Kündigung

A, geboren 1968, war seit dem 1. Januar 2021 erst in einem 60%-Pensum und seit 1. Juli 2021 in einem 80%-Pensum als Beraterin im Bereich der beruflichen Reintegration beim Zweckverband B tätig.

Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs kündigte der Zweckverband B A mit Schreiben vom 27. Dezember 2022 unter Beilage des entsprechenden Vorstandsbeschlusses vom 29. September 2022 per 28. Februar 2023 mit der Begründung eines Stellenabbaus aus wirtschaftlichen Gründen.

II.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs von A wies der Bezirksrat C mit Beschluss vom 11. September 2024 ab.

III.

Am 16. Oktober 2024 führte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, es sei unter Entschädigungsfolge der Entscheid des Bezirksrats C vom 11. September 2024 aufzuheben und es sei ihr wegen rechtswidriger Kündigung eine Entschädigung von vier Monatslöhnen zuzusprechen.

Der Bezirksrat schloss mit Vernehmlassung vom 23. Oktober 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Der Zweckverband B beantragte mit Beschwerdeantwort vom 19. November 2024 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolgen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend die Auflösung eines kommunalen Anstellungsverhältnisses nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die Beschwerdeführerin verlangt vor Verwaltungsgericht eine Entschädigung in der Höhe von vier Monatslöhnen. Bei einem Bruttojahreslohn von Fr. 99'842.- beträgt der Streitwert somit rund Fr. 33'000.-. Über die Angelegenheit hat deshalb die Kammer zu befinden (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

Gemäss § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) untersteht das Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden, Zweckverbänden und Anstalten dem öffentlichen Recht. Soweit die Gemeinden keine eigenen Regelungen erlassen, gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht (§ 53 Abs. 2 GG); dies gilt analog auch für deren Zweckverbände (vgl. VGr, 25. April 2024, VB.2023.00598, E. 3.2, und 7. Juni 2023, VB.2022.00616, E. 2.1).

Gemäss Art. 40 der von den Mitgliedergemeinden des Trägerverbands erlassenen Statuten des Zweckverbands B vom 7. März 2021 gelten grundsätzlich die gleichen Anstellungs- und Besoldungsbestimmungen wie für das Personal des Kantons Zürich, und besondere Vollzugsbestimmungen bedürfen eines Beschlusses des Verbandsvorstands. Da keine vom Verbandsvorstand beschlossenen besonderen Vollzugsbestimmungen ersichtlich sind, ist vorliegend vollumfänglich das kantonale Personalrecht anwendbar.

3.

3.1

Gemäss § 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) sein und muss sie zudem auf einem zureichenden Grund beruhen. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts. Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse widerspricht, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung. Ein sachlich zureichender Kündigungsgrund besteht nach § 16 Abs. 1 lit. b der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) namentlich, wenn die von der Arbeitnehmerin bekleidete Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben bzw. abgebaut wird und eine andere zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt wird (zum Ganzen VGr, 13. März 2025, VB.2024.00137, E. 2.1).

3.2

Die Beweislast für das Vorliegen hinreichender Gründe für die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses liegt bei der arbeitgebenden Behörde. Demnach hat der Beschwerdegegner darzulegen und zu beweisen, dass ein sachlicher Kündigungsgrund vorlag (VGr, 13. März 2025, VB.2024.00137, E. 2.2, mit Hinweisen). Hierzu gehört auch der Nachweis, dass alle zumutbaren Massnahmen zur Vermeidung von Entlassungen getroffen wurden (vgl. VGr, 24. Oktober 2018, VB.2018.00333, E. 4.2, und 20. September 2017, VB.2017.00280, E. 3.2). Wird der Beweis nicht erbracht, ist eine umstrittene Kündigung ungerechtfertigt (VGr, 14. Mai 2025, VB.2024.00374, E. 4.1).

4.

4.1

Es stellt sich zunächst die Frage, ob der Beschwerdegegner tatsächlich einen Stellenabbau aus wirtschaftlichen Gründen verfolgte. In den Akten liegt diesbezüglich die "Vorabinformation zur Bedarfsplanung Beschäftigungsmassnahmen 2023" des kantonalen Amts für Wirtschaft und Arbeit vom 1. September 2022. Darin äussert sich das Amt gegenüber den Anbietenden von Beschäftigungsmassnahmen (Programm vorübergehende Beschäftigung, PvB) zum Rückgang der Stellensuchendenzahl im Jahr 2022 und kündigt Kapazitätssenkungen im Bereich des Programms zur vorübergehenden Beschäftigung per 1. Januar 2023 an (vgl. § 8 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Arbeitslosenversicherungsgesetz vom 27. September 1999 [LS 837.1]). Es ist nicht umstritten, dass der Beschwerdegegner in der Folge nicht nur der Beschwerdeführerin, sondern auch einer weiteren Arbeitnehmerin mit einem 60%-Pensum gekündigt hat.

Ausführungen und Belege seitens Beschwerdegegner zur (angeblich) konkret erfolgten Mittelkürzung und dazu, welchem Volumen an Arbeitspensen diese entspricht, fehlen jedoch. Die Notwendigkeit eines Stellenabbaus aus wirtschaftlichen Gründen ist damit nicht nachvollziehbar dargelegt. Letztlich muss diese Frage jedoch nicht abschliessend geklärt werden.

4.2

Der Beschwerdegegner hat nämlich noch per 1. August 2022 einen neuen Mitarbeiter eingestellt. Dieser befand sich im Zeitpunkt des Entscheids über die Kündigung, das heisst im September 2022, gemäss § 14 Abs. 1 PG noch in der dreimonatigen Probezeit, weshalb – falls eine (zweite) Kündigung überhaupt erforderlich gewesen sein sollte – zuerst ihm zu kündigen gewesen wäre. Denn vor Ablauf der Probezeit können beide Parteien nicht darauf vertrauen, das Arbeitsverhältnis werde langfristig Bestand haben, weshalb die sich in der Probezeit befindende Person noch keinen gleichwertigen Kündigungsschutz geniesst (vgl. VGr, 19. Juni 2025, VB.2024.00655, E. 3.2 zum deutlich abgeschwächten Kündigungsschutz in der Probezeit; 21. Oktober 2020, VB.2020.00357, E. 3.4 zur Auswahl der zu kündigenden Personen bei einem Stellenabbau).

Hinzu kommt, dass die Arbeitslosenquote bereits seit dem Frühjahr 2021 kontinuierlich sank (Amt für Wirtschaft und Arbeit, Arbeitslosenquote erreicht tiefsten Wert seit über 20 Jahren, Medienmitteilung vom 7. Juli 2022, abrufbar unter zh.ch > News), was auch dem Beschwerdegegner aufgefallen sein musste. Entsprechend hätte er ohnehin im Rahmen einer vorausschauenden Planung frühzeitig den allenfalls kommenden Stellenabbau antizipieren müssen.

4.3

4.3.1

Zusätzlich fehlt der Kündigung auch der sachlich zureichende Grund, weil es der Beschwerdegegner unterlassen hat, die notwendigen Massnahmen zur Vermeidung von Entlassungen zu treffen. Selbst wenn wirtschaftliche Gründe einen Stellenabbau erfordern sollten, bedeutet dies nämlich noch nicht zwingend, dass auch die Auflösung von Arbeitsverhältnissen erforderlich ist. Gemäss dem vorliegend sinngemäss anwendbaren § 16b Abs. 1 VVO war der Zweckverband verpflichtet, im Rahmen des Stellenabbaus alle Massnahmen zur Vermeidung von Kündigungen zu prüfen. Hierzu gehören beispielsweise auch Pensenreduktionen. Die in der Verordnung aufgelisteten möglichen Massnahmen sind jedoch nicht abschliessend. Aus § 16b VVO geht hervor, dass die Entlassung das letzte Mittel darstellt und zuerst alle anderen Möglichkeiten zu prüfen sind.

4.3.2

Der Beschwerdegegner gesteht ein, dass er mit dem zuvor nur in einem 30%-Pensum tätigen D eine befristete Stellvertretung für den Mutterschaftsurlaub einer anderen damals in einem 80%-Pensum tätigen Mitarbeiterin von Oktober bis Dezember 2022 und zudem eine Stellvertretung für darauffolgenden unbezahlten Urlaub vereinbarte, wobei er die Höhe des Stellvertretungspensums offenlässt. Ab April 2023 habe die betreffende Mitarbeiterin dann ihr Pensum um 40 % reduzieren wollen, weshalb jenes von D in dieser Höhe aufgestockt worden sei.

Einerseits belegt der Beschwerdegegner in keiner Weise, dass der angeblich erforderliche Stellenabbau nicht bereits im – vom Beschwerdegegner offengelassenen – Zeitpunkt der Planung der Vertretung(en) absehbar war (vgl. vorstehende E. 4.2 Abs. 2) und er durch ein Weglassen der (zusätzlichen) Vertretung die Kündigung der Beschwerdeführerin nicht hätte hinausschieben bzw. verhindern können. Andererseits ist in solch einer Konstellation mit so grosser Wahrscheinlichkeit absehbar, dass es zum Wunsch einer Pensenreduktion kommen könnte, dass der Beschwerdegegner diese Möglichkeit hätte abwarten oder zumindest im Vornherein abklären müssen. In diesem Sinn hätte die Kündigung der Beschwerdeführerin auch mit dem milderen Mittel einer Reduktion ihres Pensums verhindert werden können. Zeichnet sich ein Stellenabbau ab, so darf die Behörde den Kündigungsschutz einer Mitarbeiterin nicht dadurch umgehen, dass sie kurz vor dem Abbau noch neue Mitarbeitende einstellt, die Pensen von anderen Mitarbeitenden erhöht oder absehbare Pensenreduktionen weiterer Mitarbeitender unberücksichtigt lässt.

5.

Die Kündigung erweist sich somit als ungerechtfertigt.

5.1

Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, ist ihr eine Entschädigung auszurichten, welche sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung richtet (§ 18 Abs. 3 Satz 1 PG). Nach Art. 336a Abs. 2 OR wird die Entschädigung unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festgesetzt, darf aber den Betrag nicht übersteigen, welcher dem Lohn der arbeitnehmenden Person für sechs Monate entspricht. Diese Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).

Im Rahmen der Festsetzung der Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf erstere sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers und die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmerin zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der Arbeitnehmerin, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmerin zu berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses (zum Ganzen VGr, 22. Mai 2025, VB.2024.00498, E. 5.1).

5.2

Die vorliegende Kündigung war gemäss Darstellung des Beschwerdegegners nicht durch das konkrete Arbeitsverhältnis veranlasst. Der Beschwerdegegner hat allerdings nicht genügend nachgewiesen, dass der Stellenabbau tatsächlich erforderlich war; selbst falls dieser erforderlich war, wurde zu Unrecht der Beschwerdeführerin statt der sich in der Probezeit befindenden Person gekündigt; und der Beschwerdegegner hat seine Pflicht zum Ergreifen von Massnahmen zur Vermeidung von Entlassungen verletzt, indem er sich nicht um eine – durchaus realistische – Lösung bemüht hat, mit der die Entlassung der Beschwerdeführerin hätte verhindert werden können.

Die Beschwerdeführerin war im Kündigungszeitpunkt seit rund zwei Jahren beim Beschwerdegegner tätig, was relativ kurz ist. Indes hat er zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass die Entlassung der 54-jährigen Beschwerdeführerin diese nicht nur aufgrund ihres Alters, sondern insbesondere auch aufgrund ihrer Transgeschlechtlichkeit besonders hart trifft und ihre Wiedereingliederung in das Arbeitsleben stark gefährdet war. Transpersonen sind nämlich nach wie vor mit Schwierigkeiten bei der Stellensuche konfrontiert und rund dreimal stärker als der Durchschnitt von (Langzeit-)Arbeitslosigkeit betroffen (Ecoplan/Berner Fachhochschule/Hochschule Luzern [Hrsg.], Gleichstellung von LGBTQIA+ Personen und Vorgehen gegen Hassrede im Kanton Zürich [Schlussbericht Postulat Pfalzgraf], 2025, S. 58 f., mit Hinweisen; Andrea Gurtner/Dorian Mittner/Lea Graf, Trans at Work: Ergebnisbericht, Bern 2025).

Aufgrund dieser Umstände ist die Entschädigung in der Höhe von drei Monatslöhnen festzulegen. Massgebend ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn unter Einschluss ständiger Zulagen mit Lohncharakter. Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeträge zu entrichten (VGr, 22. Mai 2025, VB.2024.00498, E. 5.2).

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses des Bezirksrats C vom 11. September 2024 sind aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die Entlassung der Beschwerdeführerin nicht gerechtfertigt war, und der Beschwerdegegner ist zu verpflichten, ihr eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu bezahlen.

7.

Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- auszurichten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).