Abfallentsorgung

1.1

Vorliegend ist ein Entscheid des Baurekursgerichts angefochten. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

In der Sache beanstandet der Beschwerdeführer die Weigerung des Beschwerdegegners, in der Ortschaft D Container für den Hauskehricht aufzustellen oder zu erstellen, um eine 24-Stunden-Entsorgung zu gewährleisten. Sein Anliegen betrifft damit einerseits § 16 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfG), wonach Siedlungsabfälle dem öffentlichen Sammelwesen übergeben und in öffentlichen Anlagen behandelt werden, sowie § 35 AbfG, wonach die Gemeinden unter anderem das Sammelwesen regeln, worauf schon der Entscheid des Beschwerdegegners vom 22. August 2018 verwies.

Zwar ist grundsätzlich der Bezirksrat bei Anordnungen einer politischen Gemeinde Rekursinstanz (§ 19b Abs. 2 lit. c VRG), es sei denn, es liege eine abweichende gesetzliche Regelung vor (§ 19b Abs. 3 VRG). Das ist hier der Fall. Nach § 38 Abs. 1 AbfG können Anordnungen, die in Anwendung des Abfallgesetzes ergehen, mit Rekurs beim Baurekursgericht angefochten werden. Der Beschwerdegegner verwies den Beschwerdeführer im angefochtenen Entscheid vom 22. August 2018 verbindlich auf die bestehende Regelung der Abfallsammlung, indem er die vom Beschwerdeführer beantragten Änderungen ablehnte. Es erscheint jedoch fraglich, ob es sich dabei tatsächlich um eine (anfechtbare) individuell-konkrete Verfügung handelt oder aber um eine verwaltungsorganisatorische Anordnung, welche nicht unmittelbar Rechte und Pflichten von Privatpersonen begründet oder ändert. Die Beantwortung dieser Frage wie auch der Frage, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde überhaupt legitimiert ist, kann im vorliegenden Fall indes offenbleiben, da die Beschwerde – wie noch zu zeigen sein wird – ohnehin abzuweisen ist (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 54 und § 21 N. 40).

1.3

Im Rekurs vom 3. September 2018 verlangte der Beschwerdeführer, der mit Entscheid vom 22. August 2018 abgelehnte Antrag für eine Verbesserung des Abfallentsorgungswesens und einer bedürfnisgerechten Lösung für die Einwohner von D solle gutgeheissen werden. Unter dem Titel "Rechtliches" verlangte er, auf dem Gebiet von D habe die Gemeinde einen Kehrichtcontainer zur Verfügung zu stellen, damit Einwohner bei Abwesenheit am Tag der Kehrichttour (jeweils freitags) eine Entsorgungsmöglichkeit hätten. Schliesslich stellte er die Frage, ob alle Einwohner auch das Recht hätten, einen Kehrichtsack bei der Verwaltung abzugeben. Streitgegenstand war damit im Wesentlichen die Aufstellung von einem oder mehreren Containern für Hauskehricht in der Ortschaft D, was massgebend ist für das weitere Verfahren (dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; § 54 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a VRG).

Soweit der Beschwerdeführer in der Beschwerde nunmehr geltend macht, der Beschwerdegegner habe die Möglichkeit für die Bereitstellung von Hauskehricht vor den Tagen der Müllabfuhr für alle Einwohner zu schaffen, geht dieser Antrag über das Thema des Rekurses hinaus. Insofern ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Neu ist der alternativ – wohl im Sinn eines Eventualantrags – gestellte Antrag, allen Einwohnern der Gemeinde die Möglichkeit zu eröffnen, bei Abwesenheit am Abfuhrtag ihren Kehrichtsack am Schalter der Gemeinde abgeben zu können und die Vollzugsverordnung entsprechend anzupassen. Solches wurde im Rekurs jedoch lediglich als Frage formuliert und nicht beantragt. Sollte dieser Eventualantrag beurteilt werden müssen, wäre demnach darauf jedenfalls nicht einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 31b Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) werden unter anderem Siedlungsabfälle – worunter im Wesentlichen Abfälle zu verstehen sind, die aus privaten Haushaltungen stammen (BGE 125 II 508 E. 6c) – von den Kantonen entsorgt. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Art. 31b Abs. 3 USG). Die Kantone können diesen Entsorgungsauftrag an die Gemeinden delegieren (BGE 123 II 359 E. 5a), was der Kanton Zürich mit dessen Vollzug durch die Gemeinden in § 35 Abs. 1 AbfG geregelt hat (BGr, 25. Juli 2001,2P.12/2001, E. 2d in: ZBl 103/2002 S. 49). Den Gemeinden, die somit das Entsorgungsmonopol beanspruchen, steht bei der Ausgestaltung der Entsorgung zwar ein erheblicher Spielraum zu. Sie sind aber nach der Rechtsprechung verpflichtet, zweckmässige, den gerechtfertigten Bedürfnissen des Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen anzubieten. Anderseits können die Abfallinhaber nicht davon ausgehen, dass ihnen in jedem Fall die ihnen bequemste Lösung anzubieten sei (BGE 125 II 508 E. 6e; BGE 143 I 336 E. 4.4).

2.2

Gemäss § 16 AbfG werden Siedlungsabfälle, sofern sie nicht separat gesammelt werden, dem öffentlichen Sammelwesen übergeben und in öffentlichen Anlagen behandelt. Nach § 35 Abs. 1 AbfG sorgen die Gemeinden für Erstellung und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen. Sie regeln das Sammelwesen, einschliesslich der getrennten Sammlung bestimmter Abfälle, und die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die Gebühren in einer Abfallverordnung, die der Genehmigung durch die Direktion bedarf. § 37 Abs. 2 AbfG erlaubt den Gemeinden, nach Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende Gebühren, wie Sack-, Marken- oder Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr zu erheben. Gemäss § 39 Abs. 1 lit. d AbfG wird mit Busse bis Fr. 50'000.-, bei Gewinnsucht in unbeschränkter Höhe, bestraft, wer Abfälle nicht einer Abfallanlage oder einer bestimmten Abfallanlage zuführt, obwohl er hierzu verpflichtet wäre.

2.3

Nach Art. 7 Abs. 1 der kommunalen Verordnung über die Abfallentsorgung der Gemeinde B vom 5. Dezember 2016 (VO Abfallentsorgung) bietet das Gesundheitssekretariat unter anderem wöchentliche Abfuhren für Hauskehricht an. Hauskehricht und Sperrgut müssen den vom Gesundheitssekretariat organisierten Sammelstellen (am Strassenrand aufgemalte gelbe Punkte innerhalb der Ortschaft D) übergeben werden (Art. 9 Abs. 1 VO Abfallentsorgung). Es findet demnach keine Kehrichttour mittels eines Kehrichtfahrzeugs von Haus zu Haus statt (Mehrfamilienhäuser mit privaten Containern ausgenommen). Für die Sammlung, Verwertung und Behandlung des Hauskehrichts und des Sperrguts werden volumenabhängige und gewichtsabhängige Gebühren erhoben, neben einer zusätzlichen pauschalen Grundgebühr (Art. 11 Abs. 1 und 2 VO Abfallentsorgung).

2.4

Für die Organisation und Durchführung der Kehrichtabfuhren und Separatsammlungen hat der Beschwerdegegner die kommunale Vollzugsverordnung zur Abfallverordnung der Gemeinde B vom 1. Februar 2017 erlassen (VVO Abfallentsorgung). Nach deren Art. 3 darf der Hauskehricht erst am Sammeltag in den vorgeschriebenen Behältern, gut sicht- und erreichbar, an den durch das Gesundheitssekretariat bezeichneten Plätzen bereitgestellt werden. Dies jeweils am Freitagmorgen um 7.00 Uhr, weil um etwa diese Zeit der Kehricht abgeholt wird. Kehrichtsäcke sind so zu verschliessen, dass ein Aufplatzen unmöglich ist und für das Abfuhrpersonal gute Greifmöglichkeiten bestehen. Die ordentliche Kehrichtabfuhr entsorgt nur die mit Gebührenmarken versehenen Kehrichtsäcke und Sperrgüter. Es werden nur Container entleert, die mit einer speziellen Containermarke versehen sind oder mit Gebührenmarken beklebte Kehrichtsäcke oder Sperrgüter enthalten. Die Abfuhr erfolgt wöchentlich (Art. 3 Ziff. 1, 2, 5 und 8 VVO Abfallentsorgung).

3.

3.1

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, weder aus dem kantonalen noch aus dem kommunalen Recht ergebe sich ein Anspruch des Privaten, den Hauskehricht jederzeit dem Abfuhrdienst übergeben zu können. Die Gemeinde B habe in ihrem Ermessensspielraum gehandelt, indem sie sich entschieden habe, den Hauskehricht einmal wöchentlich an den dafür bezeichneten Plätzen einzusammeln. Eine Ungleichbehandlung des Beschwerdeführers als Bewohner eines Einfamilienhauses mit den Bewohnern von Mehrfamilienhäusern oder Siedlungen sei nicht erkennbar, denn bei Rollcontainern von Mehrfamilienhäusern und Siedlungen in der Gemeinde B handle es sich um private Container auf privatem Grund. Ausserdem schreibe § 249 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bei Neu- und wesentlichen Umbauten sowie bei Zweckänderungen vor, dass ausserhalb des Strassengebiets in geeigneter Grösse und Lage Abstellplätze für das Abfuhrgut zu schaffen seien, wo es die Verhältnisse erlaubten. Schliesslich wurden die Kosten dem Beschwerdeführer als unterliegender Partei auferlegt.

3.2

Im Rahmen des Streitgegenstands (vorn E. 1.3) bringt der Beschwerdeführer dagegen vor, die Gemeinde mit Entsorgungsmonopol habe die Sammel- und Transportdienstleistung (Kehricht und Grüngut) an Dritte delegiert, wodurch Interessenkonflikte zwischen den Bedürfnissen der Einwohner und dem Gewinnstreben privater Leistungserbringer entstünden. Das Problem liege darin, dass nach den Vorschriften der Gemeinde am Kehrichtabfuhrtag der Kehrichtsack in einem Rollcontainer vor 7.00 Uhr auf die markierten Punkte zu stellen sei. Wenn aber ein Einwohner am Mittwoch oder Donnerstag abreise, würde der Abfallsack oder Rollcontainer verordnungswidrig zu früh bereitstehen, aber auch zu lange – bis zur Rückkehr – stehen bleiben. Mit dem angefochtenen Entscheid und demjenigen der Gemeinde vom 22. August 2018 werde er zu verordnungswidrigem Verhalten gezwungen. Zudem erkennt der Beschwerdeführer eine Verletzung der Rechtsgleichheit zwischen ihm als Einfamilienhaus-Bewohner gegenüber Bewohnern eines Mehrfamilienhauses. Weiter habe die Vor­instanz den wichtigsten Punkt nicht behandelt, nämlich wo der Abfallsack einen oder zwei Tage vor dem Kehrichtabfuhrtag hingestellt werden könne oder was mit einem Rollcontainer geschehe, der bis zur Rückkehr des Einwohners am Kehrichtsammelplatz stehengelassen werde.

3.3

Der Beschwerdeführer weist mit Eingabe vom 16. Oktober 2019 ferner darauf hin, dass die Gemeinde bis Januar 2020 eine greifbare Lösung entsprechend den heutigen Bedürfnissen der Bewohner in B bezüglich Abfallwesen präsentieren werde. Er bemerkt dazu, eine Lösung für die Bewohner von B wäre schon längst umsetzbar gewesen und beanstandet, dass die Gerichte zuvor hätten bemüht werden müssen. Indessen geht aus der von ihm beigelegten Information der Gemeinde vom 3. September 2019 zu Änderungen im Abfallwesen nur hervor, dass es um Tarifanpassungen und eine Zunahme der Grünguttouren gehe; Änderungen der Systemanpassungen seien dagegen nicht vorgesehen. Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren ergeben sich daraus keine.

4.

4.1

Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Gemeinde die Kehrichtabfuhr (Transport) durch Dritte ausführen lasse, erklärt er die dadurch entstehenden nachteiligen Interessenkonflikte insbesondere mit Bezug auf das Gewinnstreben privater Leistungser­bringer nicht näher. Jedenfalls kann eine Gemeinde gewisse Aufgaben Dritten übertragen, mittels Vertrag oder Ausgliederung (§ 63 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG]). Damit in Bezug auf die organisatorische Zuweisung einer Aufgabe effektiv von einer Übertragung gesprochen werden kann, wird zum einen vorausgesetzt, dass die beauftragte Organisation über eine gewisse Unabhängigkeit verfügt; damit anderseits die Aufgabe eine öffentliche bleibt, muss die Ausführung notwendigerweise unter staatlicher Aufsicht und Kontrolle erfolgen (Stefan Vogel, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 63 N. 11). Gemeinden müssen denn auch gewährleisten, dass die Aufgaben recht- und zweckmässig erfüllt werden (§ 64 Abs. 1 GG). Der Beschwerdeführer macht nicht substanziiert geltend, dass es daran fehle, weshalb sich weitere Ausführungen dazu erübrigen.

4.2

Das Problem der zu früh bereitgestellten und oftmals von Tieren zerrissenen Abfallsäcke lässt sich durch die vorgeschriebene Verwendung von privaten Rollcontainern (analog zu den Grüngutcontainern) lösen. In den allgemeinen Informationen der Gemeinde zum Bereitstellen des Abfalls wird erwähnt, dass Hauskehricht und Grüngutgebinde am Sammeltag bis spätestens 7.00 Uhr in den vorgeschriebenen Behältern, gut sicht- und erreichbar, an den vorgesehenen Sammelpunkten bereitgestellt werden müssen. Dass der Hauskehricht in Behältern am Sammeltag bereitgestellt werden muss, schreibt auch Art. 3 Ziff. 1 VVO Abfallentsorgung vor. Es werden nur Container entleert, die mit Gebührenmarken beklebte Kehrichtsäcke oder Sperrgüter enthalten. Wenn die Kehrichtsäcke so zu verschliessen sind, dass sie nicht aufplatzen und das Abfuhrpersonal gute Greifmöglichkeiten haben muss, dient dies in erster Linie der Entleerung der Rollcontainer durch das Abfuhrpersonal, bedeutet jedoch nicht, dass Kehrichtsäcke ausserhalb von Rollcontainern bereitgestellt werden dürften (Art. 3 Ziff. 2 und 5 VVO Abfallentsorgung; vorn E. 2.4).

4.3

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers war es nicht Aufgabe der Vorinstanz, eine für alle Einwohner von B genehme Lösung des Kehrichtsammelsystems zu treffen, sondern zu prüfen, ob die von der Gemeinde B getroffene Lösung zweckmässig ist und den gerechtfertigten Bedürfnissen der Abfalllieferanten entspricht (vorn E. 2.1).

4.3.1

Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass eine Kehrichtabfuhr pro Woche ausreicht. Ebenso wenig beanstandet er, den Kehricht jeweils zu einem Sammelpunkt bringen zu müssen, was ihm umso leichter fällt, als er anscheinend pro Woche nicht mehr als einen 17-Liter-Kehrichtsack füllt.

4.3.2

Der Beschwerdeführer pflegt alle zwei Wochen bereits am Donnerstag mit seiner Frau in den Kanton F zu verreisen. Damit hat er keine Gelegenheit, den Kehricht wie vorgeschrieben am folgenden Freitag um 7.00 Uhr bereitzustellen. Immerhin kann er im Sinn eines Kompromisses seinen Abfallsack bei der Abreise in den Kanton F am Gemeindeschalter abgeben. Aus der Beantwortung einer Medienanfrage durch die Gemeinde geht sodann hervor, dass die Rollcontainer zwar nur am Abfuhrtag bereitgestellt werden dürfen (vorn E. 4.2); sei dies einem Anwohner nicht möglich, wäre es wünschenswert, dass zuerst Nachbarn oder Bekannte gefragt würden, den Rollcontainer bereitzustellen und nach der Leerung wieder mitzunehmen. Sollte jemand nicht auf fremde Hilfe zurückgreifen können, solle das Gesundheitssekretariat informiert werden, das von Fall zu Fall entscheiden werde.

Der Beschwerdeführer, wohnhaft in einem von drei Reihen-Einfamilienhäusern, legt nicht dar, weshalb es ihm nicht möglich wäre, seinen kleinen Kehrichtsack mit Gebührenmarke vor der Abreise in den Kanton F entweder einem seiner Nachbarn in den Rollcontainer zu geben oder diesen zu bitten, seinen Rollcontainer rechtzeitig zum Sammelpunkt zu bringen und von dort wieder zu holen. Ausserdem scheint der Beschwerdeführer bis anhin die Gemeinde nicht angefragt zu haben, ob er seinen Rollcontainer vor der Abreise in den Kanton F ausnahmsweise schon am Donnerstag am Sammelpunkt hinstellen dürfte.

4.3.3

Schliesslich überwiegen die öffentlichen Interessen an der Optimierung der Kehrichtlogistik das private Interesse des Beschwerdeführers daran, wegen der Abreise in den Kanton F eine Änderung des gesamten Kehrichtsammelsystems zu bewirken. So vermögen etwa eine Reduktion der Kehrichtsammlungen und die Bereitstellung des Kehrichts an Sammelpunkten die Anzahl Stopps auf den Kehrichtsammeltouren und die Auslastung der Kehrichtfahrzeuge zu optimieren und letztlich die Kosten im Griff zu halten (dazu Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft [AWEL], Kehrichtlogistik in Gemeinden und Städten, Ein Leitfaden für die Grundlagen, 2013, S. 8). Zwar wäre auch eine Lösung für die Kehrichtsammlung mit einem aufgestellten Container, wie sie der Beschwerdeführer vorschlägt, denkbar. Massgebend ist jedoch, dass das bestehende System den Abfalllieferanten bereits eine zweckmässige und ihren gerechtfertigten Bedürfnissen entsprechende Entsorgungslösung mit Sammelstellen in genügender Anzahl, Dichte und Frequenz, die angemessen situiert sind, bietet (vorn E. 2.1). Dagegen haben die Abfallinhaber keinen Anspruch darauf, dass ihnen die in jedem Fall bequemste Lösung anzubieten sei. Vielmehr haben sie ihren Beitrag zur Vermeidung, Verminderung und sachgerechten Entsorgung zu leisten (BGE 125 II 508 E. 6e; BGE 143 I 336 E. 4.4).

Der Beschwerdeführer vermochte insgesamt nicht darzutun, dass die Erfüllung seiner gesetzlichen Pflicht zur Ablieferung der Siedlungsabfälle erheblich erschwert wäre (etwa im Unterschied zu BGE 143 I 336, wo die Aufhebung einer lokalen Sammelstelle dazu führte, dass die nächst gelegene, 1,6 km entfernte Sammelstelle hätte benutzt werden müssen, was mindestens als erhebliche Erschwerung beurteilt wurde; dagegen erachtete das Bundesgericht eine Distanz von 350 m zwischen der Liegenschaft und dem neu vorgesehenen Sammelplatz im Entscheid 2P.12/2001 vom 25. Juli 2001 als zumutbar, ZBl 103/2002, E. 2g S. 52).

4.3.4

Auf die vom Beschwerdeführer empfundene Diskriminierung gegenüber Bewohnern von Mehrfamilienhäusern, die über eigene private Kehrichtcontainer verfügten, ging die Vorinstanz bereits zutreffend ein, worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; vorn E. 3.1). Der Beschwerdeführer bringt hierzu nichts Neues vor.

4.4

Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

5.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat er nicht verlangt und stünde ihm auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner, der in der Beschwerdeantwort lediglich auf den angefochtenen Entscheid verwies, steht mangels besonderen Aufwands keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der Beschwerdeführer beanstandete die vorinstanzlichen Kosten mit Bezug auf die Höhe nicht substanziiert, sondern machte geltend, er müsse die von der Vorinstanz erhobenen Verfahrenskosten von Fr. 2'595.- "widerwillig zur Kenntnis nehmen". Die Vorinstanz sei auf seine Beschwerde nur selektiv eingegangen. Hierzu ist festzuhalten, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzte, hat sie sich doch – soweit notwendig – mit den Vorbringen des Beschwerdeführers in genügender Weise auseinandergesetzt. Insgesamt erscheinen die von der Vorinstanz erhobenen Kosten gerechtfertigt. Angesichts seines Unterliegens bleibt es bei der Regelung der Kostenfolgen entsprechend dem angefochtenen Entscheid.