Lohnklasseneinreihung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen des Volksschulamts betreffend das Anstellungsverhältnis einer Lehrperson. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Im Streit liegt die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin. Praxisgemäss gelten bei fortbestehenden Anstellungsverhältnissen als Streitwert die (strittigen) Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00143, E. 1.2 mit Hinweis). Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin hätte bei Eingang der Beschwerde frühestens per Ende Juli 2022 aufgelöst werden können (§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Damit bestimmt die Lohndifferenz vom 1. August 2020 bis zum 31. Juli 2022 den Streitwert. Diese beträgt unter Berücksichtigung des Beschäftigungsgrads der Beschwerdeführerin rund Fr. 5'000.- (vgl. Anhang A zur Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 in der bis 31. Dezember 2021 gültigen Fassung [aLPVO, OS 75, 13]) und Anhang A zur Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 in der seit 1. Januar 2022 geltenden Fassung [LPVO, LS 412.31]). Der Streitwert beträgt demnach insgesamt rund Fr. 5'000.-. Damit fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit des Einzelrichters (§ 38 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geltend macht, kann ihr nicht gefolgt werden. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, hat der Beschwerdegegner seinen Einspracheentscheid vom 23. September 2020 ausreichend begründet. Auch die diesbezügliche Erwägung der Vorinstanz genügte den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV. Nach der Rechtsprechung ist es nicht erforderlich, dass sich eine Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 146 II 335 E. 5.1 mit Hinweisen). Diesen Anforderungen genügt der vorinstanzliche Entscheid, zumal er sich aufgrund der Begründungsdichte ohne Weiteres sachgerecht anfechten liess.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz gehalten gewesen wäre, ihr eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren zuzusprechen, da ihr aufgrund eines Fehlers des Beschwerdegegners "erhebliche Anwaltskosten" entstanden seien.

3.2

Dieser Einwand ist berechtigt: Mit Verfügung vom 10. Dezember 2020 hat der Beschwerdegegner die Anstellungsverfügung vom 24. September 2020 widerrufen, da diese aufgrund "eines Versehens" nach dem Einspracheentscheid vom 23. September 2020 ergangen sei. Diese Begründung steht in Widerspruch zur Begründung des Einspracheentscheids vom 23. September 2020, heisst es doch dort ausdrücklich, dass die Beschwerdeführerin "zusammen mit dieser Verfügung die ersetzte Anstellungsverfügung über die korrigierten anrechenbaren Jahre" erhalte. Die Beschwerdeführerin sah sich daher aufgrund des widersprüchlichen Verhaltens des Beschwerdegegners nach Treu und Glauben veranlasst, sowohl gegen den Einspracheentscheid des Beschwerdegegners vom 23. September 2020 als auch gegen dessen Verfügung vom 10. Dezember 2020 Rekurs an die Vorinstanz zu erheben. Insofern führte das Verfügungshandeln des Beschwerdegegners dazu, dass die Beschwerdeführerin einen zweiten Rekurs an die Vorinstanz zu erheben hatte, wodurch ihr zusätzliche Kosten entstanden. Die Vorinstanz wäre deshalb gehalten gewesen, der Beschwerdeführerin trotz ihres Unterliegens eine Parteientschädigung zuzusprechen. Indem sie dies unterliess, handelte sie rechtsverletzend.

Da die Beschwerdeführerin in ihrem Rekurs gegen die Verfügung vom 10. Dezember 2020 mehrheitlich auf ihren Rekurs vom 28. Oktober 2020 abstellen konnte und das Verfassen des Rekurses folglich nur einen geringen Aufwand verursachte, rechtfertigt es sich, ihr für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 500.- zuzusprechen.

4.

4.1

Zu prüfen bleibt die Frage, in welchem Umfang die früheren Berufstätigkeiten der Beschwerdeführerin zur Bestimmung der Lohnstufe anzurechnen sind. Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich eine Verletzung von § 40 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und des Rechtsgleichheitsgebots nach Art. 8 Abs. 1 BV. Darüber hinaus macht sie auch eine fehlerhafte Anwendung von § 16 Abs. 2 LPVO geltend.

4.2

Nach § 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor. Die Entlöhnung der Lehrpersonen regelt die Verordnung (§ 13 Abs. 1 LPG). § 14 LPVO unterscheidet zwischen fünf Lohnkategorien, wobei die Einreihung der Beschwerdeführerin in Lohnkategorie IV unbestritten ist.

Gemäss § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei Lehrpersonen der Primarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO ab dem vollendeten 23. Altersjahr angerechnet. Dabei werden Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitertätigkeit an der Volksschule, an anerkannten Privatschulen, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a), anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarschulstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b) und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet, sofern dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a oder b angerechnet wurde (lit. c). Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16 Abs. 2 LPVO erfolgt nach Abs. 5 höchstens bis zur Stufe, in welche eine Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte (Satz 1).

4.3

Die Beschwerdeführerin bringt vor, ihre Einstufung in Lohnstufe 10 verstosse gegen § 40 Abs. 2 PG, da ihre bisherige Leistung und Berufserfahrung nicht angemessen in die Berechnung einbezogen würden. Damit verkennt die Beschwerdeführerin den normativen Gehalt von § 40 Abs. 2 PG. Nach § 40 Abs. 1 PG hat der Regierungsrat die Entlöhnung der kantonalen Angestellten in einer Verordnung zu regeln. In § 40 Abs. 2 PG legt der kantonale Gesetzgeber lediglich die Grundsätze für die durch den Regierungsrat zu schaffende Besoldungsordnung fest und schreibt insbesondere das Leistungsprinzip sowie die Erfahrung als massgebende Bestimmungsgrössen der Besoldung vor (vgl. ABl 1996 1179). Diesen Anforderungen genügt § 16 LPVO, da die Lohneinstufung von im Kanton Zürich neu in den Schuldienst eintretenden Lehrpersonen massgeblich anhand ihrer bisherigen Leistung und Berufserfahrung erfolgt. Folglich kann die Beschwerdeführerin aus § 40 Abs. 2 PG nichts zu ihren Gunsten ableiten.

4.4

Das Gemeinwesen hat bei der Lohnfestsetzung das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV zu beachten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Den Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung freilich ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Entlöhnung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich diese vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Lohnordnung erachtet (statt vieler BGE 131 I 105 E. 3.1). Diese für den Bereich der Rechtsetzung entwickelte Rechtsprechung gilt es auch bei der Rechtsanwendung zu beachten. Die Behörde muss daher bei der individuellen Lohnfestsetzung gleiche Sachverhalte mit gleich relevanten Tatsachen gleich behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (vgl. BGE 125 I 161 E. 3a; vgl. zum Ganzen VGr, 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.2). Dabei bleibt es dem Gemeinwesen – hier dem Verordnungsgeber – überlassen, welche sachlichen Kriterien es zur Anwendung bringt; der Lohneinreihung und -einstufung im öffentlichen Dienst ist ein gewisser Schematismus inhärent (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrecht, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1634). Durch die insoweit abschliessende generell-abstrakte Regelung in § 16 Abs. 2 LPVO wird dem Gleichbehandlungsgebot bei der Lohneinstufung Rechnung getragen (VGr, 30. November 2016, VB.2016.00226, E. 3.3). Anstoss zur Ausgestaltung der nach § 16 Abs. 2 lit. a, b und c LPVO differenzierten Anrechnung von Unterrichts-, Schulleitungs- und anderen Berufstätigkeiten bzw. zur Schaffung einer Kategorie von Tätigkeiten, welche zu 75 % anrechenbar sind (lit. b), gab ein Urteil des Bundesgerichts vom 29. Mai 2009, in welchem die völlige Gleichsetzung der im Rahmen der Unterrichtstätigkeit als Lehrperson für Deutschunterricht für Fremdsprachige (DfF) bzw. für Deutsch als Zweitsprache (DaZ) erworbenen Berufserfahrung mit derjenigen aus jeder beliebigen anderen beruflichen Tätigkeit (oder aus Aus- und Weiterbildungen sowie aus Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit) als verfassungswidrig erachtet wurde (1C_295/2008). In Nachachtung dieses Entscheids schuf der Verordnungsgeber eine neue Kategorie, die eine Anrechnung bestimmter Berufstätigkeiten zu 75 % vorsieht (ABl 2010, 489 ff., 489 f. und dazu VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00143, E. 3.2.1).

4.5

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Einstufung der Beschwerdeführerin in Lohnstufe 10 mit den genannten Anforderungen von Art. 8 Abs. 1 BV zu vereinbaren ist und auf einer rechtmässigen Anwendung von § 16 Abs. 2 LPVO beruht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bereits mit der unbestrittenen Einreihung der Beschwerdeführerin in die Lohnkategorie IV (Lohneinreihung) wesentliche Elemente der Anforderungen an ihre konkrete Tätigkeit und ihre Ausbildung berücksichtigt wurden (vgl. E. 4.2 sowie VGr, 21. April 2017, VB.2017.00045, E. 4.4). Bei der Lohneinstufung innerhalb einer Lohnkategorie besteht daher unter dem Gesichtspunkt einer verfassungskonformen Entlohnung ein erheblicher Ermessenspielraum, welcher jedoch durch die Regelung von § 16 Abs. 2 LPVO eingeschränkt wird.

4.5.1

Die Beschwerdeführerin bringt vor, ihr sei die Nachhilfe und Gymnasiumsvorbereitung im Zeitraum von August 1993 bis August 2000 zu 75 % anstatt zu 50 % anzurechnen, da diese Leistung und Erfahrung nicht mit anderen nicht berufsspezifischen Tätigkeiten, welche nur zu 50 % angerechnet würden, gleichzusetzen seien.

Der Beschwerdegegner führte im Rekursverfahren aus, die Lehrtätigkeit der Beschwerdeführerin im Rahmen von Gymnasiumsvorbereitungskursen und Nachhilfeunterricht sei eine private Lehrtätigkeit und unterstehe entsprechend keiner Aufsicht, weshalb auch keine Qualitätskontrolle stattfinde. Folglich könne diese Tätigkeit nur zu 50 % angerechnet werden. Dies ist nachvollziehbar. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, verfängt nicht. Aufgrund des der Lohneinstufung im öffentlichen Dienst inhärenten Schematismus ist die Gleichsetzung der privaten Tätigkeit in Gymnasiumsvorbereitungskursen und Nachhilfeunterricht mit anderen nicht berufsspezifischen Tätigkeiten mit der Rechtsgleichheit zu vereinbaren (vgl. E. 4.4).

4.5.2

Die Beschwerdeführerin verlangt weiter eine Anrechnung ihrer Lehrtätigkeit von August 2002 bis August 2007 zu 100 % anstatt nur zu 75 %. Sie bestreitet jedoch nicht, dass die in diesem Zeitraum ausgeübten Tätigkeiten nicht nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO zu § 100 % anzurechnen sind. Vielmehr verlangt sie, dass die verschiedenen Tätigkeiten "kumuliert" werden und ihr insgesamt zu 100 % angerechnet würden. Ein solcher "Kumulierungsmechanismus" ist in der LPVO entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin jedoch nicht vorgesehen und ergibt sich auch weder aus dem übergeordneten Recht noch aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Aus dem Wortlaut von § 16 Abs. 2 lit. b und c LPVO ("sofern dieselbe Zeitspanne nicht bereits … angerechnet wurde") ergibt sich vielmehr – wie die Vorinstanz zu Recht festhält – ein grundsätzliches Kumulierungsverbot. Entsprechend ist die Anrechnung ihrer Lehrtätigkeit von August 2002 bis August 2007 zu 75 % nicht zu beanstanden.

4.5.3

Die Anrechnung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Anstellung an der Hochschule F zu 50 % ist sodann ebenfalls rechtmässig: Der Beschwerdegegner führte im Rekursverfahren zu Recht aus, der Didaktikunterricht der Beschwerdeführerin an der Hochschule F habe Studierenden gegolten, die künftig auf der Sekundarstufe II unterrichten sollten. Da die in § 16 Abs. 2 LPVO vorgenommenen Differenzierungen betreffend die angemessene Anrechnung unterschiedlicher Unterrichtstätigkeiten nach deren jeweiliger Nähe zur Tätigkeit als Klassenlehrperson an der Volksschule erfolgen (VGr, 18. April 2018, VB.2017.00649, E. 3.3.2), kann der Didaktikunterricht der Beschwerdeführerin nicht mit einer Unterrichtstätigkeit an der Pädagogischen Hochschule im Rahmen der Lehrerausbildung für die Volksschule verglichen werden, was eine unterschiedliche Anrechnung der beiden Tätigkeiten erlaubt (vgl. ABl 2009 490 f.).

Der Beschwerdegegner führte sodann mit Verweis auf ein von der Beschwerdeführerin eingereichtes Arbeitszeugnis aus, im Rahmen der Forschungstätigkeit der Beschwerdeführerin zu Unterricht in Primarschulklassen sei der Fokus der Beschwerdeführerin auf der Forschungstätigkeit und deren anschliessender Auswertung gelegen, und nicht auf der kontinuierlichen und umfassenden Unterrichtstätigkeit im Rahmen des Berufsauftrags einer Primarlehrperson, weshalb auch diese Tätigkeit nur zu 50 % angerechnet werden könne. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nach dem bereits Ausgeführten (vgl. E. 4.3 f.) nicht geeignet, die Anrechnung ihrer Tätigkeit an der Hochschule F zu 50 % als rechtsverletzend erscheinen zu lassen.

4.5.4

Soweit die Beschwerdeführerin eine Anrechnung ihrer Tätigkeit an der Primarschule D vom 11. Mai 2020 bis 10. Juli 2020 zu 100 % für ein ganzes Jahr verlangt, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Anrechnung kann zum Vornherein nur für eine tatsächlich geleistete Arbeitsdauer erfolgen.

4.5.5

Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, die Ausführungen der Vorinstanz seien willkürlich, soweit sie erwogen habe, es sei unbeachtlich, dass der Beschwerdeführerin ihre Tätigkeit an der Schule E zwischen August 2001 und August 2002 nicht angerechnet worden sei, da die vom Beschwerdegegner vorgenommene Einstufung trotzdem rechtmässig sei. Die Beschwerdeführerin begründet dies damit, dass jedes anrechenbare Jahr sie schneller auf die nächste Lohnstufe bringe und daher einen massgeblichen Einfluss auf die Lohnhöhe habe. Dieser Auffassung kann jedoch nicht gefolgt werden, da die nach § 16 Abs. 2 LPVO angerechnete Berufserfahrung keinen Einfluss auf die zukünftige Lohnentwicklung der Beschwerdeführerin hat (vgl. § 24 LPVO). Demnach kann offengelassen werden, ob und inwiefern der Beschwerdeführerin die Tätigkeit an der Schule E zwischen August 2001 und August 2002 anzurechnen ist.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV der vorinstanzlichen Verfügung vom 14. Mai 2021 ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu bezahlen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

In personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 3 VRG). Der mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Weil vorliegend von einem Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).