Akteneinsicht

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Gegenstand des streitigen Verwaltungsverfahrens ist das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Die Ausgangsverfügung bzw. der Entscheid der unteren Instanz bildet damit den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands vor Verwaltungsgericht begrenzt. Gegenstände, über welche die untere Instanz nicht entschied und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz grundsätzlich nicht beurteilen, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz eingreift (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 ff.).

Streitgegenstand ist vorliegend die Frage der Einsicht in die beiden vom Beschwerdeführer selbst in seinem ursprünglichen Gesuch vom 27. September 2018 spezifisch (bzw. mit "Titel") bezeichneten Formulare der Beschwerdegegnerin. Soweit die Beschwerdeanträge sich nicht auf diesen Streitgegenstand beziehen, also namentlich insoweit der Beschwerdeführer Einsicht in (weitere) "Dokumente, welche im Zusammenhang mit Vertrauenspersonen/Informanten der Vorinstanz verwendet werden", "Nachfolgedokumente der obengenannten Formulare" und "den entsprechenden Dienstbefehl" verlangt (Beschwerdeanträge Ziff. 2 ff.), ist darauf dementsprechend nicht einzutreten (vgl. zum Ganzen ebenso bereits die Vorinstanz).

1.2.2

Der Beschwerdeführer wendet gegen die entsprechende vorinstanzliche Erwägung zunächst ein, er habe zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung am 27. September 2018 nicht wissen können, dass es "Nachfolgedokumente" gebe. Die Beschwerdegegnerin habe ihm dazu ja keinerlei Informationen gegeben. Er habe daher "die Nachfolgedokumente" erst verlangen können, nachdem die Beschwerdegegnerin in der Ausgangsverfügung vom 22. Januar 2019 solche erwähnt habe. Weiter argumentiert er hinsichtlich des vorinstanzlichen Vorhalts, er hätte ein allgemein(er) gehaltenes – mithin sämtliche Dokumente zum Thema erfassendes – Begehren stellen können, dies könne ihm nicht entgegengehalten werden: Zunächst bzw. ursprünglich habe er nämlich ein solches allgemein gehaltenes Begehren gestellt, daraufhin sei er jedoch seitens der Medienstelle der Beschwerdegegnerin (recte: der Vorinstanz) aufgefordert worden, dieses zu konkretisieren, was er in der Folge mit E-Mail vom 11. Oktober 2018 getan habe. Es könne ihm nun nicht entgegengehalten werden, dieser Aufforderung nachgekommen zu sein.

Das Einsichtsgesuch des Beschwerdeführers vom 27. September 2018 war an die Sicherheitsdirektion gerichtet und es wurde darum gebeten, ihm "Einsicht in das Folgende zu gewähren: 'Formular betreffend Zusicherung der Vertraulichkeit für Informanten und Vertrauenspersonen.' und 'Formular Instruktion von Vertrauenspersonen.'". Um die Formulare welcher Organisationseinheit es dem Beschwerdeführer dabei ging, war unklar, sodass er seitens des Generalsekretärs und Kommunikationsbeauftragten der Sicherheitsdirektion am 9. Oktober 2018 um Präzisierung gebeten wurde, "damit wir wissen, an welche Stelle wir Ihr Gesuch weiterleiten können". Die "nachgefragten 'Vertrauenspersonen' gibt es in vielen Bereichen der Gesellschaft, u. a. auch im Sozialen, im Behindertenbereich oder bei den Gewerkschaften". Erst nachdem der Beschwerdeführer dieser Aufforderung am 11. Oktober 2018 mit der Erklärung nachgekommen war, dass er sich "für die Vertrauenspersonen/Informanten von Polizisten interessiere", konnte das Gesuch an die Beschwerdegegnerin weitergeleitet werden, wobei es von dieser schliesslich mit Schreiben vom 24. Oktober 2018 im abschlägigen Sinn beantwortet wurde.

Das Gesuch war somit hinsichtlich der betroffenen Organisationseinheit ([wie gesehen] zu) "allgemein gehalten"; jedoch wurde – wie geschildert schon zu Beginn bzw. im Gesuch vom 27. September 2018 – spezifisch Einsicht in die erwähnten beiden Formulare verlangt, sodass die Beschwerdegegnerin davon ausgehen durfte und musste, dass es dem Beschwerdeführer tatsächlich lediglich um diese beiden Dokumente ging. Dass hinsichtlich der beiden Formulare inzwischen eine aktuellere Version bestand, mochte dem Beschwerdeführer unbekannt sein; angesichts der eben erwähnten präzisen Formulierung bzw. Bezeichnung seitens des Beschwerdeführers bestand für die Beschwerdegegnerin indes kein Anlass, über anderes als über die Einsicht in diese beiden Formulare zu befinden. Im Übrigen ist der Beschwerdeführer selber der Ansicht, dass die Nachfolgedokumente den gleichen Inhalt aufwiesen wie die alten, um die es vorliegend geht.

Von der Existenz eines Dienstbefehls betreffend Führung von Quellen und Verwendung von deren Hinweisen, auf welchen sich Beschwerdeantrag Ziff. 4 bezieht, hätte der Beschwerdeführer – der sich offensichtlich für das Thema interessierte bzw. hierzu recherchierte – schon zum Zeitpunkt der Einreichung seines Gesuchs Kenntnis haben können: Dass ein solcher Dienstbefehl existiert, ergibt sich aus einem Regierungsratsbeschluss ([RRB] Nr. 305/2018) vom 4. April 2018, mit welchem eine Anfrage (KR-Nr. 71/2018) zweier Kantonsräte vom 12. März 2018 betreffend bzw. mit dem Titel "Geldzahlungen an Informanten durch die KAPO)" beantwortet wurde. Aus diesem Regierungsratsbeschluss geht hervor, dass mutmasslich im Jahr 2017 oder zu Beginn des Jahres 2018 ein entsprechender Dienstbefehl erlassen worden war: Die bei der Beschwerdegegnerin diesbezüglich "seit jeher" bestehenden "interne[n] mündliche[n] Weisungen" seien "vor wenigen Monaten in schriftliche Form überführt und in einem entsprechenden Dienstbefehl zusammengefasst" worden (Ziff. I, Zu Frage 3). Der Beschwerdeführer hätte diesbezüglich bei der Beschwerdegegnerin ein ergänzendes Einsichtsgesuch stellen müssen.

1.3

Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb auf die Beschwerde im Übrigen einzutreten ist.

2.

2.1

2.1.1

Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein ver­fassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Nach § 23 Abs. 1 IDG kann die Bekanntgabe einer Information nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.

2.1.2

Ein privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Zu den privaten Interessen gehören daneben allgemein die Grundrechte betroffener Personen (hierzu Bruno Baeriswyl in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012 [Praxiskommentar IDG], § 23 N. 22 ff.).

Sodann werden in § 23 Abs. 2 IDG beispielhaft öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu einer Information entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend, weshalb auch nicht erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen können. Nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG etwa liegt ein öffentliches Interesse vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet. Die IDG-Weisung nennt in diesem Zusammenhang "beispielsweise" das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.).

2.2

Die Vorinstanz verweigerte die Einsichtnahme in die beiden vom Beschwerdeführer verlangten beschwerdegegnerischen Formulare, wobei sie zur Begründung überwiegende sowohl private als auch öffentliche Interessen anführte: Von der Polizei geführte Informanten/-innen, selber somit nicht Polizeiangehörige, gingen ein enormes Risiko ein. Sie bewegten sich in einem kriminellen Milieu und gerieten in grosse Gefahr, wenn bekannt würde, dass sie für die Polizei arbeiteten. Es bestehe daher ein sehr gewichtiges privates Interesse der Informanten/-innen an der Geheimhaltung aller Daten, die direkt oder indirekt Rückschlüsse auf ihre Tätigkeit zulassen würden. Hinzu komme ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung. Die Polizei sei im Hinblick auf ihr Recht und ihre Pflicht, die gesetzlichen Möglichkeiten zur Deliktprävention und -aufklärung auszuschöpfen und insoweit auch Informanten/-innen als wirksames Mittel einzusetzen, auf die Vertraulichkeit angewiesen. Gelangten die (wenn auch noch leeren bzw. nicht ausgefüllten) beiden Formulare betreffend Vertrauenspersonen an die Öffentlichkeit, so entstünde zumindest der Anschein, der Vertraulichkeitsschutz der Informanten/-innen gelte nicht mehr absolut. Zudem bestehe die Gefahr, dass durch das Bekanntwerden der Rahmenbedingungen indirekt Rückschlüsse auf konkrete Informanten genommen werden könnte, wodurch diese einer erhöhten Gefahr ausgesetzt wären.

2.3

2.3.1

Das polizeiliche Handeln im Zusammenhang mit dem "Einsatz" von Quellen – zu welchen zum einen (unaufgefordert handelnde) Informanten/-innen und zum anderen (im Auftrag der Polizei handelnde) Vertrauenspersonen zählen (zu den Begriffserklärungen ausführlich der bereits erwähnte RRB Nr. 305/2018 vom 4. April 2018, Ziff. I Abs. 1) – stützt sich grundsätzlich auf § 4 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 ([PolG, LS 550.1;] vgl. RRB N. 305/2018, Ziff. I "Zu Frage 3"). Nach dieser Bestimmung tätigt die Polizei unter anderem ausgehend von Hinweisen Vorermittlungen, um festzustellen, ob strafbare Handlungen zu verhindern oder aufzuklären sind (vgl. hierzu Christiane Lentjes Meili in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], PolG – Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018 [Kommentar PolG], § 4 N. 1 ff.). Der Einsatz von Quellen gehört insofern ebenso zu den Mitteln bzw. Instrumenten, mittels welchen die Polizei ihre Aufgabe – die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. § 3 PolG) – erfüllt, wie in anderem Zusammenhang etwa der unfriedliche Ordnungsdienst bei einer Demonstration.

2.3.2

Der Beschwerdeführer hält dafür, beim Einsatzdispositiv betreffend eine Demonstration, welches im Zusammenhang mit § 23 Abs. 2 lit. c IDG beispielhaft erwähnt wird (vgl. oben 2.1.2 am Ende), handle es sich um "ganz klare taktische Handlungsanweisungen für einen konkreten Einsatz", weshalb sich die beiden Dokumente nicht vergleichen liessen: Die infrage stehenden Formulare ihrerseits enthielten nämlich keine "detaillierte(n)" Informationen, sondern seien standardisiert und allgemeiner Natur. Aus diesem Unterschied leitet er ab, dass bezüglich dieser Formulare kein (überwiegendes) öffentliches Interesse an der Geheimhaltung bestehe.

Dass sich ein Einsatzdispositiv als konkreter formuliert erweist als etwa die vorliegend infrage stehenden beiden Formulare, liegt in der Natur der Sache respektive der beiden "Instrumente" polizeilichen Handelns (vgl. in diesem Zusammenhang etwa auch VGr, 5. Juni 2018, VB.2018.00204, E. 3.2.1). Die ausdrückliche Erwähnung des Einsatzdispositivs in der IDG-Weisung bedeutet indes nicht, dass lediglich solche bzw. Dokumente mit einem vergleichbaren inhaltlichen Detaillierungsgrad ein (gegebenenfalls überwiegendes) öffentliches Interesse an der Geheimhaltung zu begründen vermöchten. Ausschlaggebend hinsichtlich eines allfälligen entgegenstehenden öffentlichen Interesses nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG ist – so der Wortlaut der Bestimmung, welchen auch die Weisung aufnimmt –, ob die Wirksamkeit der infrage stehenden Massnahmen gefährdet wäre, würden die infrage stehenden Informationen allgemein bekannt. Kommt hinzu, dass § 23 Abs. 2 lit. c IDG bloss ein Beispiel in einer nicht abschliessenden Aufzählung darstellt (vgl. E. 2.1.2).

2.3.3

Das eine der infrage stehenden Formulare beinhaltet die Vertraulichkeitszusage an Informanten/-innen und Vertrauenspersonen, mithin das Kernelement im Hinblick auf eine Preisgabe von Informationen seitens einer vertraulichen Quelle (vgl. hierzu Lentjes Meili, § 32e N. 21 gegen Ende, sowie in diesem – und den Beschwerdeführer [als Journalisten] betreffenden – Zusammenhang Art. 172 der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [SR 312.0] zum Quellenschutz der Medienschaffenden). Das andere hat allgemeine Instruktionen an Vertrauenspersonen zum Inhalt – einerseits solche grundsätzlicher Natur, andererseits sich auf die Zusammenarbeit mit der Polizei beziehende. Die erwähnten Formulare stellen somit – auch wenn sie standardisiert bzw. eben in diesem Sinn eben "Formulare" sind – ebenfalls ein sehr konkretes Instrument spezifischer Polizeiarbeit dar, noch dazu in einem für die betroffenen Drittpersonen äusserst heiklen bzw. potenziell gefährlichen Bereich.

Zum einen könnten gewisse Instruktionen betreffend das Verhalten von Informanten bei genauem Hinsehen seitens des Umfelds, in welchem sie sich bewegen, durchaus potenziell den Rückschluss darauf erlauben, eine Person könnte als polizeiliche Quelle fungieren. Zum anderen – und grundlegender – könnte die Bekanntgabe der verlangten Informationen in diesem sehr heiklen Bereich dazu führen, dass ganz grundsätzlich die Vertrauenswürdigkeit und Verlässlichkeit der Beschwerdegegnerin als Akteurin bzw. "Partnerin" bei aktuellen oder potenziellen künftigen Quellen infrage gestellt würde. Können sich solche nämlich nicht darauf verlassen, dass keinerlei entsprechende Informationen von der Polizei an die Öffentlichkeit gelangen, so wird die Bereitschaft, jener Informationen zur Verfügung zu stellen, einbrechen bzw. besteht eine grosse Wahrscheinlichkeit, dass sich weniger Quellen mit Informationen an die Polizei wenden, und damit das Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung von Polizeiarbeit in diesem Bereich und von deren Wirksamkeit. Dabei hob etwa auch der Regierungsrat im erwähnten Beschluss Nr. 805/2018 vom 4. April 2018 einleitend (Ziff. I Abs. 1) die Bedeutung von Quellen hervor: Der Einsatz von Quellen stelle ein wichtiges Instrument für eine erfolgreiche Polizeiarbeit und effiziente Strafverfolgung dar. Die Tätigkeit von Informanten/-innen sei als besonders wertvoll einzustufen, da die eingesetzten Personen über besondere Kontakte zu kriminellen Milieus und oftmals direkten Zugang zu abgeschotteten Szenen verfügten, in deren Umfeld sich Straftaten ereigneten. Regelmässig komme es so zu wichtigen Ermittlungserfolgen, wie etwa gegen Mitglieder von "Pink Panther" oder gegen Islamisten/-innen.

Der diesbezügliche Einwand des Beschwerdeführers, dass der Anschein, der Vertraulichkeitsschutz von Informanten/-innen könnte nicht mehr absolut gewährleistet sein, noch lange nicht heisse, dass "es" auch in der Realität der Fall sei, überzeugt nicht. Sofern der Beschwerdeführer hiermit zum Ausdruck bringen will, dass das nicht heissen würde, dass der Vertraulichkeitsschutz auch tatsächlich bzw. in der Realität nicht absolut gewährleistet sei, ist zu bedenken, dass für eine (potenzielle) Quelle selbstredend eben der Anschein ausschlaggebend bzw. entscheidend ist: Bereits der Anschein eines grösseren Risikos, dass Informationen an Dritte oder die Öffentlichkeit gelangen könnten, führte damit dazu, dass sich weniger Quellen an die Polizei wenden würden und diese wichtige Möglichkeit der Informationsbeschaffung erheblich geschwächt würde.

Das weitere Argument des Beschwerdeführers in diesem Zusammenhang, das Formular werde "wohl dutzendfach herausgegeben bzw. zur Unterschrift an Informanten vorgelegt", überzeugt nicht, selbst wenn es zutreffen sollte: Quellen – Informanten/-innen wie Vertrauenspersonen – haben naturgemäss ein ureigenes Interesse daran, nicht nur sämtliche Informationen betreffend ihre Zusammenarbeit mit der Polizei, sondern bereits jegliche Hinweise auf eine solche Kooperation für sich zu behalten (weswegen für sie ja die Vertraulichkeitszusage von eminentem Interesse bzw. conditio sine qua non für eine Zusammenrbeit ist). Dies gilt selbst in jenen Fällen, in denen es etwa nicht zu einer regelmässigen Zusammenarbeit (als Vertrauensperson) kommt, oder nach der Beendigung einer solchen.

Es bestehen damit sehr erhebliche öffentliche wie private Interessen an der Geheimhaltung dieser Formulare.

2.4

Demgegenüber fällt hinsichtlich des Interesses des Beschwerdeführers an der Einsicht in die beiden Formulare Folgendes in Betracht: Vom Beschwerdeführer wurden in der Rekursschrift zur "Begründung" bzw. Erläuterung seines Einsichtsgesuchs mehrere Fragen angeführt. So erklärte er dort, "diese Formulare geben (…) Aufschluss darüber", welche "Bedingungen" eine Vertrauensperson erfüllen müsse und welche Zusicherungen die Beschwerdegegnerin solchen Personen gebe, sowie darüber, auf welcher gesetzlichen Grundlage der "Einsatz" beruhe. Die Öffentlichkeit habe ein Recht zu wissen, "wie die Polizei mit Hinweisen dieser Informanten umgeht". Weiter solle sie darüber Bescheid wissen, nach welchen Kriterien solche Informanten "ausgesucht" würden. Diese und weitere die Allgemeinheit bzw. Öffentlichkeit im Zusammenhang mit dem "Einsatz" von Quellen in erster Linie interessierende Fragen – etwa betreffend Geldzahlungen an Quellen – waren indes bereits Gegenstand der erwähnten kantonsrätlichen Anfrage vom 12. März 2018 und wurden seitens des Regierungsrates in dessen Beschluss vom 4. April 2018 umfassend beantwortet (zum Ganzen vgl. RRB Nr. 305/2018). Die Lektüre des Regierungsratsbeschlusses (bzw. dessen Ziff. I, bestehend aus einer Einleitung sowie seinen Antworten auf die Fragen 1 bis 6) liefert bereits die Antworten auf sämtliche der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen.

Dass die Vorinstanz im Rekursentscheid nicht im Detail auf die einzelnen vom Beschwerdeführer in der Rekursschrift angeführten Punkte bzw. Fragen Bezug genommen hat, wie er nun im Sinn einer angeblichen Gehörsverletzung rügt, ändert nichts daran, dass sie die erforderliche Interessenabwägung in hinreichend begründeter Form vorgenommen hat. Eine Gehörsverletzung liegt somit nicht vor.

Vor dem Hintergrund des Vorstehenden erweist sich, dass das grundsätzlich bestehende Interesse an der vorliegend konkret verlangten Einsicht als entsprechend relativiert erscheint.

2.5

Der Veröffentlichung dieser Dokumente (nach dem Dargelegten auch in geschwärzter Form, wie eventualiter beantragt wurde) stehen damit überwiegende öffentliche und private Interessen entgegen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). In diesem Sinn ist auch der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen.