Art. 9 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 4 BetmG haben sich selbständige Arztpersonen über die Verwendung der bezogenen Betäubungsmittel auszuweisen. Sie tragen die Verantwortung für die korrekte Aufbewahrung und haben den Verbrauch zu dokumentieren (vgl. Art. 44 Abs. 4, Art. 64 und Art. 63 der Verordnung über die Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai 2011 [BetmKV]). Auch vor Inkrafttreten der Betäubungsmittelkontrollverordnung am 1. Juli 2011 mussten Betäubungsmittel getrennt von allen anderen Waren gelagert werden (Art. 53 Abs. 1 aBetmV), und Ärzte mussten sich jederzeit über deren Bezug und Verwendung ausweisen können (Art. 62 Abs. 1 aBetmV). Zur Selbstdispensation berechtigte Ärzte mussten weitergehende Pflichten erfüllen (Art. 62 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 61 aBetmV).

3.3

Gemäss Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde bei Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine Verwarnung, einen Verweis, eine Busse bis zu Fr. 20'000.-, ein Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot) oder ein definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen. Ein dauerndes Berufsausübungsverbot stellt die schwerste Disziplinarmassnahme dar und setzt entweder wiederholte schwere Gesetzesverletzungen voraus oder einen Verstoss, der eine weitere Berufsausübung unter dem Blickwinkel der öffentlichen Interessen geradezu ausschliesst. Auch eine Häufung mehrerer mittelschwerer Verstösse kann ein dauerndes Berufsausübungsverbot rechtfertigen. Bei der Anordnung des dauernden Berufsausübungsverbots muss jedoch aufgrund der gesamten Umstände darauf geschlossen werden können, dass die betroffene Person nicht in der Lage ist, künftig den beruflichen Pflichten nachzuleben. Grundsätzlich muss der Anordnung einer solchen Massnahme eine disziplinarische Warnung vorangehen (Tomas Poledna, in: Ariane Ayer/Ueli Kieser/Tomas Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.], Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar, Basel 2009 [fortan: Kommentar Medizinalberufegesetz], Art. 43 N. 31 f.).

3.4

Die Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört werden (zur Vertrauenswürdigkeit sogleich E. 3.5 und BGr, 13. Januar 2015,2C_504/2014, E. 3.4 f.). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren.

Wie beispielsweise auch im Anwaltsrecht (vgl. BGE 137 II 425 E. 7.2) ist zwischen Administrativ- und Disziplinarmassnahmen zu unterscheiden. Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung nach Art. 38 MedBG stellt eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als "Sicherungsentzug" bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin, Kommentar Medizinalberufegesetz, Art. 38 N. 4). Mit den Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der selbständigen beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert werden. Dies gilt auch für das disziplinarische Verbot der selbständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG (z.B. BGr, 18. März 2015,2C_523/2014, E. 2.2): Es kann nur ausgesprochen werden, wenn Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder zugehörige Ausführungsvorschriften verletzt worden sind.

Ein Verbot der selbständigen Berufsausübung nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung ausser Kraft (Art. 45 MedBG). Demgegenüber wirkt der Entzug der Bewilligung nach Art. 38 MedBG nur in dem Kanton, in dem sie ausgestellt wurde. Zudem hat der Entzug der Bewilligung keine zeitliche Wirkung: Sofern die Voraussetzungen nach Art. 36 Abs. 1 und 2 MedBG erfüllt sind, kann erneut eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung erteilt werden; dies allerdings nur, wenn kein Verbot nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG wirksam ist (BGr, 17. Juni 2014,2C_879/2013, E. 4.3).

3.5

Vertrauenswürdig im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten. An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen (VGr, 10. Juli 2014, VB.2014.00372, E. 2.1 [nicht publiziert] mit Hinweis auf BGr, 14. Juli 2009,2C_68/2009, E. 2.3 und BGr, 10. Januar 2007,2P.231/2006, E. 9.2). Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch zwischen Arzt und Behörde (BGr, 24. Juni 2008,2C_191/2008, E. 5.2). Des zur selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2 mit Hinweis auf VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 2 und VGr, 30. September 2004, VB.2004.00097, E. 2.2).

3.6

Die Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt werden. So wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen. Die berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach der Schwere und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs (vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur jenes, das einen Bezug zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten ist aber nicht auf die berufliche Tätigkeit in konkreten Fällen beschränkt. Auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Sodann darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn Patienten in der Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren berücksichtigt werden. So kann die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch dann verneint werden, wenn durch das Verhalten einer Person Patienten abstrakt gefährdet werden oder wenn ein Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert (BGr, 4. Dezember 2010,2C_853/2013, E. 5.4 f.; BGr, 4. Dezember 2010,2C_57/2010, E. 5.3; VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.3; VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 5.3).

4.

Der Beschwerdeführer bemängelt die vorinstanzliche Sachverhaltsfeststellung. Zunächst ist deshalb zu prüfen, welcher Sachverhalt vorliegend erstellt ist.

4.1

Am 7. November 2007 führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich gemeinsam mit der Kantonspolizei Zürich eine Inspektion in der Praxis und der Privatwohnung des Beschwerdeführers durch. Dabei wurde festgestellt, dass der Beschwerdeführer trotz Widerrufs der entsprechenden Bewilligung die Selbstdispensation von Arzneimitteln betrieb. Gemäss dem Inspektionsbericht sei die Betäubungsmittelbuchführung unübersichtlich, unleserlich und nicht nachvollziehbar. Die Ein- und Ausgänge der Betäubungsmittel seien nur unvollständig dokumentiert. Die Abgabe von Ketalgin (Methadon) an einen Patienten sei ohne Bewilligung des Kantonsärztlichen Dienstes zur Behandlung von Betäubungsmittelabhängigen erfolgt. Schliesslich sei die behauptete Herstellung der hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne Bewilligung zur Herstellung von Arzneimitteln und ohne die nötige Fachkenntnis erfolgt. Die Salbe sei jedoch nicht an Patienten angewendet worden. Sodann wurde festgestellt, dass diese Mängel eine Gefährdung von Menschen nicht ausschliessen würden. Am 19. März 2008 holte die Kantonale Heilmittelkontrolle die für die unrechtmässige Abgabe vorgesehenen Arzneimittel beim Beschwerdeführer ab und beschlagnahmte sie vorsorglich. Mit Verfügung vom 18. April 2008 ordnete die Kantonale Heilmittelkontrolle an, die beim Beschwerdeführer am 19. März 2008 beschlagnahmten Heilmittel würden entschädigungslos eingezogen und vernichtet. Den dagegen vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion am 2. April 2012 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Aufgrund der mehrfachen Abgabe von Ketalgin an einen Patienten ohne Bewilligung wurde der Beschwerdeführer mit Strafbefehl vom 17. März 2010 wegen der Übertretung im Sinn von Art. 22 in Verbindung mit Art. 11 BetmG mit einer Busse von Fr. 800.- bestraft. Demgegenüber wurde die Untersuchung wegen Vergehen gegen das Heilmittelgesetz im Zusammenhang mit dem Lidocain eingestellt.

Der Beschwerdeführer wendet diesbezüglich ein, es sei nicht ersichtlich, inwiefern der Bezug von Heilmitteln für Fr. 167'539.- im Zeitraum vom 1. August bis 13. November 2007 gegen die ärztliche Sorgfaltspflicht sowie die gesundheits-, heilmittel- oder betäubungsmittelgesetzlichen Vorgaben verstossen haben soll. Dass zudem Medikamente aus dem Warenlager der Arztpraxis im Wert von rund Fr. 70'000.- beschlagnahmt und kostenpflichtig vernichtet worden seien, stelle faktisch eine weitere Bestrafung des Beschwerdeführers dar. Dies tut insofern nichts zur Sache, als die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 2. April 2012 unbestrittenermassen rechtskräftig und darin dargelegt wurde, weshalb es sich bei den vorgefundenen Arzneimitteln um eine dem Beschwerdeführer nicht erlaubte Privatapotheke handle. Selbst wenn damit bereits eine Disziplinierung ausgesprochen worden sein sollte, bedeutet dies nicht, dass dieser Vorfall für den Entzug der Berufsausübungsbewilligung nicht mehr berücksichtigt werden dürfte.

Den Vorwurf, er habe einem betäubungsmittelabhängigen Patienten Methadon abgegeben, bestreitet der Beschwerdeführer nicht. Er hält jedoch fest, dass es sich dabei um einen Einzelfall gehandelt habe. Sodann sei ihm zum Ergebnis der Inspektion vom 7. November 2007 nie das rechtliche Gehör gewährt worden. Insbesondere habe er sich vor Erlass des Schreibens des Kantonsärztlichen Dienstes vom 14. Februar 2008 nicht eingehend äussern können. Dies trifft mindestens insofern nicht zu, als der Kantonsärztliche Dienst den Beschwerdeführer am 4. Februar 2008 aufgefordert hatte, zu der im Inspektionsbericht der Kantonalen Heilmittelkontrolle erwähnten Abgabe von Methadon schriftlich und unter Beilage der entsprechenden Krankengeschichte Stellung zu nehmen. Dem kam der Beschwerdeführer am 12. Februar 2008 nach, worauf der kantonsärztliche Dienst das Schreiben vom 14. Februar 2008 erliess. Insofern ist keine Gehörsverletzung ersichtlich.

4.2

Am 3. Oktober 2013 wurde der Beschwerdeführer vom Kantonsärztlichen Dienst verwarnt, weil er die ärztliche Sorgfaltspflicht bei der Verschreibung von Arzneimitteln verletzt habe. Der Beschwerdeführer habe einem Patienten am 8. August 2013 Arzneimittel, welche in der Schweiz nicht zugelassen seien, zwecks Unterstützung des Krafttrainings verschrieben, um den vom Patienten vorgenommenen Import dieses Arzneimittels abzusichern. Die vom Beschwerdeführer vorgenommene Verschreibung verstosse gegen Art. 9 und 26 HMG und verletze somit die ärztliche Sorgfaltspflicht. Diesen Vorfall anerkennt der Beschwerdeführer, macht jedoch geltend, dass der Verstoss keinesfalls schwerwiegend sei.

4.3

Anlässlich der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014 wurden verschiedene Mängel festgestellt. Der Umgang mit kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) habe zwar den gesetzlichen Anforderungen entsprochen, und über die Ein- und Ausgänge sei übersichtlich Buch geführt worden. Indes habe eine jährliche Betäubungsmittelbestandeskontrolle gefehlt. Dabei handle es sich um einen wesentlichen Mangel, d. h. es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt, welches nicht spezifikationskonform ist bzw. nicht der Zulassung entspricht. Die Bezüge der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b (psychotrope Stoffe) seien aus den Lieferscheinen ersichtlich gewesen. Der Beschwerdeführer habe den Inspektoren versichert, dass die Abgaben elektronisch abrufbar seien. Dies habe im Rahmen der Inspektion nicht überprüft werden können, weil der Zugriff auf das System nicht möglich gewesen sei und ein hohes Patientenaufkommen geherrscht habe. Weiter wurde namentlich bemängelt, dass ein geeignetes, schriftliches Qualitätssicherungssystem fehle (wesentlicher Mangel) und Arzneimittel für Fremdpersonen zugänglich seien, wobei es sich um einen kritischen Mangel handle, d. h. es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt, welches den zu behandelnden Menschen gefährdet. Festgestellt wurde ausserdem, dass die Mängel der letzten Inspektion "grösstenteils" behoben worden seien. Bezüglich Arzneimittel- und Patientensicherheit seien die Voraussetzungen der bestehenden Detailhandelsbewilligung zum Betrieb der ärztlichen Privatapotheke nur gegeben, wenn die Mängel behoben würden.

Dazu macht der Beschwerdeführer einzig geltend, er habe den Kontrolleuren mitgeteilt, dass die Abgaben der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b (psychotrope Stoffe) elek­tronisch abrufbar seien. Dass dies mangels Zugriffsmöglichkeit auf das System und aufgrund des hohen Patientenaufkommens nicht habe kontrolliert werden können, dürfe ihm nicht zu Vorwurf gemacht werden. Soweit die Vorinstanz diesbezüglich festhält, es sei davon auszugehen, dass das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach die Abgaben der psychotropen Stoffe elektronisch dokumentiert seien, schon damals nicht der Wahrheit entsprochen haben dürfte, lässt sich dies gestützt auf die Akten nicht nachweisen und ist deshalb vorliegend unbeachtlich.

4.4

Aufgrund der Abgabe von MDMA, des regelmässigen Kokainkonsums sowie des Erwerbs und des Besitzes von Waffen ohne entsprechende Bewilligung wurde der Beschwerdeführer mit rechtskräftigem Entscheid des Bezirksgerichts Bülach vom 10. November 2015 zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu Fr. 50.-, wovon 22 Tagessätze als durch Haft geleistet galten, sowie mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft. Vom Vorwurf der fahrlässigen Tötung im Sinn von Art. 117 StGB wurde der Beschwerdeführer freigesprochen.

Dazu macht der Beschwerdeführer geltend, die Vorinstanz habe das Urteil unbesehen des Umstands, dass er vom Hauptvorwurf freigesprochen worden sei, herangezogen. Ebenfalls finde keine Erwähnung, dass sich die Veräusserung des MDMA auf einen Einzelfall beschränkt und es sich um eine unentgeltliche Weitergabe auf Verlangen des damaligen Mitbeschuldigten gehandelt habe. Es stelle deshalb keinen schwerwiegenden Fall dar, zumal die Todesfolge dem Beschwerdeführer weder straf- noch verwaltungsrechtlich anzurechnen sei. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers hielt die Vor­instanz im angefochtenen Entscheid fest, dass der Beschwerdeführer vom Vorwurf der fahrlässigen Tötung im Sinn von Art. 117 StGB freigesprochen worden sei. Im Übrigen bestreitet der Beschwerdeführer den Vorfall nicht.

4.5

Anlässlich der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 31. August 2016 wurde festgestellt, dass die bei der letzten Inspektion am 11. Februar 2014 festgestellten Mängel nur unvollständig behoben worden seien. Von insgesamt zehn Mängeln seien sieben nicht und einer nur teilweise behoben worden. Der Qualitätsstandard in der Arztpraxis habe sich seit der Inspektion vom 11. Februar 2014 verschlechtert und sei im Hinblick auf den Detailhandel sowie im Hinblick auf den Umgang mit den kontrollierten Substanzen als nicht akzeptabel zu bezeichnen. Ein- und Ausgänge der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) seien nicht rückverfolgbar dokumentiert worden. Die Einträge seien unübersichtlich, lückenhaft und nicht nachvollziehbar dokumentiert. Den Inspektoren sei es infolge der lückenhaften Dokumentation nicht möglich, Warenein- und -ausgänge nachzuvollziehen, Bestandeskontrollen vorzunehmen oder den jeweiligen Empfänger der Betäubungsmittel zu bestimmen. Auch die Abgaben der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b (psychotrope Stoffe) hätten nicht belegt werden können. Der Beschwerdeführer habe gegenüber den Inspektoren mehrmals betont, dass die fehlende Dokumentation bezüglich der kontrollierten Substanzen das Versäumnis seiner MPA und der auszubildenden MPA sei. Insgesamt seien sieben kritische Mängel angetroffen worden. Der Umgang mit kontrollierten Substanzen der Verzeichnisse a und b (Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe) müsse in Anbetracht der fehlenden Dokumentation als unsorgfältig bezeichnet werden. Aufgrund der Nichtbehebung einer Vielzahl von Mängeln sowie der Neuaufnahme weiterer Mängel sei die Einhaltung der sorgfältigen Berufsausübung des Bewilligungsinhabers im Sinn von § 12 GesG aus Sicht der Kantonalen Heilmittelkontrolle nicht gegeben. Bei der Inspektion des Kantonsärztlichen Dienstes vom 22. November 2016 wurden erneut zahlreiche Mängel festgestellt. So ergab die zufällige Durchsicht von vier Krankengeschichten, dass die Patientendokumentation unvollständig geführt wurde. Aus den eingesehenen Patientendokumentationen waren weder der Grund für die Behandlung noch die Diagnose, weitere Untersuchungsergebnisse oder der Verlauf ersichtlich. Der Beschwerdeführer erklärte dies damit, dass er "vieles im Gedächtnis" habe, beispielsweise auch, welche Medikamente er verschreibe. Er werde dies sicherlich zukünftig optimieren und mehr dokumentieren. Hinsichtlich des hohen Bezugs von Dormicum und Benzodiazepinen räumte der Beschwerdeführer ein, er habe Fehler gemacht und "alles zu wenig dokumentiert".

Zum Vorwurf der unvollständigen Patientendokumentation macht der Beschwerdeführer geltend, bei der Inspektion seien nur gerade jene Dossiers kontrolliert worden, die er noch nicht habe nachführen können. Er habe die gesamte Patientendokumentation elektronisch geführt; in den physischen Dossiers seien jedoch in besonderen Fällen zusätzlich Angaben gemacht worden. Die elektronisch erfassten Patientendossiers seien nicht überprüft worden. Der Vorwurf, er habe laut eigenen Angaben Patientendokumentationen weitgehend im Gedächtnis geführt, entspreche nicht den Tatsachen. Er habe lediglich gemeint, dass er seine langjährigen Patienten gut kenne und vieles im Kopf habe. Damit habe er in keiner Weise gesagt, dass er auf eine Patientendokumentation gänzlich verzichtet habe. Zunächst ist festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer nicht vorwirft, er habe gänzlich auf eine Patientendokumentation verzichtet. Sie kam vielmehr zum Schluss, dass die Patientendokumentationen unsorgfältig und unvollständig geführt seien. Sodann bestritt der Beschwerdeführer anlässlich der Inspektion vom 22. November 2016 nicht, dass die Patientendokumentation unvollständig sei, sondern machte geltend, er wolle dies zukünftig optimieren und mehr dokumentieren. Bezüglich seines Vorbringens, er führe eine elektronische Patientendokumentation, ist festzuhalten, dass auch das alleine deren Vollständigkeit und Aktualität nicht garantiert.

Soweit der Beschwerdeführer den hohen Bezug von Dormicum bestreitet, ist festzuhalten, dass bereits anlässlich der Inspektion vom 31. August 2016 festgestellt wurde, dass die Ein- und Ausgänge von kontrollierten Substanzen nicht rückverfolgbar dokumentiert wurden. Der Beschwerdeführer konnte über den Verbleib von 555 Packungen Dormicum und 110 Packungen Ritalin keine Angaben machen. Ähnliches zeigte sich bei der Inspektion vom 22. November 2016. Der Beschwerdeführer konnte keine Auskunft darüber geben, welchen Patientinnen und Patienten er Dormicum und Benzodiazepine abgegeben hat. Dies ergab sich auch nicht aus den Patientenakten. Darüber hinaus gab der Beschwerdeführer anlässlich der Hafteinvernahme vom 1. Dezember 2016 zu, hinsichtlich der Verschreibung von Dormicum im Jahr 2016 keine Dokumentation geführt zu haben. Dies bestätigte auch die ehemalige Praxisassistentin D.

4.6

Mit Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 wurde der Beschwerdeführer wegen der mehrfachen Übertretung des Heilmittelgesetzes sowie der mehrfachen Übertretung des Gesundheitsgesetzes mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft. Die Staatsanwaltschaft führte aus, der Beschwerdeführer habe zwischen dem 1. Oktober 2015 bzw. 1. November 2015 und 31. August 2016 Ritalin und Ritalin LA, Dormicum, Rohypnol, Stilnox und Stilnox CR sowie Zolpidem und Zolpidem CR bestellt. In Kenntnis seiner ärztlichen Sorgfalts- und Dokumentationspflicht in Bezug auf den Umgang mit Heilmitteln habe er es unterlassen, die Differenz zwischen der Bestellmenge und den in den Patientendossiers notierten Abgabemengen zu dokumentieren. So habe er bezüglich dieser Differenzmenge weder Empfänger, Diagnose, Abgabedatum noch abgegebene Menge in den Patientendossiers aufgeführt und auch keine aktuellen und jährlichen Bestandeskontrollen der vorgenannten Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe unterhalten. Aufgrund der fehlenden Dokumentation sei es dem Beschwerdeführer nicht möglich, den nötigen Überblick über sämtliche Patienten, denen er diese Arzneimittel abgegeben habe, über die Daten der Abgaben sowie über die abgegebene Menge zu wahren. Dadurch habe er eine abstrakte Gesundheitsgefährdung für die betroffenen Patienten geschaffen und seine berufliche Sorgfaltspflicht massiv verletzt, was er gewusst und gewollt, zumindest aber in Kauf genommen habe.

Die Verwaltungsrechtspflegebehörden sind grundsätzlich an die tatsächlichen Feststellungen in rechtskräftigen Strafurteilen gebunden. Dies gilt auch, wenn der Strafentscheid im Strafbefehlsverfahren ergangen ist. Um widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, darf die Verwaltungsbehörde von den tatsächlichen Feststellungen eines Strafgerichts nur dann abweichen, wenn (1.) die Verwaltungsbehörde Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid zugrunde legt, die dem Strafrichter unbekannt waren oder die er nicht beachtet hat, wenn (2.) die Verwaltungsbehörde zusätzliche Beweise erhebt, deren Würdigung zu einem anderen Entscheid führt, oder wenn die Beweiswürdigung durch das Strafgericht den feststehenden Tatsachen klar widerspricht, oder wenn (3.) das Strafgericht bei der Rechtsanwendung bezogen auf den Sachverhalt nicht sämtliche Rechtsfragen abgeklärt hat (Plüss, § 7 N. 23 f.). In Abweichung der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft hielt die Vorinstanz fest, aufgrund der Aktenlage dürfe und müsse auch davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer Betäubungsmittel in erheblichem Umfang auch an betäubungsmittelabhängige Personen oder zumindest an Personen mit einer Suchtproblematik abgegeben habe, was die Suchtproblematik generell verstärke und zudem ohne die hierfür erforderliche Bewilligung erfolgt sei. In Ergänzung der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft sei deshalb nicht nur davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bei der Abgabe der Arzneimittel seine Dokumentationspflicht verletzt und damit auch den Überblick über seine Abgaben verloren habe, sondern auch davon, dass er diese Arzneimittel nicht in dem Umfang abgegeben und verwendet habe, wie dies nach den anerkannten Regeln der Medizin notwendig sei. Aufgrund der Angaben des Beschwerdeführers, Dormicum einer Gruppe von ca. 20 bis 30 Personen abgegeben zu haben, was darauf schliessen lasse, dass die Abgabe an ein und dieselbe Person auch über einen längeren Zeitraum hinweg erfolgt sei, seien eine medizinische Indikation und ein therapeutischer Zweck für diese Abgaben auszuschliessen. Damit geht die Vorinstanz über die tatsächlichen Feststellungen im Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 hinaus. Die Voraussetzungen für eine solche Abweichung sind im vorliegenden Fall indes nicht gegeben. Darüber hinaus lässt sich gestützt auf die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten nicht nachweisen, dass der Beschwerdeführer Betäubungsmittel an betäubungsmittelabhängige Personen oder an Personen mit einer Suchtproblematik abgegeben hat. Diese Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanz haben deshalb unbeachtlich zu bleiben.

4.7

Schliesslich geht aus den Akten hervor, dass der Beschwerdeführer seiner Pflicht zur Herausgabe von Patientendossiers nicht nachkommt. So geht aus einer Aktennotiz der Gesundheitsdirektion vom 11. Dezember 2017 hervor, dass mehrere Patientinnen und Patienten, die dringend ihre Krankengeschichten benötigten, den Beschwerdeführer nicht erreichten. Mit Schreiben vom 27. August 2018 wies die Vorinstanz den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf die Pflicht des Beschwerdeführers betreffend Aufbewahrung und Herausgabe von Patientendokumentationen hin. Sie hielt fest, dass bei der Gesundheitsdirektion Anfragen von ehemaligen Patientinnen und Patienten eingingen, welche sich seit nunmehr fast einem Jahr erfolglos um die Herausgabe ihrer Patientendokumentationen bemühten. Am 19. September 2018 liess die Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Liste der Patientinnen und Patienten zukommen, welche sich betreffend Herausgabe der Patientendokumentationen an die Gesundheitsdirektion gewandt hätten, nachdem mehrere direkt an den Beschwerdeführer gerichtete Versuche (per Mail, per Telefon sowie brieflich) erfolglos geblieben seien. Die Liste betreffe lediglich die zwischen November 2017 und Januar 2018 bei der Gesundheitsdirektion eingegangenen Meldungen. Am 4. Februar 2019 leitete die Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers erneut eine Liste von ehemaligen Patientinnen und Patienten weiter, mit der Bitte, um die Herausgabe der Patientendokumentationen bemüht zu sein.

Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, der Vorwurf, er verletze seine Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen, sei absurd. Sämtliche sich in der Praxis befindlichen Akten und damit auch die Patientendossiers seien anlässlich der Strafuntersuchung durch die Staatsanwaltschaft beschlagnahmt worden. Der Beschwerdeführer habe deshalb im fraglichen Zeitraum gar keinen Zugriff auf die Dossiers gehabt. Dazu hat das Verwaltungsgericht bereits im Urteil vom 15. Februar 2018 festgestellt, dass der Beschwerdeführer die betreffenden Patientinnen und Patienten über die Beschlagnahmung ihrer Patientendossiers hätte informieren oder in dringlichen Fällen Kopien von der Staatsanwaltschaft hätte herausverlangen müssen. Allerdings war er für seine Patientinnen und Patienten offenkundig nicht erreichbar. Die Nichtbeantwortung von Telefonaten und Briefen über Wochen hinweg ist aber mit der Sorgfaltspflicht nicht zu vereinbaren (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.2 S. 14 f.). Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer geltend machte, seine ehemalige Praxisassistentin sei seinen Anweisungen nicht nachgekommen, er habe kein Personal für die Erledigung dieser Pendenzen gehabt und sei selber gesundheitlich stark angeschlagen und in stationärer Behandlung gewesen. Vielmehr obliegt es dem Beschwerdeführer, seinen Berufspflichten jederzeit nachzukommen (vgl. § 13 Abs. 5 GesG). Den Vorwurf der Vor­instanz, wonach der Beschwerdeführer auch nach diesem Urteil des Verwaltungsgerichts seine Pflicht zur Herausgabe von Patientendossiers nicht wahrgenommen habe, bestreitet der Beschwerdeführer im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Aus den von ihm im Beschwerdeverfahren eingereichten Akten ist zwar ersichtlich, dass er mittlerweile Patientendokumentationen an verschiedene Patientinnen und Patienten herausgegeben hat. Nichtsdestotrotz bleibt festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die Patientendokumentationen erst mit grosser Verzögerung und nach mehreren Aufforderungen durch die Vor­instanz herausgegeben hat.

5.

Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Entzug der Bewilligung des Beschwerdeführers zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich gemäss Art. 38 Abs. 1 MedBG bzw. § 5 Abs. 1 GesG durch die Beschwerdegegnerin rechtmässig erfolgt ist.

5.1

Nach dem oben Ausgeführten ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass der Beschwerdeführer trotz verschiedentlicher Beanstandungen und Ermahnungen über mehrere Jahre hinweg mit zahlreichen Verstössen gegen die Gesundheits-, Betäubungsmittel- und Heilmittelgesetzgebung negativ aufgefallen ist. Die Verstösse des Beschwerdeführers gegen die Berufspflichten (Selbstdispensation von Arzneimittel ohne entsprechende Bewilligung, nicht nachvollziehbare Betäubungsmittelbuchführung, unvollständige Dokumentation der Ein- und Ausgänge von Betäubungsmitteln mit erheblichen Differenzmengen, Abgabe von Methadon an einen Patienten ohne entsprechende Bewilligung, Herstellung einer hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne entsprechende Bewilligung und ohne die nötigen Fachkenntnisse, Verschreibung von in der Schweiz nicht zugelassenen Arzneimitteln an einen Patienten, Fehlen eines geeigneten schriftlichen Qualitätssicherungssystems, Zugänglichkeit von Arzneimitteln für Fremdpersonen, fehlende Dokumentation der kontrollierten Substanzen, unvollständige Patientendokumentationen, Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen; vgl. vorn E. 3.2 und 4) dürften je für sich alleine genommen zwar nicht ausreichen, um dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen. In ihrer Häufung und Gesamtheit erscheinen sie aber – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – durchaus als schwerwiegend, zumal der Beschwerdeführer verschiedentlich aufgefordert wurde, die Mängel zu beseitigen. Diesen Aufforderungen kam er aber – wenn überhaupt – nur ungenügend nach. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei in seinen 19 Jahren Berufstätigkeit nie auch nur zu einer einzigen tatsächlichen gesundheitlichen Beeinträchtigung einer Patientin oder eines Patienten gekommen, ist dies nicht ausschlaggebend. Die Vertrauenswürdigkeit ist nicht abhängig von einer konkreten Gesundheitsgefährdung von Patientinnen und Patienten. Vielmehr darf die Vertrauenswürdigkeit auch bei einer abstrakten Gefährdung von Patientinnen und Patienten verneint werden (vgl. vorn E. 3.6). Eine abstrakte Gefährdung von Patientinnen und Patienten wurde mit rechtskräftigen Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgestellt. Darüber hinaus erwog die Staatsanwaltschaft, der Beschwerdeführer habe seine berufliche Sorgfaltspflicht mindestens eventualvorsätzlich "massiv" verletzt (vorn E. 4.5). Hinzu kommt, dass das Verhalten des Beschwerdeführers seit Jahren immer wieder zu erheblichen gesundheitsrechtlichen Beanstandungen Anlass gab und er sein Verhalten trotz mehrfacher Verwarnungen und strafrechtlicher Verurteilungen jeweils nicht massgeblich änderte. Insgesamt sind dem Beschwerdeführer derart zahlreiche und teilweise auch schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche Verfehlungen vorzuwerfen, dass sich der Schluss aufdrängt, seine selbständige Berufstätigkeit stelle eine schwere Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar. Nachdem der Beschwerdeführer sich bisher recht uneinsichtig zeigte, der jeweils gelobten Besserung kaum Taten folgen liess, Versäumnisse seinen Angestellten anlastete, für deren Verhalten allerdings er verantwortlich war, Vorfälle bagatellisierte und Mängel auch nach wiederholter Aufforderung nicht beseitigte, muss die Bedrohung der öffentlichen Gesundheit als unmittelbar eingestuft werden. Aufgrund der gesamten Umstände sowie der an die Vertrauenswürdigkeit zu stellenden hohen Anforderungen und der auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts ist der Schluss der Vor­instanz, dass dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei, nicht zu beanstanden.

5.2

5.2.1

Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung ist ohne Weiteres als zum Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit sowie der Patienten geeignet zu betrachten.

5.2.2

Anders als beim disziplinarischen Entzug handelt es sich beim Entzug der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG um einen "Sicherungsentzug", der dem objektiven Schutz der öffentlichen Gesundheit im Allgemeinen und dem Schutz der Patienten im Besonderen dient (vorn E. 3.4). Sind die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt, steht der rechtsanwendenden Behörde kein Entschliessungsermessen mehr zu. Darauf weisen der Wortlaut von Art. 38 MedBG, wonach die Bewilligung entzogen "wird" (und nicht entzogen werden "kann"), wenn die Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind, und die polizeirechtliche Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn die Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen. Kommt die zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht mehr gegeben, bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten Bewilligung (vgl. dazu BGr, 17. Juni 2014,2C_853/2013, E. 9.1.2, wonach der Gesetzgeber die Frage der Erforderlichkeit der Massnahme vorab entschieden habe). Der Bewilligungsentzug ist damit auch als erforderlich zu qualifizieren.

5.2.3

Der Entzug der Bewilligung ist sodann auch zumutbar, da das öffentliche Interesse am Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit sowie das Interesse der Patienten an einer Behandlung durch eine vertrauenswürdige und ihren Beruf sorgfältig ausübende Person das private Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin in Zürich praktizieren zu dürfen, überwiegt. Ein Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit stellt für die Betroffenen regelmässig eine einschneidende Massnahme dar. Immerhin ergeben sich vorliegend keine Hinweise darauf, dass der Entzug der Bewilligung den Beschwerdeführer über das in solchen Fällen übliche Mass treffen würde, zumal er seine ärztliche Tätigkeit grundsätzlich in einem Anstellungsverhältnis weiterhin ausüben könnte.

5.2.4

Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung erweist sich damit als verhältnismässig.

6.

Sodann ist zu prüfen, ob das als Disziplinarmassnahme angeordnete unbefristete und damit definitive, schweizweit geltende Tätigkeitsverbot gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG rechtmässig ist.

6.1

Die disziplinarische Verfolgung verjährt zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis erhalten hat (Art. 46 Abs. 1 MedBG). Diese Frist wird durch jede Untersuchungs- oder Prozesshandlung über den beanstandeten Vorfall unterbrochen, welche die Aufsichtsbehörde, eine Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt (Art. 46 Abs. 2 MedBG; relative Verjährung). Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre (Art. 46 Abs. 3 MedBG). Die Aufsichtsbehörde kann in Disziplinarverfahren zur Beurteilung der von der betroffenen Person ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch Sachverhalte berücksichtigen, die verjährt sind (Art. 46 Abs. 5 MedBG). Das vorliegend strittige aufsichtsrechtliche Verfahren wurde im April 2014 eingeleitet. Damit wurde die relative Verjährungsfrist unterbrochen, weshalb sämtliche vor April 2012 abgeschlossenen Vorfälle bereits bei Einleitung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens verjährt waren. Die Vorinstanz hielt deshalb zu Recht und unbestrittenermassen fest, dass abgeschlossene Sachverhalte, die sich vor 2012 ereigneten, lediglich in Bezug auf die Beurteilung der vom Beschwerdeführer ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit berücksichtigen werden dürften.

6.2

Anlässlich der Inspektionen der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014 und 31. August 2016 sowie des Kantonsärztlichen Dienstes vom 22. November 2016 wurden zahlreiche Sorgfaltspflichtverletzungen durch den Beschwerdeführer festgestellt. Besonders schwer wiegt dabei der mangelhafte Umgang des Beschwerdeführers mit kontrollierten Substanzen, insbesondere deren ungenügende und teilweise fehlende Dokumentation. Ins Gewicht fällt ausserdem das unvollständige Führen der Patientendokumentation. In diesem Zusammenhang ist auch die Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen zu berücksichtigen. Für die zahlreichen weiteren Verfehlungen kann auf die E. 4.3 und 4.5 ff. verwiesen werden. Damit hat der Beschwerdeführer mehrfach und wiederholt gegen die Berufspflichten gemäss Art. 40 lit. a MedBG verstossen.

6.3

Es stellt sich die Frage, ob die angeordnete Disziplinarmassnahme vorliegend verhältnismässig ist.

6.3.1

Dazu ist zunächst festzuhalten, dass das definitive Berufsausübungsverbot ohne Weiteres geeignet ist, die Sicherheit der Patientinnen und Patienten sowie die öffentliche Gesundheit zu gewährleisten.

6.3.2

Der Beschwerdeführer bestreitet, dass das definitive Berufsausübungsverbot vorliegend die mildeste mögliche Massnahme darstellt. Diesbezüglich erwog die Beschwerdegegnerin, aufgrund seines bisherigen Verhaltens bestehe keinerlei Gewähr dafür, dass er künftig auf die Abgabe von Betäubungsmitteln verzichten werde. Vielmehr habe er in der Vergangenheit oft genug gezeigt, dass er sich weder an die geltende Gesetzgebung noch an Auflagen der Gesundheitsdirektion halte. Sodann habe der Beschwerdeführer in der Vergangenheit gegenüber der Gesundheitsdirektion wahrheitswidrige Aussagen gemacht. Aufgrund seines Verhaltens in der Vergangenheit bestehe damit keinerlei Gewähr, dass er sich zukünftig an gesetzliche Rahmenbedingungen und Auflagen halten würde. Dieses Vertrauen könne ihm heute nicht mehr entgegengebracht werden. Diese Erwägungen sind dahingehend zu ergänzen, dass der Beschwerdeführer am 3. Oktober 2013 ein erstes Mal wegen Verletzung der ärztlichen Sorgfaltspflicht verwarnt wurde. Sodann mögen die Verfehlungen des Beschwerdeführers seit 2014 zwar nicht derart schwerwiegend sein wie jene in den von ihm zitierten Fällen. Nichtsdestotrotz stellen seine wiederholten Sorgfaltspflichtverletzungen eine abstrakte Gefährdung der Patientinnen und Patienten sowie der öffentlichen Gesundheit dar. Insbesondere die Verletzung der Dokumentationspflicht in Bezug auf Betäubungsmittel, die mangelhafte Patientendokumentation sowie die Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen sind geeignet, die Gesundheit von Patientinnen und Patienten zu gefährden. Dass dies eine massive Verletzung seiner beruflichen Sorgfaltspflicht darstellt, wurde denn auch im Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgehalten (vgl. vorn E. 4.6). Das Verhalten des Beschwerdeführers führt bereits seit Jahren zu Beanstandungen. Nichtsdestotrotz änderte er sein Verhalten kaum und jedenfalls nicht nachhaltig. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass er auch während des laufenden Verfahrens vor Vorinstanz in Verletzung seiner Berufspflichten seinen ehemaligen Patientinnen und Patienten ihre Patientendokumentationen nicht bzw. erst verspätet herausgab. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer sein Verhalten in Zukunft den rechtlichen Gegebenheiten anpassen und seinen beruflichen Pflichten nachkommen wird. Ein befristetes Tätigkeitsverbot zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erscheint deshalb nicht ausreichend. Auch eine Beschränkung des Tätigkeitsverbots auf einzelne Tätigkeitsgebiete erscheint nicht ausreichend, zumal die Verfehlungen des Beschwerdeführers vor allem administrative Belange (Dokumentationspflicht, Qualitätssicherungssystem etc.) betreffen, die sämtliche Aspekte der selbständigen ärztlichen Tätigkeit berühren. Insofern ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz zum Schluss kamen, ein definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung sei erforderlich, um die öffentliche Gesundheit zu schützen.

6.3.3

Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung ist die strengste Disziplinarmassnahme und stellt einen massiven Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Indes überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse am Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit sowie das Interesse der Patientinnen und Patienten an einer Behandlung durch eine vertrauenswürdige und ihren Beruf sorgfältig ausübende Person das private Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin in selbständiger Tätigkeit praktizieren zu dürfen. Zu berücksichtigen ist ausserdem, dass es dem Beschwerdeführer grundsätzlich weiterhin offensteht, eine unselbständige Tätigkeit auszuüben.

6.3.4

Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung erweist sich damit als verhältnismässig.

7.

Schliesslich verpflichtete die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren.

7.1

Gemäss § 5 Abs. 2 GesG kann der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufstätigkeit veröffentlicht werden. Zur Veröffentlichung einer ausgesprochenen Disziplinarmassnahme äussert sich das kantonale Gesundheitsgesetz hingegen nicht. In BGE 143 I 352 (= Pra 107/2018 Nr. 82 E. 4.1 f.) hielt das Bundesgericht fest, dass die Publikation einer ausgesprochenen Disziplinarmassnahme im Amtsblatt gegen Bundesrecht verstosse. Eine solche Publikation sei im Bundesrecht, das die Disziplinarmassnahmen abschliessend regle, nicht vorgesehen. Sodann diene das Register gemäss Art. 51 MedBG der Information und dem Schutz der Patientinnen und Patienten, der Qualitätssicherung, statistischen Zwecken, der Erstellung der medizinischen Demografie und der Information ausländischer Stellen. Art. 53 MedBG sehe vor, dass die im Register enthaltenen Daten durch ein Abrufverfahren eingesehen werden können (Abs. 1). Die Daten seien mit Ausnahme jener zu Disziplinarmassnahmen sowie zu den Gründen für den Entzug bzw. die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung, welche nur den für die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung zuständigen Behörden zur Verfügung stehen, frei zugänglich (Abs. 2).

7.2

Die Verpflichtung des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, umfasst auch die Information über die ausgesprochene Disziplinarmassnahme. Nachdem weder die Publikation der Disziplinarmassnahme im Amtsblatt noch eine Information von Drittpersonen im abschliessenden Katalog von Art. 43 Abs. 1 MedBG vorgesehen ist, wäre eine solche Publikation bzw. Informationspflicht grundsätzlich rechtswidrig. Vorliegend geht es jedoch nicht nur um eine Disziplinarmassnahme, sondern insbesondere um den Entzug der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG, mithin um einen sogenannten Sicherungsentzug. Der vorn genannte Bundesgerichtsentscheid (vorn E. 7.1) bezieht sich lediglich auf die Publikation von ausgesprochenen Disziplinarmassnahmen. Zur Zulässigkeit der Publikation eines Entzugs der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG äussert er sich nicht. Im Hinblick auf eine Publikation rechtfertigt sich eine unterschiedliche Behandlung von Disziplinarmassnahmen und Sicherungsentzug bereits deshalb, weil eine Disziplinarmassnahme der Sanktion der betroffenen Medizinalperson dient, der Sicherungsentzug nach Art. 38 MedBG hingegen dem Schutz der Patientinnen und Patienten sowie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit. Zur Gewährleistung des Patientenschutzes kann es sich im Einzelfall als notwendig erweisen, den Bewilligungsentzug nach Art. 38 MedBG zu publizieren. Dabei stellt eine Publikation im Amtsblatt die schwerste Massnahme dar.

Vorliegend wurde von einer Publikation im Amtsblatt abgesehen und der Beschwerdeführer verpflichtet, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren. Diese Massnahme erweist sich zum Schutz der Patientensicherheit als erforderlich, kann doch ein zukünftiger Arbeitgeber seiner Aufsichtspflicht über den Beschwerdeführer nur dann vollumfänglich nachkommen, wenn er Kenntnis von der fehlenden Vertrauenswürdigkeit bzw. den bisherigen Verfehlungen des Beschwerdeführers hat. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Die Information eines zukünftigen Arbeitgebers über den Inhalt der hier streitigen Verfügung ist sodann geeignet, die Patientensicherheit zu gewährleisten. Zwar dürfte sich die Informationspflicht bei der Stellensuche für den Beschwerdeführer erschwerend auswirken. Indes erscheint es nicht geradezu unmöglich, dass er trotz dieser erschwerten Umstände eine Anstellung findet. Angesichts der wiederholten Verfehlungen des Beschwerdeführers ist vorliegend jedenfalls das öffentliche Interesse am Schutz der Patientinnen und Patienten höher zu gewichten als das private Interesse des Beschwerdeführers. Damit erweist sich die Verpflichtung des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, als rechtmässig.

8.

8.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin beantragte keine Parteientschädigung.

8.2

Dem Beschwerdeführer wurde die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bereits mit Präsidialverfügung vom 26. April 2019 gewährt. Zu prüfen bleibt das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

8.2.1

Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die Prozess- bzw. Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46).

8.2.2

In der Präsidialverfügung vom 26. April 2019 wurde bereits dargelegt, dass von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist. Die Beschwerde erwies sich ausserdem nicht als offensichtlich aussichtslos. Dem Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung für das Beschwerdeverfahren zu gewähren. Die ihm auferlegten Gerichtskosten (vorn E. 8.1) sind deshalb einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.

8.2.3

Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Baraus­lagen separat entschädigt werden. Der Stundenansatz des Obergerichts beträgt gemäss § 3 der obergerichtlichen Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) für amtliche oder unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.

8.2.4

Der Vertreter des Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote einen Aufwand von rund 74 Stunden sowie Fr. 958.10 für Barauslagen geltend. Dieser Zeitaufwand erscheint – selbst angesichts des eher aufwendigen Verfahrens – sehr hoch, ist doch jeweils nur der notwendige Zeitaufwand zu entschädigen (Plüss, § 16 N. 90). Insbesondere der geltend gemachte Aufwand von 47,83 Stunden für das Vorbereiten und Verfassen der Beschwerdeschrift erscheint massiv überhöht, zumal Rechtsanwalt B die Vertretung von A bereits im Lauf des Rekursverfahrens übernommen hatte und folglich bereits über Aktenkenntnisse verfügte. Unter Berücksichtigung der Komplexität des Verfahrens und der umfangreichen Akten erscheint ein Aufwand von 20 Stunden für das Verfassen der Beschwerdeschrift als angemessen. Für die Stellungnahme vom 11. Juni 2019 machte der Rechtsvertreter einen Aufwand von 11,08 Stunden geltend. Auch das erscheint für eine knapp 7-seitige Stellungnahme als überhöht. Angemessen erscheint ein Aufwand von 4 Stunden. Der übrige geltend gemachte Stundenaufwand ist nicht zu beanstanden. Damit ist die Honorarnote um 34,92 Stunden zu kürzen. Zu entschädigen ist folglich ein Stundenaufwand von 39,16 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 220.-, was ein Honorar von Fr. 8'615.20 ergibt.

Sodann macht der Rechtsvertreter Auslagen in Höhe von Fr. 947.50 für 1'895 Kopien ("Fotokopie Aktenbeizug Verwaltungsgericht ZH") geltend. Es ist zu beachten, dass das gewissenhafte Studium der Akten zweifellos zur sorgfältigen Berufsausübung von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten gehört (Art. 12 lit. a des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom 23. Juni 2000). Auch wenn im Prinzip jedes Aktenstück von einer gewissen Relevanz sein kann, müssen Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen jedoch nicht zwingend über ein vollständiges Doppel des Dossiers verfügen. Vielmehr erweist sich – insbesondere bei umfangreichen Dossiers – nur das Kopieren der wesentlicheren Dokumente als angemessen. Die Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen haben anlässlich der Akteneinsicht eine entsprechende Auswahl zu treffen, was ihnen in der Regel zuzumuten ist (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584, E. 7.3.3 mit Hinweis). Vorliegend ergibt sich aus der Honorarnote, dass die Akten dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers offenbar von der Vorinstanz im Rahmen der Vorbereitung der Beschwerdeschrift zur Einsicht zur Verfügung gestellt wurden. Es hätte dem Rechtsvertreter offengestanden, die wesentlichen Dokumente zu kopieren und anschliessend im Rahmen des laufenden Beschwerdeverfahrens erneut Akteneinsicht zu verlangen. Demzufolge erscheint vorliegend das Anfertigen von insgesamt 1'895 Kopien als übermässig. Angesichts des Aktenumfangs sowie unter Berücksichtigung der umfangreichen Beschwerdeschrift wäre das Anfertigen von rund 600 Kopien vertretbar gewesen. Demzufolge sind dem Rechtsvertreter 600 Kopien zum geltend gemachte Satz von Fr. 0.50 zu entschädigen, was einem Betrag von Fr. 300.- entspricht.

Entsprechend ist Rechtsanwalt B für seinen Aufwand mit Fr. 8'615.20 zuzüglich Barauslagen von Fr. 310.60 sowie 7,7 % Mehrwertsteuer auf dem Gesamtbetrag (Fr. 687.30), total mit Fr. 9'613.10 zu entschädigen.

8.2.5

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.