Niederlassungsbewilligung

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Nach Art. 34 Abs. 2 lit. a und b des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, vormals Ausländergesetz bzw. AuG) kann Ausländerinnen und Ausländern die Niederlassungsbewilligung erteilt werden, wenn sie sich insgesamt mindestens zehn Jahre mit einer Kurzaufenthalts- oder Aufenthalts­bewilligung in der Schweiz aufgehalten haben, sie während der letzten fünf Jahre ununter­brochen im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung waren und keine Widerrufsgründe vorliegen. Bei ehemaligen Asylsuchenden, denen gestützt auf Art. 14 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG) wegen eines persönlichen Härtefalls eine Aufenthaltsbewilligung erteilt wurde, läuft die zehnjährige Frist mit dem Zustimmungsentscheid des Staatssekretariats für Migration (SEM, vormals Bundesamt für Migration [BFM], vgl. dazu auch Ziff. 4.1.1 der aktuellen Weisung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom 22. Dezember 2022 [nachfolgend Weisung ZH], abrufbar auf www.zh.ch). Zudem kann die Niederlassungsbewilligung bei ungenügender Integration verweigert werden, was sich bis Ende 2018 aus Art. 61 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (aVZAE) in Verbindung mit Art. 96 AIG erschloss und seither aus Art. 34 Abs. 2 lit. c AIG ergibt.

2.2

Die Beschwerdeführerin ist gemäss Aktenlage erst seit dem 17. Juni 2013 im Besitz einer Aufenthaltsbewilligung, nachdem ihr Härtefallgesuch am 14. Mai 2013 gutgeheissen und das Bundesamt für Migration (BFM, heute Staatssekretariat für Migration [SEM]) gestützt auf Art. 14 Abs. 2 AsylG (in der damals in Kraft stehenden Fassung) gleichentags seine Zustimmung erteilt hatte. Da ihr vorangegangener (prekärer) Aufenthalt während der Hängigkeit ihres Asylverfahrens bzw. ihres Härtefallgesuchs nicht an die Zehnjahresfrist von Art. 34 Abs. 2 lit. a AIG anzurechnen ist, erfüllte sie weder zum Zeitpunkt ihres Gesuchs um Erteilung einer Niederlassungsbewilligung vom 5. Mai 2023 noch zum Zeitpunkt des migrationsamtlichen Entscheids vom 14. Juni 2023 die zeitlichen Voraussetzungen für die (ordentliche) Erteilung einer Niederlassungsbewilligung, weshalb ihr Gesuch bereits aus diesem Grund vom Migrationsamt hätte abgewiesen werden müssen. Gleichwohl würde es vorliegend einen unnötigen administrativen Leerlauf darstellen, der Beschwerdeführerin allein deshalb die Niederlassungsbewilligung zu verweigern, nachdem sie inzwischen die zeitlichen Voraussetzungen unbestrittenermassen erfüllt. Näher zu prüfen bleiben damit die weiteren Voraussetzungen für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung.

3.

3.1

3.1.1

Laut Art. 34 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 lit. c AIG kommt eine Verweigerung der Niederlassungsbewilligung insbesondere in Betracht, wenn erheblich oder wiederholt gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen wurde oder dieselbe gefährdet wird. Gemäss Art. 77a Abs. 1 lit. a VZAE (vormals Art. 80 Abs. 1 lit. b VZAE, vgl. auch VGr, 13. Februar 2019, VB.2018.00730, E. 3.1.2 mit Hinweisen) ist dies unter anderem bei der Missachtung gesetzlicher Vorschriften anzunehmen, namentlich bei Straffälligkeit.

3.1.2

Bei aufenthaltsbeendenden Massnahmen zieht die migrationsrechtliche Praxis eine Wegweisung wegen Straffälligkeit grundsätzlich erst dann in Betracht, wenn die Delinquenz insgesamt eine erhebliche Missachtung der Rechtsordnung darstellt und mit der Verurteilung zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe nach Art. 62 Abs. 1 lit. b AIG vergleichbar ist (VGr, 19. April 2017, VB.2017.00036, E. 2.3). Steht hingegen lediglich die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung und keine aufenthaltsbeendende Massnahme zur Diskussion, können aber auch schon geringfügigere Delikte der Bewilligungserteilung entgegenstehen. Durch die blosse Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung wird nicht in das Anwesenheitsrecht der betroffenen Person und ihre hier gepflegten Beziehungen eingegriffen. Damit kann die nichtaufenthaltsbeendende Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung aufgrund früherer Straffälligkeit auch dort verhältnismässig erscheinen, wo ein aufenthaltsbeendender Bewilligungswiderruf ausser Betracht fällt (vgl. auch VGr, 13. Februar 2019, VB.2018.00730, E. 3.1.7 mit Hinweisen). Die Zürcher Praxis geht hierbei davon aus, dass bereits eine dreifache strafrechtliche Verurteilung oder kumulierte Strafen von drei Monaten Freiheitsstrafe bzw. 90 Tagessätzen der Erteilung einer Niederlassungsbewilligung entgegenstehen können (Ziff. 4.3.1 der Weisung ZH).

3.1.3

Praxisgemäss dürfen dabei im Rahmen einer Gesamtwürdigung auch Strafen berücksichtigt werden, welche infolge Zeitablaufs aus dem Privatauszug des Strafregisters nicht mehr ersichtlich oder gar endgültig aus dem Strafregister entfernt wurden (vgl. BGr, 25. Mai 2010,2C_784/2009, E. 3.4; mit Bezug auf die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung VGr, 21. März 2018, VB.2018.00046, E. 4.1.3). Jedoch ist auch der zukünftig zu erwartenden Entwicklung Rechnung zu tragen und stehen aus dem Privatauszug nicht mehr ersichtliche Strafen einer Bewilligungserteilung zumindest dort nicht entgegen, wo die Straffälligkeit nicht besonders schwerwiegend erscheint, bereits lange Zeit zurückliegt, keine weiteren Delikte zu erwarten sind und die übrige Integration zu keinerlei Klagen Anlass gibt (ähnlich Peter Bolzli in: Marc Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 34 N. 12; noch weniger restriktiv Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/Sankt Gallen 2014, S. 166 Fn. 794, wo unter Verweis auf die Praxis im Kanton Basel-Stadt lediglich der Ablauf allfälliger Bewährungsfristen gefordert wird). Die Bewährungsdauer ist jedenfalls nicht gleich streng zu handhaben wie im Einbürgerungsrecht, wo der Einbürgerung gemäss Art. 4 der Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV) in Verbindung mit Art. 38 Abs. 3 StReG bereits entgegensteht, wenn die Strafe noch auf dem Behördenauszug 2 erscheint (vgl. Ziff. 321/113 des aktuellen Handbuchs Bürgerrecht des SEM, abrufbar auf www.sem.admin.ch; nicht mehr aktuell hingegen der noch altrechtlich ergangene und vor­instanzlich und in der Beschwerdeschrift zitierte Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts [BVGr], 5. Dezember 2019, F-378/2017, Ziff. 5.1). So besteht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung beim Widerruf einer ausländerrechtlichen Bewilligung ein Anspruch auf Neubeurteilung, wenn eine angemessene Zeitdauer – in der Regel fünf Jahre – seit dem Widerruf der Bewilligung vergangen ist und sich die betroffene Person währenddessen im Ausland bewährt hat (BGr, 8. Mai 2020,2C_13/2020, E. 5.2.2, mit Hinweisen). In sinngemässer Übertragung dieser Praxis bedarf die Verweigerung der Niederlassungsbewilligung wegen Straffälligkeit nach abgelaufener Probezeit und längerer Bewährung zumindest einer eingehenden Begründung unter Würdigung der gesamten Umstände. Die Anwendung der höheren bürgerrechtlichen Hürden rechtfertigt sich hingegen nicht, da im Ausländerrecht einerseits darauf verzichtet wurde, starre Fristen wie in Art. 4 BüV zu statuieren und andererseits generell etwas tiefere Anforderungen an die Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu stellen sind, welche keine vergleichbare Rechtsstellung wie eine Einbürgerung vermittelt. Weiter ist zu beachten, dass auch bei der Verweigerung der Niederlassungsbewilligung wegen (früherer) Sozialhilfeabhängigkeit eine gewisse Aktualität vorausgesetzt wird (vgl. VGr, 6. Juli 2022, VB.2022.00330, E. 3.2).

3.1.4

Die Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung wegen früherer Straffälligkeit setzt damit nicht nur eine gewisse Erheblichkeit, sondern auch eine gewisse Aktualität voraus, sodass die Bewilligungsverweigerung auch in einer Gesamtwürdigung der Umstände bzw. der sonstigen Integration weiterhin verhältnismässig erscheint. Liegt die letzte strafrechtliche Verurteilung bereits länger zurück und hat sich der betroffene Ausländer seither bewährt, kann die Niederlassungsbewilligung nicht mehr allein unter Verweis auf die Schwere der Delinquenz verweigert werden.

3.2

3.2.1

Die Beschwerdeführerin ist heute IV-Rentnerin, bezog aber vor ihrer Berentung Sozialhilfe. Dabei erschlich sie sich durch Verheimlichung verschiedener Bankkonten am 9. Mai 2014 und 20. April 2015 rund Fr. 80'000.- Sozialhilfe, weshalb sie mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 23. August 2018 wegen mehrfachen Betrugs zu einer bedingten Geldstrafe von 180 Tagessätzen à Fr. 40.- und einer Busse von Fr. 1'500.- verurteilt wurde, unter Ansetzung einer zweijährigen Probezeit. Nach Ablauf der angesetzten Probezeit im August 2020 erfolgte die Löschung der Strafe aus dem Privatauszug des Strafregisters (Art. 41 in Verbindung mit Art. 40 Abs. 3 lit. b des Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016 [StReG]). Sodann hat sie sich zumindest zum heutigen Zeitpunkt auch mehr als fünf Jahre seit ihrer strafrechtlichen Verurteilung bewährt.

3.2.2

Im Lichte dieser Umstände und der dargelegten Rechtslage reicht es nicht aus, dass die Straffälligkeit der Beschwerdeführerin grundsätzlich ohne Weiteres hinreichend erheblich erscheint, um einer zeitnahen Erteilung der Niederlassungsbewilligung entgegenzustehen. Ebenso wenig reicht es aus, dass die Strafe erst im August 2028 endgültig aus dem Strafregister entfernt werden wird (vgl. Art. 38 Abs. 3 lit. d StReG) und nach heutigem Recht eine Katalogtat nach Art. 66a des Strafgesetzbuchs (StGB) darstellen würde, welche grundsätzlich eine obligatorische Landesverweisung nach sich zöge. Vielmehr hätten die Vorinstanzen in einer Gesamtwürdigung aller Umstände darlegen müssen, weshalb die Integration der Beschwerdeführerin nach wie vor unzureichend erscheint oder mit weiteren Delikten zu rechnen ist, mithin eine Bewilligungsverweigerung auch weiterhin verhältnismässig erscheint. Dieser Begründungspflicht sind die Vorinstanzen nur unzureichend nachgekommen:

- Der migrationsamtliche Entscheid vom 14. Juni 2023 beschränkt sich darauf, die Bewilligungserteilung (allein) wegen der noch nicht erfolgten Löschung aus dem Behördenauszug des Strafregisters zu verweigern, ohne darüber hinaus eine Gesamtwürdigung der Umstände vorzunehmen. Dies genügt zumindest in der vorliegenden Konstellation nicht, wo das strafbare Verhalten bereits längere Zeit zurückliegt.

- Die Sicherheitsdirektion attestiert der Beschwerdeführerin in ihrem Rekursentscheid vom 26. Juli 2023 zwar grundsätzlich eine gute, wenngleich nicht überdurchschnittliche Integration, verweigert eine Bewilligungserteilung aber sodann ebenfalls (allein) wegen der länger zurückliegenden Straffälligkeit.

Damit stellen beide Vorinstanzen bei der Bewilligungsverweigerung allein auf die bereits länger zurückliegende und aus dem Privatauszug des Strafregisters bereits seit über drei Jahren gelöschte Delinquenz der Beschwerdeführerin ab. Weder sind aktuelle Integrationsdefizite ersichtlich, welche der Bewilligungserteilung entgegenstehen, noch ist näher dargelegt worden, weshalb die Legalprognose der Beschwerdeführerin trotz jahrelanger Bewährung aus ausländerrechtlicher Sicht weiterhin getrübt sein sollte. Zwar ist die frühere Delinquenz der Beschwerdeführerin keineswegs zu bagatellisieren und könnte diese heute sogar eine obligatorische Landesverweisung rechtfertigen. Jedoch ist nicht hinreichend dargelegt worden, weshalb die bereits Jahre zurückliegende (einmalige) Verurteilung der Erteilung einer Niederlassungsbewilligung auch heute noch entgegenstehen sollte. Nach jahrelanger Bewährung genügt es nicht, bloss die Erheblichkeit der früheren Straffälligkeit darzulegen, vielmehr muss diese auch eine gewisse Aktualität aufweisen und die Bewilligungsverweigerung in einer Gesamtwürdigung aller Umstände bzw. der sonstigen Integration weiterhin verhältnismässig erscheinen. Die übrige Integration der Beschwerdeführerin ist vom Migrationsamt jedoch überhaupt nicht und von der Sicherheitsdirektion lediglich kursorisch geprüft worden. Anzumerken ist auch, dass die Beschwerdeführerin gemäss den Angaben in einem Austrittsbericht der psychiatrischen Klinik E vom 20. Februar 2019 "über 100'000 Franken Schulden angehäuft" haben soll, was allerdings aus den in den Akten liegenden Betreibungsregisterauszügen nicht ersichtlich ist. Es ist unklar, ob sich diese Aussage lediglich auf die Sozialhilfebezüge der Beschwerdeführerin oder weitere, aus den Betreibungsregisterauszügen nicht ersichtliche Schulden bezieht. Die Beschwerdeführerin wird deshalb auch aufzufordern sein, zu ihrer Verschuldungssituation und allfälligen Bemühungen zu deren Regulierung Stellung zu nehmen.

Deshalb und zur Vermeidung eines Instanzenverlusts rechtfertigt es sich, die Sache zur Neuentscheidung an das Migrationsamt zurückzuweisen. Dieses wird im Rahmen seines Neuentscheids und in einer Gesamtwürdigung aller Umstände abzuwägen haben, inwieweit eine Bewilligungsverweigerung nach wie vor verhältnismässig erscheint. Gegebenenfalls sind weitere Abklärungen zur Integration der Beschwerdeführerin vorzunehmen. Dabei kommt dem Migrationsamt zwar ein grosser Ermessensspielraum zu und die frühere Straffälligkeit der Beschwerdeführerin darf zumindest im Rahmen einer Gesamtwürdigung weiterhin mitberücksichtigt werden. Jedoch darf aufgrund der jahrelangen Bewährung der Beschwerdeführerin im dargelegten Sinn nicht allein darauf abgestellt werden, dass die Betrugsverurteilung der Beschwerdeführerin (noch) aus dem Behördenauszug des Strafregisters ersichtlich ist.

4.

4.1

Die Kosten- und Entschädigungsfolgen beurteilen sich grundsätzlich nach Massgabe des Verfahrensausgangs (Unterliegerprinzip, § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG). Eine Rückweisung zum Neuentscheid (und allfälligen weiteren Untersuchung) bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen der beschwerdeführenden Partei zu behandeln (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 5). Aus Billigkeitsgründen und dem in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG statuierten Verursacherprinzip kann hiervon abgewichen werden, wenn der vorinstanzliche Entscheid im Entscheidzeitpunkt grundsätzlich rechtsfehlerfrei gefällt wurde (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64; VGr, 17. April 2019, VB.2019.00145, E. 3; vgl. zum Verursacherprinzip im Allgemeinen auch Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 55 ff. und § 17 N. 25 ff.).

Vorliegend erfolgte der migrationsamtliche Entscheid zwar nicht in der Begründung, aber zumindest im Ergebnis fehlerfrei, nachdem die Beschwerdeführerin erst während des Rekursverfahrens die zeitlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung erfüllte. Gleichwohl rechtfertigt es sich nicht, der Beschwerdeführerin wenigstens einen Teil der Verfahrenskosten aufzuerlegen, nachdem das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligungen ausschliesslich aufgrund der Straffälligkeit der Beschwerdeführerin verweigert hatte und die zeitlichen Voraussetzungen zumindest zum Zeitpunkt der Rekurserhebung erfüllt waren. Die Kosten des Beschwerde- und Rekursverfahrens sind entsprechend dem Migrationsamt als Beschwerdegegner aufzuerlegen und der Beschwerdeführerin steht für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren (erster Rechtsgang) eine angemessene Parteientschädigung zu.

4.2

Gemäss § 8 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr) wird die Parteientschädigung nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Falls, dem Zeitaufwand und den Auslagen bemessen. Dabei ist grundsätzlich lediglich eine angemessene und keine volle Entschädigung zu leisten und ist in migrationsrechtlichen Fällen die Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren in der Regel auf Fr. 1'500.- bis Fr. 3'000.- festzusetzen (vgl. VGr, 12. Juli 2017, VB.2017.00387, E. 2.2).

Die Beschwerdeführerin macht für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren einen Aufwand von 7,5 Stunden bzw. 5 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 15.- bzw. Fr. 10.- geltend, woraus sich bei voller Entschädigung zum Regelstundensatz von § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) Entschädigungen von Fr. 1'665.- bzw. Fr. 1'110.- ergeben würden. Da sich diese Beträge am unteren Ende bzw. unterhalb der obengenannten Bandbreite bewegen, es sich aber auch nicht rechtfertigt, eine wesentlich über die geltend gemachten effektiven Kosten hinausgehende Entschädigung zuzusprechen, ist die Entschädigung auf Fr. 1'800.- bzw. Fr. 1'200.- festzusetzen.

4.3

Da die zuzusprechenden Parteientschädigungen die im Rahmen einer unentgeltlichen Rechtsvertretung entschädigungsfähigen Vertretungskosten vollumfänglich decken und der Beschwerdeführerin im ersten Rechtsgang keinerlei Kosten auferlegt werden, ist ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege sowohl für das Rekurs- als auch das Beschwerdeverfahren (erster Rechtsgang) als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

5.

Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Die Beschwerde an das Bundesgericht kann deshalb nur erhoben werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.