Submission (Ausschreibung)

1.1

Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen gemäss Art. 53 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB), wozu auch der Ausschluss aus dem Verfahren zählt (Abs. 1 lit. h), unabhängig vom Auftragswert die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zulässig (Art. 52 Abs. 1 IVöB). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 51 ff. IVöB sowie § 2 ff. BeiG IVöB zur Anwendung. Anwendbar ist sodann die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).

1.2

Nach Art. 15 Abs. 1bis lit. a aIVöB kann die Ausschreibung eines Auftrags selbständig angefochten werden. Der Inhalt der Ausschreibungsunterlagen ist nach älterer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts von einer gegen die Ausschreibung gerichteten Beschwerde nicht erfasst, zumal deren Inhalt in der Regel noch mit der Beschwerde gegen den Zuschlag beanstandet werden könne (vgl. VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00211/00373, E. 3 = BEZ 2004 Nr. 17; VGr, 11. September 2003, VB.2003.00188, E. 4d). Allerdings ergibt sich oft keine klare Trennung zwischen Ausschreibung und Unterlagen, weshalb es – nicht zuletzt aus prozessökonomischen Gründen – als zulässig zu erachten ist, Rügen nicht nur gegen die Ausschreibung, sondern auch betreffend die Ausschreibungsunterlagen vorzubringen (vgl. VGr, 26. August 2021, VB.2021.00272, E. 2.1; 26. September 2019, VB.2019.00368, E. 2.1; 10. Dezember 2008, VB.2008.00347, E. 2). Denn aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich ohnehin die Obliegenheit, gewisse Mängel der Ausschreibung bzw. der Ausschreibungsunterlagen möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen unnötigen Verfahrensaufwand zu vermeiden (vgl. dazu BGE 130 I 241 E. 4.3; VGr, 26. September 2019, VB.2019.00368, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, N. 667 f.; Robert Wolf, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 10). Insofern sind die Rügen der Beschwerdeführerin grundsätzlich zulässig.

1.3

Zur Anfechtung der Ausschreibung ist jede potenzielle Anbieterin legitimiert, die ein Interesse an einer konkreten Beschaffung hat und deren Rechtsstellung durch den gerügten Mangel beeinträchtigt wird (vgl. § 21 lit. a und § 49 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG] in Verbindung mit § 2 Abs. 2 aIVöB-BeitrittsG; VGr, 26. September 2019, VB.2019.00368, E. 2.2).

1.4

Die Beschwerdeführerin ist unter anderem auf die Erbringung von Leistungen im ausgeschriebenen Fachbereich spezialisiert und legt dar, dass sie ein Angebot in der hier gefragten Art einreichen wird, welches sich als das vorteilhafteste erweisen würde. Damit wäre die Beschwerdeführerin offensichtlich in der Lage – und hat ein Interesse daran –, sich am ausgeschriebenen Verfahren zu beteiligen. Schliesslich liegt es im schutzwürdigen Interesse eines Anbieters oder einer Anbieterin, dass die Vergabe rechtmässig entsprechend den Vorgaben durchgeführt wird (vgl. z. B. VGr, 18. Juli 2024, VB.2024.00177, E. 1.3; 26. August 2021, VB.2021.00272, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin ist folglich zur vorliegenden Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer Beschwerde vom 11. März 2025, das vorliegende Verfahren sei mit den Verfahren VB.2025.00116 und VB.2025.00176 zu vereinigen. Da letztere Verfahren jedoch infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben sind, erübrigt sich eine Vereinigung. Im Übrigen werden die Verfahrensakten aus VB.2025.00122 und VB.2025.00176, wie von der Beschwerdeführerin beantragt, für das vorliegende Verfahren beigezogen.

Bezüglich der hier streitgegenständlichen Ausschreibung ging am Verwaltungsgericht von einer weiteren potenziellen Anbieterin eine Beschwerde ein (VB.2025.00175). Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 kann das Gericht aus prozessökonomischen Gründen eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung ist insbesondere dann möglich, wenn Personen gleiche oder ähnliche, dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffende Begehren stellen oder die gleiche Verfügung oder praktisch identische übereinstimmende Verfügungen anfechten, die identische Rechtsfragen aufwerfen (VGr, 27. März 2024, VB.2023.00208, E. 1.3; 8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 2, mit Hinweis; vgl. auch Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4−31 N. 50 ff.). Vorliegend betreffen die beiden eingereichten Beschwerden zwar denselben Beschaffungsgegenstand. Die sich stellenden Rechtsfragen sind hingegen ähnlich, aber nicht identisch. Die Parteien sind unterschiedlich. Aufgrund der Unterschiede und der im Vergaberecht sensiblen Verfahrensakten (insbesondere mit Bezug auf Geschäftsgeheimnisse) ist somit vorliegend auf eine Vereinigung der beiden Verfahren VB.2025.00173 und VB.2025.00175 zu verzichten. Der Parallelität der Verfahren ist insofern Rechnung zu tragen, als die beiden Verfahren am selben Tag, durch die gleiche Gerichtsbesetzung und unter Berücksichtigung allfällig ähnlicher Argumente aus dem Parallelverfahren erledigt werden.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Nichtzulassung von Bietergemeinschaften und Subunternehmern in der angefochtenen Ausschreibung verletze den Grundsatz der Nichtdiskriminierung der Anbieter und der Förderung des fairen und wirksamen Wettbewerbs. Nur die bisherige Leistungserbringerin könne die geforderten Leistungen erbringen, ohne Subunternehmer oder Bietergemeinschaften beizuziehen. Die geforderten Leistungen liessen sich ohne Weiteres im Verbund erbringen. Die Beschwerdeführerin sei selber vollständig qualifiziert, um Los 1 auszuführen, halte es aber für sinnvoll, für Los 2 spezialisierte Partner beizuziehen.

3.2

Nach Art. 31 Abs. 1 IVöB sind Bietergemeinschaften und Subunternehmer zugelassen, soweit dies in der Ausschreibung oder in den entsprechenden Unterlagen nicht ausgeschlossen oder beschränkt wird. Die charakteristische Leistung ist grundsätzlich durch den Anbieter zu erbringen (Art. 31 Abs. 3 IVöB). Die Nichtzulassung bzw. Beschränkung von Bietergemeinschaften ist dabei nur aus sachlichen Gründen möglich. Das Beschaffungsrecht soll wirtschaftliche und wettbewerbsneutrale Beschaffungen ermöglichen. Bietergemeinschaften können dazu beitragen, einen Markt zu beleben und den Wettbewerb zu fördern, indem sie kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) den Zugang zu grossen öffentlichen Aufträgen erleichtern. Bietergemeinschaften sollen daher nur aus begründetem Anlass beschränkt oder sogar ausgeschlossen werden. Ein solcher Ausschluss ist insbesondere dann gerechtfertigt, wenn ein übermässiger Koordinationsaufwand den Beschaffungszweck gefährdet oder unnötige Transaktionskosten generiert werden, wenn also eine Beschaffung von Leistungen durch ein Konsortium von Anbietern nicht wirtschaftlich ist (Totalrevision der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen [IVöB] vom 15. November 2019, Musterbotschaft, Version 1.0 vom 16. Januar 2020, S. 72 f. zu Art. 31). Der Ausschluss aus wirtschaftlichen Gründen kommt insbesondere bei kleineren Vorhaben, die sich ohne Weiteres aus einer Hand abwickeln lassen, zum Tragen. Bei grossen und komplexen Beschaffungen sollten Bietergemeinschaften indessen nicht ohne guten Grund ausgeschlossen werden. Ähnliche Überlegungen leiten die Zulassung oder den Ausschluss von Subunternehmern (Totalrevision der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) vom 15. November 2019, Musterbotschaft, Version 1.0 vom 16. Januar 2020, S. 72 f. zu Art. 31).

Andere mögliche Gründe zum Ausschluss liegen im Wettbewerb: In der Lehre wird dazu die Auffassung vertreten, dass damit vor allem Fälle gemeint seien, in welchen der Markt so klein sei, dass (nur) durch den Ausschluss von Konsortien die Konkurrenzsituation aufrechterhalten werden könne (Peter Galli/Daniel Lehmann/Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, N. 286 mit Fn. 10; vgl. dazu auch Merkblatt "Bietergemeinschaften: Zulassung und Beschränkung" der Beschaffungskonferenz des Bundes vom 1. Januar 2021, S. 1 f.). Andererseits ist zu beachten, dass der Ermessensspielraum der Vergabebehörde nicht übermässig beeinträchtigt werden darf; ein justiziabler Anspruch auf Bildung von Bietergemeinschaften und Zulassung von Subunternehmern auch in Fällen, in welchen trotz diesbezüglich restriktiver Eignungsanforderungen ein hinreichender Restwettbewerb verbleibt, besteht grundsätzlich nicht (BVGer, 24. März 2010, B-1470/2010, E. 4.3). Werden sowohl Bietergemeinschaften als auch Subunternehmer ausgeschlossen, ist eine qualifizierte Begründung erforderlich (Musterbotschaft IVöB, Version 1.0 vom 16. Januar 2020, S. 73; Beat Joss, in: Hans Rudolf Trüeb [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 31 BöB/IVöB, N. 27).

3.3

Anstelle des Ausschlusses kann als weniger strenges Vorgehen die Beschränkung von Bietergemeinschaften in Betracht gezogen werden. Vorgaben in Bezug auf die Organisation einer Bietergemeinschaft zur Sicherung eines Ansprechpartners für die Vergabestelle fallen als mildere Massnahme im Vergleich zum Ausschluss von Bietergemeinschaften in Betracht (BVGer, 29. Juni 2009, B-2562/2009, E. 3.2). Dabei kann auch verlangt werden, dass das federführende Unternehmen der für den Auftrag einschlägigsten Branche angehört (Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Tessin vom 25. Oktober 2005, in: Baurecht 2006, S. 91). Des Weiteren erscheint es nicht als ausgeschlossen, "Leistung aus einer Hand" im Rahmen der Offertbewertung im Sinne eines Bewertungsvorteils zu berücksichtigen (vgl. dazu etwa BVGer, 24. März 2010, B-1470/2010, E. 4.3; Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 18. November 2009, WBE.2009.160, E. 3.3.3.1).

3.4

In den Ausschreibungsunterlagen wird der Beizug von Subunternehmern und die Bildung von Planergemeinschaften, Bieter- und Arbeitsgemeinschaften für nicht zulässig erklärt. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, sich inzwischen entschieden zu haben, Subunternehmer zuzulassen und die Ausschreibung entsprechend abzuändern. Die charakteristische Leistung des Auftrages, sprich sämtliche Schweiss- und Schleifarbeiten, müssten aber nach wie vor in ihrer Gesamtheit durch die Anbieterin erbracht werden. Die Beschwerdeführerin bringt in der Replik vor, dass bei einer solchen Formulierung nicht klar sei, wie eine Zusammenarbeit mit einem Subunternehmer überhaupt noch möglich sein soll, wenn sämtliche Schweiss- und Schleifarbeiten durch die Anbieterin erbracht werden müssten. Die Beschwerdegegnerin macht hierzu wiederum geltend, dass Subunternehmer immer noch z. B. für das Schleifen mit Schleiffahrzeugen/Schleifzügen (Reprofilieren des Schienennetzes, Siebenfacettenschliff) und für die messtechnische Aufnahme für das System "RailCloud" übernehmen könnten. Hierzu ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Vergabebehörde anzumerken, dass gemäss Art. 31 Abs. 3 IVöB die charakteristische Leistung grundsätzlich vom Anbieter zu erbringen ist. Es ist damit nicht zu bemängeln, wenn die Beschwerdegegnerin Subunternehmer nur unter dieser Anforderung zulassen möchte. Es erscheint zudem beim ausgeschriebenen Beschaffungsgegenstand als evident, dass die Schweiss- und Schleifarbeiten am Schienennetz des Trambetriebs Zürich die charakteristische Leistung darstellen.

3.5

Bieter- und Arbeitsgemeinschaften sollen gemäss Vergabebehörde indes weiterhin nicht zugelassen sein. Die ausgeschriebene Leistung erfordere eine einheitliche und koordinierte Umsetzung. Schweiss- und Schleifarbeiten seien untrennbar miteinander verbunden, weil beim Schweissen stets auch Schleifarbeiten erforderlich seien. Um die Qualitätssicherung, die Einhaltung technischer Vorgaben sowie eine klare Verantwortlichkeit sicherzustellen, müssten beide Leistungen zwingend aus einer Hand erbracht werden. Eine Trennung würde zu Koordinations- und Abstimmungsproblemen und Qualitätsmängeln führen. Die Leistungen seien vorwiegend nachts während der Betriebspause und an den Wochenenden zu erbringen, wodurch ein erheblicher Zeitdruck und aufgrund der engen, städtischen Verhältnisse auch Platzmangel auf den Baustellen herrsche. Die Anzahl Unternehmen mit mindestens einem eigenen Fahrzeug vor Ort müsse so tief wie möglich gehalten werden.

3.6

Konkret liegt, wie die Beschwerdegegnerin in ihren Schriften selbst mehrfach dartut, eine komplexe, grosse Beschaffung vor. Bei solchen ist noch mehr Zurückhaltung beim Ausschluss von Bietergemeinschaften und Subunternehmern zu fordern und eine qualifizierte Begründung für einen dennoch gewählten Ausschluss zu fordern (Musterbotschaft IVöB, Version 1.0 vom 16. Januar 2020, S. 73; Joss, Art. 31 BöB/IVöB, N. 27). Vor diesem Hintergrund sind die vorgebrachten Gründe der Beschwerdegegnerin nur teilweise überzeugend. Zunächst kann eine einheitliche und koordinierte Umsetzung im Projekt dadurch erzielt werden, dass z. B. ein einziges Mitglied als federführendes Unternehmen der Bieter- bzw. Arbeitsgemeinschaft als Ansprechpartner agiert (BVGer, 24. März 2010, B-1470/2010, E. 4.3; 29. Juni 2009, B-2562/2009, E. 3.2). Dieses Vorgehen ist in grossen Submissionsprojekten Standard. Dass die Beschwerdegegnerin neu Subunternehmer zulassen möchte, spricht ebenfalls dafür, dass sie im Beizug mehrerer Unternehmen keine massgeblichen Koordinationsprobleme mehr sieht.

3.7

Das Vorbringen, Schweiss- und Schleifarbeiten könnten nicht getrennt werden und aufgrund des Zeitdrucks und der engen städtischen Verhältnisse sollte die Anzahl Unternehmer und Fahrzeuge vor Ort tief gehalten werden, ist zwar grundsätzlich sachlich nachvollziehbar. Hierzu ist allerdings anzumerken, dass eine Ausschreibung von Bietergemeinschaften auch verlangen könnte, dass mehrere (oder sämtliche) Mitglieder einer Bieter- bzw. Arbeitsgemeinschaft dazu in der Lage sein müssten, sowohl Schleif- als auch Schweissarbeiten auszuführen; damit wäre es möglich, die Aufteilung der Arbeit bei einer solchen Vorgabe nicht auf eine Trennung von Schweiss- und Schleifarbeiten, sondern lediglich auf die Zuteilung von einzelnen Streckenabschnitten auf unterschiedliche Unternehmen vorzunehmen und damit Bietergemeinschaften zuzulassen, wie es zum Beispiel die SBB für ihr Schienennetz tun (vgl. Ausschreibung "24-405: Manuelles Schienenschweissen" der SBB/BLS Netz AG vom 12. Mai 2025 auf Simap.ch). So käme es zu keinem übermässigen Fahrzeug- und Personenaufkommen auf einzelnen Abschnitten.

Hinzu kommt, dass die Vergabebehörde das Reprofilieren selbst zuvor bei den Subunternehmern nicht zur charakteristischen Leistung zählte und Reprofilierungsarbeiten auch durch andere Vergabebehörden teilweise separat ausgeschrieben werden (vgl. z. B. Simap.ch-Publikation des Zuschlags vom 7. Mai 2025 für das Los "2.4 Schleifen Zwei-Wege Universal" in der Ausschreibung "-493-2_Gleisbaumaschinenleistungen_Schienenbearbeiten_Los 2.4_Schleifen Zwei-Wege Universal"). Dadurch könnte z. B. nach Bedürfnissen der Vergabebehörde entweder gefordert werden, dass mehrere (nötigenfalls alle) Mitglieder der Planer-, Bieter- oder Arbeitsgemeinschaft Schleif-, Schweiss- und Reprofilierungsarbeiten oder mehrere (nötigenfalls alle) Mitglieder Schleif- und Schweissarbeiten und nur ein Teil der Mitglieder Reprofilierungsarbeiten ausführen können muss. Des Weiteren kann die Vergabebehörde weitere, sachlich gerechtfertigte Beschränkungen hinsichtlich der Bieter- und Arbeitsgemeinschaften aufstellen, um einen kompletten Ausschluss zu verhindern (so z. B. mit Bezug auf die Begrenzung der maximal möglichen Anzahl zulässiger Bieter- und Arbeitsgemeinschaftsmitglieder) oder vertragliche Bestimmungen betreffend Zuteilung von Streckenabschnitten an Unternehmungen der Bieter- und Arbeitsgemeinschaften treffen. Die genaue Formulierung der Beschränkung (anstelle eines kompletten Ausschlusses) ist nicht Sache des Verwaltungsgerichts und steht dabei der Vergabebehörde unter Berücksichtigung ihrer Bedürfnisse und des gesetzlich erlaubten Rahmens zu.

3.8

Erschwerend ins Gewicht fällt vorliegend, dass aufgrund der sehr spezifischen Leistung im Nahverkehr mit wenigen potenziellen Anbieterinnen, der weiteren, eng aufgestellten Kriterien in der Ausschreibung und der dominanten Stellung der bisherigen Leistungserbringerin in den letzten Jahren der Wettbewerb tendenziell eingeschränkt ist. Die bisherige Leistungserbringerin K AG erhält seit fünf bis zehn Jahren in den Städten mit den grössten Tramnetzen Zürich und Basel sämtliche grösseren, mit dem hier vorliegenden Beschaffungsgegenstand vergleichbaren Aufträge, was auch die Beschwerdegegnerin nicht bestreitet und in der Folge sogleich ausführlicher dargetan wird (vgl. dazu E. 4). In diesem Sinne liegt gerade ein umgekehrter Sachverhalt zu dem in Lehre und Rechtsprechung geschilderten Sachverhalt vor, wonach der Ausschluss von Bietergemeinschaften aus wettbewerblichen Gründen vor allem dann zulässig sei, wenn (nur) durch den Ausschluss von Konsortien die Konkurrenzsituation aufrechterhalten werden könne. Ebenfalls hat sich die Vereinigung der Schweizerischen Gleisbauunternehmer (VSG) dahingehend geäussert, dass der Ausschluss von Bietergemeinschaften den Anbieterkreis übermässig einenge.

3.9

Auch vor diesem Hintergrund ist die Ausschreibung somit dahingehend anzupassen, Bieter- und Arbeitsgemeinschaften nicht auszuschliessen, sondern entweder uneingeschränkt zuzulassen oder gemäss obigen Ausführungen nach den Bedürfnissen der Vergabebehörde und innerhalb des erlaubten Rahmens zu beschränken. Damit wird ein wirksamer Wettbewerb ermöglicht. Mit Bezug auf allfällige Qualitätsbedenken steht es der Vergabebehörde frei, im Rahmen der Bewertung der Eignungs- und Zuschlagskriterien Bieter- und Arbeitsgemeinschaften entsprechend tiefer zu bewerten, sollten sich tatsächlich Qualitätsmängel im Angebot zeigen. Wie die Rechtsprechung zeigt, erscheint es nicht als ausgeschlossen, "Leistung aus einer Hand" im Rahmen der Offertbewertung im Sinne eines Bewertungsvorteils zu berücksichtigen (vgl. dazu etwa BVGer, 24. März 2010, B-1470/2010, E. 4.3; Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 18. November 2009, WBE.2009.160, E. 3.3.3.1).

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, das Eignungskriterium "Fachliche Leistungsfähigkeit und Erfahrung des Anbieters", Teil "Hinreichende fachliche Befähigung zur Auftragserfüllung (Referenzen)" sei unverhältnismässig, unsachlich und willkürlich. Laut Ausschreibung seien drei Referenzprojekte aufzuführen, welche diverse Minimalanforderungen erfüllen müssten: Dazu gehörten die Vergleichbarkeit mit der ausgeschriebenen Leistung und das Erfordernis, dass das Projekt nicht älter als fünf Jahre sein dürfe und bereits abgeschlossen sein müsse. Diese Kriterien seien für Schweiss- und Schleifarbeiten im Nahverkehr sinnlos und könnten ebenso gut durch Referenzen im (technisch anspruchsvolleren) Fern- und Regionalverkehr abgedeckt werden. Ausgebildete Schweissexperten könnten beide Arbeiten sowohl im Nah- als auch Fernverkehr zuverlässig und qualitativ hochstehend abdecken. Drei abgeschlossene Referenzobjekte im Nahverkehr könnten keine anderen Anbieter anbieten als die bisherige Leistungserbringerin, da letztere seit Jahren alle Zuschläge in Basel und Zürich erhalte. Es müssten deshalb zwingend auch Vollbahnreferenzen zugelassen werden. Ausserdem müsse der Zeitrahmen von fünf auf zehn Jahre erhöht werden, da in den letzten fünf Jahren vor allem die bisherige Leistungserbringerin Aufträge erhalten habe.

Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, die Anforderungen an die "Schlüsselperson Aufsicht" (mindestens drei Jahre Arbeitserfahrung im Bereich Nahverkehrsbahnanlagen) sei technisch sinnlos, da eine Schlüsselperson, die drei Jahre im Vollbahnverkehr tätig sei, auch Nahverkehrsprojekte betreuen könne. Ausserdem rügt die Beschwerdeführerin unter diesem Eignungskriterium, die Vergabestelle spreche in ihrem Handbuch von "WPS-Schweissanweisungen". Dies habe sie aber selbst so formuliert und sei in den Ausschreibungsunterlagen nicht enthalten, was intransparent und unzulässig sei. Dies verunmögliche es der Beschwerdeführerin, zu prüfen, ob ihre eigenen Regelwerke und Schweissanweisungen den Vorgaben der Vergabestelle entsprächen oder ob für die konkrete Ausschreibung Anpassungen nötig wären bzw. ob die Beschwerdeführerin für ihre Schweisser eine Verfahrensprüfung gemäss den VBZ-Schweissanweisungen durchführen müsste. Zusatzausbildungen für das Schweissen von Rillenschienen wie vorliegend seien aber angesichts der Formulierung der Ausschreibungsbedingungen irrelevant, weil die Vergabestelle ohnehin nur Nahverkehrsprojekte als Referenzen zulassen wolle.

4.2

4.2.1

Eignungskriterien umschreiben die Anforderungen, die an die Anbietenden gestellt werden, um zu gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind (VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 = BEZ 2000 Nr. 25, auch zum Folgenden). Nach Art. 27 IVöB müssen die Kriterien zur Eignung des Anbieters im Hinblick auf das Beschaffungsvorhaben objektiv erforderlich und überprüfbar sein (Abs. 1). Gegenstand der Eignungskriterien können fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und organisatorische Leistungsfähigkeit sowie die Erfahrung des Anbieters sein (Abs. 2; VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.2, mit Hinweis auf: VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00417, E. 6.2; Galli et al., Rz. 557). Werden die definierten Eignungskriterien im Zeitpunkt des Zuschlags nicht bzw. nicht mehr erfüllt, kann der Anbieter vom weiteren Verfahren ausgeschlossen werden (Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB).

4.2.2

Bei der Anwendung und Bewertung der Eignungskriterien kommt der Vergabebehörde ein grosses Ermessen zu (VGr, 30. Mai 2025, VB.2024.00769, E. 5.4; 8. Juni 2017, VB.2017.00265, E. 3.4; 27. September 2016, VB.2016.00025, E. 3.4.3; 28. Juni 2016, VB.2016.00164, E. 3.1; Galli et. al., Rz. 557; Claudia Schneider Heusi, Vergaberecht, 4. A., Zürich/St. Gallen 2023, S. 109). Die Angemessenheit der Beurteilung der Eignungskriterien kann im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG). Als unzulässig lassen sich jedoch Eignungskriterien und Anforderungen qualifizieren, die ohne überwiegende Interessen die Anzahl möglicher Anbietender derart einschränken, dass kein hinreichender Restwettbewerb mehr bleibt (VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.2; Galli et al., Rz. 401, Rz. 407 ff., Rz. 557).

4.2.3

Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis ist es zulässig, im Rahmen der Eignungskriterien Referenzen zu – hinsichtlich des Umfangs und der Anforderungen – vergleichbaren Projekten zu verlangen (vgl. VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.3.4; 26. August 2021, VB.2021.00272, E. 4.3.1; 18. März 2021, VB.2020.00807, E. 5; 4. März 2021, VB.2020.00879, E. 5; vgl. auch E. 3.2), wobei die zulässige Anzahl der Vergleichsobjekte von der Komplexität der Aufgabe abhängt (VGr, 9. Mai 2012, VB.2011.00676, E. 4.2). Referenzen zu vergleichbaren Projekten sind grundsätzlich ein taugliches Mittel, um die generelle Eignung eines Anbieters oder einer Anbieterin für die ausgeschriebene Leistung zu überprüfen (BGr, 2. Juni 2021,2C_920/2020, E. 3.6). Als unzulässig erweist es sich jedoch, Referenzen mit derart vielen Anforderungen bzw. Verknüpfungen vorzusehen, dass über das Kriterium der "Vergleichbarkeit" hinausgegangen wird (vgl. VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.3.4).

4.3

4.3.1

Im vorliegenden Fall hat die Vergabebehörde in der Ausschreibung unter dem Eignungskriterium "Hinreichende fachliche Befähigung zur Auftragserfüllung" für das Los 2 den Nachweis von drei Referenzprojekten gefordert. Die Minimalanforderungen diesbezüglich sind laut Ausschreibung:

"- Eine Vergleichbarkeit mit den ausgeschriebenen Leistungen (Schienenschweiss- und Schleifarbeiten von Rillenschienen im Nahverkehr) muss gewährleistet sein.

- Die Referenzprojekte sind nicht älter als fünf Jahre.

- Die Referenzprojekte sind abgeschlossen.

- Die Fragen im "Fragenkatalog" sind vollständig beantwortet."

Die Eignung wird gemäss Ausschreibung des Weiteren darauf überprüft, ob der Anbieter in der Lage ist, einen Auftrag in der Grössenordnung der ausgeschriebenen Leistung während der Vertragslaufzeit bzw. Optionszeit termin- und fachgerecht auszuführen. Anbieter, die ein Eignungskriterium nicht erfüllen, werden vom weiteren Verfahren ausgeschlossen.

4.3.2

Die Verknüpfung der Anforderungen (Vergleichbarkeit im Nahverkehr, fünf Jahre, abgeschlossen, Grössenordnung der ausgeschriebenen Leistung) erweist sich vor dem Hintergrund der dargestellten Rechtsprechung als problematisch. Die Städte mit den grössten Tramnetzen im Nahverkehr in der Schweiz sind Zürich, Basel, Genf und Bern. Während Zürich über 15 Tramlinien und Basel über 13 Tramlinien verfügt, existieren in Genf bereits deutlich weniger Linien, nämlich deren fünf (vgl. z. B. https://www.urbanrail.net/eu//ch/ge/geneve.htm; zuletzt besucht am 8. Mai 2026), ebenso in Bern, welches die Instandhaltungsarbeiten allerdings selbst ausführt und diese Arbeiten nicht ausschreibt. Über ein Tramnetz mit vergleichbarer Grösse verfügt in der Schweiz neben Zürich somit nur Basel. Wie die Beschwerdeführerin substanziiert darlegt und die Beschwerdegegnerin nicht bestreitet, hat die bisherige Leistungserbringerin K AG die Zuschläge in den letzten fünf bis zehn Jahren in den Städten Zürich und Basel, mithin in den Städten mit vergleichbar grossem Tramnetz, gewonnen.

4.3.3

Die Eignung wird gemäss Ausschreibung unter anderem darauf überprüft, ob der Anbieter in der Lage ist, einen Auftrag in der Grössenordnung der ausgeschriebenen Leistung während der Vertragslaufzeit bzw. Optionszeit termin- und fachgerecht auszuführen. Im vorliegenden Projekt rechnet die Beschwerdegegnerin mit Fr. 8 Mio. pro Jahr und einer Auftragserteilung mit einer festen Laufzeit von zwei Jahren, inkl. Verlängerungsoptionen. Da jedoch in den letzten fünf Jahren nur die K AG in der Schweiz den Zuschlag für einen Auftrag in dieser Grössenordnung erhalten hat, erweist sich die Verknüpfung der Anforderungen (drei Referenzobjekte in vergleichbarer Grössenordnung, abgeschlossen in den letzten fünf Jahren) als nicht überwindbare Hürde für weitere Anbieterinnen in der Schweiz, und mutmasslich ebenfalls als schwerwiegende Hürde für viele Anbieterinnen im nahen Ausland, welche nicht mit der K AG verknüpft sind. Auch die Vereinigung der Schweizerischen Gleisbauunternehmer (VSG) äussert sich dahingehend, dass die Referenzanforderungen übermässig strikt seien.

4.3.4

Die Beschwerdegegnerin sieht dies inzwischen auch selbst ein, indem sie angepasste Referenzanforderungen formuliert. Neu sollen nur noch zwei Referenzobjekte nötig sein; ein Referenzobjekt, welches Schienenschweiss- und Schleifarbeiten von Rillenschienen im Nahverkehr umfasst, in den letzten fünf Jahren abgeschlossen wurde und ein Mindestvolumen von Fr. 1 Mio. pro Jahr aufwies; und ein Referenzobjekt, welches Schienenschweiss- und Schleifarbeiten im Nah- oder Vollbahnverkehr umfasste, in den letzten fünf Jahren abgeschlossen wurde und ein Mindestvolumen von Fr. 2 Mio. pro Jahr aufwies.

4.3.5

In bisherigen Fällen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wurden bei Referenzanforderungen Verknüpfungen von hohen (Bau-)Summen mit einer hohen Anzahl von vergleichbaren Referenzobjekten und einer Verknüpfung mit weiteren Anforderungen als unzulässig erachtet (z. B. z.B. VGr, 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.3.4). Zulässig war hingegen das Verknüpfen nicht nur von identischen, sondern auch von weniger spezifisch vergleichbaren Referenzobjekten mit einer konkreten, aber deutlich geringeren als der relevanten Bausumme (vgl. VGr, 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.4.1). Gleichzeitig darf diese Rechtsprechung im konkreten Fall nicht dazu führen, den Wettbewerb übermässig einzuschränken. Würde das Setzen einer Minimalsumme von Fr. 1 Mio. pro Jahr weiterhin dazu führen, dass nur eine Anbieterin ein entsprechendes Referenzobjekt einreichen könnte, wäre der Wettbewerb unzulässig eingeschränkt.

4.3.6

Die Beschwerdegegnerin bringt zwar grundsätzlich sachlich nachvollziehbar vor, dass für die Schweiss- und Instandhaltungsarbeiten im Rillenschienenbereich für den Nahverkehr Fertigkeiten sowie spezielle Maschinen und Geräte erforderlich seien – mit Bezug auf diese Leistungen müssten auch ein entsprechend grosser Personalkörper sowie Fahrzeug-, Maschinen- und Geräteparks ausgewiesen werden. Insofern ist das Setzen einer Minimalsumme bei einem entsprechenden Referenzobjekt aus dem Nahverkehr grundsätzlich nachvollziehbar. Es ist nicht komplett ausgeschlossen, dass allenfalls weitere Anbietende existieren, welche über Referenzen im Bereich dieser Minimalsumme verfügen. Dies ist z. B. denkbar mit Bezug auf das Tramnetz in Genf oder Tramnetze im Ausland. Die Beschwerdegegnerin kann allerdings nicht belegen, dass sie in der Vergangenheit – nebst der bisherigen Leistungserbringerin – eine Mehrzahl von Angeboten erhalten hat, welche die Eignungskriterien erfüllt hätten. Selbst bei Anbietenden aus dem nahen Ausland mit einer entsprechenden Referenz erscheint eine Vergabe aufgrund der Fahrdistanz oder rechtlicher Rahmenbedingungen wohl insgesamt als weniger realistisch. Ebenso machte die VSG bereits in früheren Stellungnahmen geltend, dass Aufträge in der Höhe von Fr. 2,5 Mio. nur in Zürich und Basel vergeben würden. Hier hat aber wiederum nur die bisherige Leistungserbringerin in den letzten fünf Jahren die Zuschläge im Nahverkehr erhalten und kann damit entsprechende Referenzobjekte vorweisen. Das Argument der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin hätte sich in der Vergangenheit doch um freihändige Vergaben bemühen und dadurch Referenzen erhalten können, verfängt ebenfalls nicht, da eine freihändige Vergabe submissionsrechtlich nicht bis zum neu aufgestellten Wert von Fr. 1 Mio. pro Jahr zulässig ist.

4.3.7

Der Wettbewerb erscheint somit trotz der teilweise sachlich nachvollziehbaren Argumente der Beschwerdegegnerin auch bei der Mindestsumme von Fr. 1 Mio. pro Jahr zu stark beschränkt. Eine Referenz in Schweiss- und Instandhaltungsarbeiten im Nahverkehr innert der letzten fünf Jahre ist ein so spezifisches gefordertes Referenzobjekt, dass auch dieser neue Vorschlag die Einschränkung des Wettbewerbs nicht beseitigen kann. Hierin besteht somit der massgebliche Unterschied zu jenen Fällen in der Rechtsprechung, wo das Nennen von konkreten Mindestsummen als zulässig erachtet wurde, aber nur im Zusammenhang von nicht identischen, sondern auch von weniger spezifisch vergleichbaren Referenzobjekten (vgl. z. B. VGr, 23. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.4.1).

Die Problematik ist deshalb zusätzlich zu entschärfen, indem auf das Setzen der Mindestsumme von Fr. 1 Mio. beim neu vorgeschlagenen Referenzobjekt 1 zu verzichten und der Zeitrahmen von fünf auf zehn Jahre zu setzen ist. Das Fordern von Referenzobjekten ohne Mindestsumme ist im vergaberechtlichen Alltag auch bei grossen, komplexen Aufträgen absolut üblich, auch durch die Beschwerdegegnerin selbst (vgl. z. B. VGr, 15. Mai 2025, VB.2024.00725, E. 5.2). Auch zehn Jahre als Zeitrahmen erweisen sich als üblich. Ob eine Anbieterin Aufträge in der geforderten Grösse und Komplexität erbringen kann, kann immer noch anhand des Referenzobjekts 2 überprüft werden. Die Vergabebehörde könnte mit Bezug auf das Referenzobjekt 1 allenfalls auch mit tiefen Mindestwerten arbeiten (z. B. mit Mindestwerten innerhalb des Wertes einer freihändigen Vergabe von Fr. 150'000.-). Es ist hier allerdings nochmals deutlich anzumerken, dass die schliesslich gewählte Formulierung den Wettbewerb nicht übermässig einschränken darf. Es ist an der Vergabebehörde, dies sicherzustellen. Es steht der Vergabebehörde in der Folge frei, die Erfahrung und die Qualität von Anbietenden anhand der Referenzobjekte bei den Zuschlagskriterien konkreter zu bewerten; bei den Eignungskriterien ist der Wettbewerb aber so weit als möglich offen zu halten.

4.3.8

Das neu gewählte Referenzobjekt 2 mit Mindestsumme von Fr. 2 Mio. pro Jahr ist weniger spezifisch, da es Referenzen aus dem Nah- und Vollbahnverkehr zulässt und die vorgeschlagenen Fr. 2 Mio. pro Jahr immer noch deutlich unter den hier geschätzten Fr. 8 Mio. pro Jahr liegen. Diese Verknüpfung erscheint somit grundsätzlich zulässig. Zur Offenhaltung des Wettbewerbs ist durch die Vergabebehörde bei der Anpassung der Ausschreibung letztmalig zu prüfen, ob dieses zweite Referenzobjekt genügend Anbieterinnen erlaubt oder allenfalls eine Senkung auf Fr. 1 Mio. pro Jahr sachgerechter erscheint. Ebenso ist auch hier zu prüfen, ob der Zeitrahmen von fünf auf zehn Jahre zu setzen ist. Die schliesslich gewählte Formulierung muss einen offenen Wettbewerb garantieren. Die Erfahrung der Anbietenden kann in der Folge im Rahmen der Bewertung immer noch entsprechend gewichtet werden.

4.3.9

Die Ausschreibung erweist sich somit hinsichtlich der erforderlichen Referenzobjekte als unzulässig.

4.4

4.4.1

Was die Vorbringen zur Qualifikation der Schweisser und der Schlüsselpersonen betrifft, so hat die Vergabebehörde in den Ausschreibungsbedingungen für drei Schlüsselpersonen Anforderungen formuliert (Schlüsselperson Schweissfachingenieur, Schlüsselperson Schweissaufsichtsperson, Schlüsselperson Schweisser). Die beiden Schlüsselpersonen Schweissfachingenieur und Schweissaufsichtsperson müssen dabei über mindestens drei Jahre Arbeitserfahrung im Bereich Nahverkehrsbahnanlagen verfügen. Es wird zudem für die Schlüsselperson Schweissfachingenieur die Möglichkeit vorgesehen, sich eines externen Spezialisten zu bedienen, sollte ein Auftragnehmer keine eigene solche Schlüsselperson aufweisen. Für die Schlüsselperson Schweisser ist hingegen keine spezifische Erfahrung im Nahverkehrsbereich erforderlich. Diesbezüglich macht die Vergabebehörde geltend, das Rillenschienenschweissen im Nahverkehr erfordere spezielle Schweisskenntnisse, welche sich vom Schweissen bei Vollbahnen unterscheiden würden. Die geforderte Arbeitserfahrung im Nahverkehrsbereich sei deshalb zulässig.

4.4.2

Die Vorgaben der Ausschreibung betreffend Schlüsselpersonen erscheinen grundsätzlich zulässig. Dass die beiden hauptsächlichen Schlüsselpersonen Arbeitserfahrung im Nahverkehrsbereich aufweisen müssen, erscheint nicht als unverhältnismässig – ebenso, wie bereits zuvor als zulässig erklärt wurde, ein Referenzobjekt im Nahverkehrsbereich zu fordern (solange die weiteren Unterkriterien dazu nicht übermässig sind). Eine Schlüsselperson mit Erfahrung und Referenzen in vergleichbaren bzw. ähnlichen Projekten zu fordern, ist vergaberechtlich nicht aussergewöhnlich (vgl. z. B. VGr, 4. Juni 2024, VB.2023.00728, E. 5.1). Zudem fällt die Möglichkeit in Betracht, für die Schlüsselperson Schweissfachingenieur einen externen Spezialisten beizuziehen, sollte eine Unternehmung nicht selbst über eine solche Schlüsselperson verfügen. Auch drei Jahre Arbeitserfahrung erscheint nicht als extensiver Zeitrahmen, insbesondere auch deshalb nicht, weil diese Erfahrung nicht innerhalb einer Jahresbeschränkung oder zeitlich zusammenhängend erworben worden sein muss. Da neu auch Bietergemeinschaften in beschränktem Rahmen zuzulassen sind, beschränkt dieses Kriterium den Wettbewerb nicht übermässig.

4.4.3

Was die thematisierten "Welding Procedure Specification WPS-Schweissanweisungen" betrifft, so geben diverse Rechtsnormen (z. B. EN ISO 9606-1 und EN 14730-2) den rechtlichen Rahmen vor. Daraus können Vergabestellen ein Schweisshandbuch ableiten, welches die Schweissanweisungen formuliert, wie es auch die Vergabebehörde in ihrem Handbuch macht. In ihrem Handbuch spricht die Vergabestelle diverse Male von WPS, ohne diese zu konkretisieren (z. B. in Ziff. 7.1), was die Beschwerdeführerin bemängelt. Die Vergabebehörde macht geltend, bei den gerügten "WPS-Schweissanweisungen" (Welding Procedure Specification) handle es sich nicht um Normen, sondern um eine detaillierte Schweissanweisung, welche diverse einzuhaltende Parameter enthalte. Dadurch werde gewährleistet, dass der Schweissprozess konstant, reproduzierbar und den festgelegten Qualitätsstandards entsprechend durchgeführt werde. Die WPS seien in jahrelanger Eigenarbeit der VBZ entstanden und würden für das Erstellen einer Offerte nicht gebraucht, sondern erst bei der Ausführung. Da darin sehr viel wertvolles Know-how enthalten sei, würden diese Unterlagen nicht öffentlich publiziert. Inzwischen habe sich die Vergabebehörde aber entschieden, die WPS gegen Unterzeichnung einer entsprechenden Geheimhaltungsvereinbarung künftig bereits im Rahmen der Ausschreibung offenzulegen, um Diskussionen zu vermeiden. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesen Punkt in der Folge nicht weiter, wodurch er nicht mehr ins Gewicht fällt. Die Vergabebehörde hat die WPS im Rahmen der berichtigten Ausschreibung gegen Unterzeichnung einer Geheimhaltungsvereinbarung offenzulegen.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin rügt, mehrere zwingende Musskriterien schränkten den Markt unnötig ein und führten zu einer faktischen Eliminierung des Wettbewerbs. Dazu gehöre bei Los 1 "Neubau" die Vorgabe von acht Fahrzeugen. Bei Los 2 "Erhaltung" betreffe dies die unzulässige und unnötige Vorgabe von fünf LKW mit sowie einem LKW ohne Unterpulver-Schweissautomat und zwei speziellen Schleifmaschinen mit mindestens sieben Schleifsteinen (oder gleichwertiger Schleifleistung).

5.2

Musskriterien und Eignungskriterien sind keine identischen Begriffe. Nur Eignungskriterien, nicht aber Musskriterien, betreffen direkt die Eignung des Anbieters (vgl. Galli et al., S. 251 Rz. 582). Erfüllt eine Anbieterin die von der Vergabestelle festgelegten Eignungskriterien nicht, kann sie vom Verfahren ausgeschlossen werden (Art. 44 Abs. 1 Bst. b IVöB). Werden einzelne bei der Produkteumschreibung gemäss Ausschreibungsunterlagen als Mussanforderungen oder technische Anforderungen bezeichnete Vorgaben nicht erfüllt, so führt dies (entgegen der Formulierung in der Ausschreibung) nicht zwingend zum Ausschluss aus dem Verfahren. Dies ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung, wonach ein Ausschluss aus dem Verfahren nicht überspitzt formalistisch sein darf (vgl. etwa VGr, 27. März 2025, VB.2024.00754, E. 3.2; 6. November 2014, VB.2014.00396, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen).

5.3

Die in der Ausschreibung enthaltenen Vorgaben an das Produkt müssen sodann sachlich begründet sein. Vergabebehörden haben die Produkteneutralität zu gewährleisten (vgl. z. B. VGr, 18. Dezember 2019, VB.2019.00683, E. 4). Die Vergabestelle darf bei der Spezifikation ihrer Vorgaben grundsätzlich nicht nur ein einziges Produkt oder Fabrikat vorschreiben (VGr, 28. März 2007, VB.2006.00309, E. 5 = BEZ 2007 Nr. 23; RB 2001 Nr. 47 = BEZ 2002 Nr. 11; VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00373, E. 3.5; 16. Januar 2013, VB.2012.00628, E. 6.2; 24. April 2013, VB.2012.00862, E. 5.3; 29. Mai 2013, VB.2013.00116, E. 6). Eine Bezugnahme auf z. B. bestimmte Firmen sowie Hinweise auf einen bestimmten Ursprung oder bestimmte Produzenten sind zu vermeiden. Eine Ausnahme gilt nur dort, wo es keine andere hinreichend genaue oder verständliche Art und Weise der Leistungsbeschreibung gibt und die Auftraggeberin in diesem Fall in die Ausschreibungsunterlagen die Worte "oder gleichwertig" aufnimmt (Art. 30 Abs. 3 IVöB). Es sind somit Ausschreibungen zu verhindern, bei welchen spezifische Produkte verlangt werden, welche nur durch eine Anbieterin bzw. eine Marktteilnehmerin erhältlich sind.

5.4

Zwingende Vorgaben, deren Nichterfüllung zu einem Ausschluss führen, sind nur dann gerechtfertigt, wenn die Vorgaben konkret als zweckmässig erscheinen (VGr, 30. Mai 2024, VB.2023.00515, E. 4.2; 4. Oktober 2018, VB.2018.00346, E. 3.2.2). Der Vergabebehörde kommt indessen, wie bei der Bewertung von Eignungskriterien, ein erheblicher Ermessensspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreift (Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG sowie VGr, 15. November 2018, VB.2018.0540, E. 4.2.2; 27. Juli 2017, VB.2017.00367, E. 6.3; Galli et al., S. 241 Rz. 564). Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens sowie eine unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts (Art. 56 Abs. 3 IVöB; § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG).

5.5

5.5.1

Die Beschwerdeführerin rügt die Vorgabe von acht umfassend ausgerüsteten Fahrzeugen bei Los 1. Nach Erfahrung der Beschwerdeführerin würden Schweissteams zweckmässigerweise in Teams von zwei bis drei Personen arbeiten. Diesen Teams stünde ein Fahrzeug zur Verfügung. Maximal vier Fahrzeuge würden deshalb ausreichen.

5.5.2

Die Vergabestelle formuliert in den Ausschreibungsbedingungen bei den Musskriterien zu Los 1 die Vorgabe von acht LKW oder gleichwertigen Fahrzeugen mit einer umfassenden Ausrüstung. Gleichzeitig bringt die Vergabebehörde vor, die geforderte Anzahl Fahrzeuge liesse sich nicht von der Anzahl benötigter Schweisser ableiten. Die Fahrzeuge würden auf der Baustelle gebraucht, um autonom schweissen und schleifen zu können. Die jahrzehntelange Erfahrung zeige, dass eine gewisse Anzahl autonomer Einsatzfahrzeuge benötig werde. Nahezu alle Gleisschläge fänden an den Wochenenden innerhalb eines begrenzten Zeitrahmens statt. Um diese Vorgaben einzuhalten, brauche es eine Mindestanzahl Fahrzeuge. An gewissen Stellen, wie z. B. am Central oder Bellevueplatz, würden bis zu fünf Fahrzeuge gleichzeitig eingesetzt. Daneben bestehe immer die Möglichkeit, dass ein weiterer Gleisschlag an einem anderen Ort in der Stadt Zürich oder ein Schienenbruch vorkommen könne. Insgesamt gebe es immer mehrere Baustellen auf dem VBZ-Netz.

Die Darlegungen der Beschwerdegegnerin sind grundsätzlich nachvollziehbar. Bei der Dimension des Tramnetzes der Stadt Zürich als grösstes schweizerisches Nahverkehrsnetz erscheint es nicht als unverhältnismässig, mehrere Einsatzfahrzeuge zu verlangen. Die Vergabebehörde kennt die Anforderungen an die ausgeschriebenen Leistungen am besten. Es ist nicht am Verwaltungsgericht, in dieses Bedürfnis der Vergabebehörde einzugreifen. Was die umfassende Ausrüstung betrifft, so lässt die berichtigte Ausschreibung "gleichwertige Fahrzeuge" zu, wie dies auch die VGS gefordert hatte. Eine rechtswidrige Ausübung des weiten Ermessens der Vergabebehörde ist an dieser Stelle somit nicht ersichtlich.

5.5.3

Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, die Vorgabe von fünf LKW mit sowie einem LKW ohne Unterpulver-Schweissautomat in Los 2 sei sachlich nicht nachvollziehbar und wettbewerbswidrig. Diese Vorgaben erfülle momentan niemand ausser der bisherigen Leistungserbringerin. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb für das UP-Schweissen ein LKW nötig sei. Entscheidend sei, dass die Schweissqualität den sachlichen Vorgaben entspreche. Es würde genügen, wenn die Vergabestelle eine Mindest-Schichtleistung definiere. Neu bringe die Vergabestelle vor, es genügten "LKW oder gleichwertige Fahrzeuge mit UP-Schweissautomat und Schweissparameterauswertung". Dies sei jedoch beliebig formuliert und lasse alle Freiheit, andere Angebote als dasjenige der bisherigen Leistungserbringerin zu disqualifizieren. Das Gleiche gelte betreffend Zusatzkriterium 3 "Nachhaltigkeit", wo die Vergabestelle jetzt auf einmal "sparsame Hybrid-Einsatzfahrzeuge" zulassen wolle.

5.5.4

Die Vergabestelle formuliert in den Ausschreibungsbedingungen bei den Musskriterien zu Los 2 die Vorgabe von fünf LKW oder gleichwertigen Fahrzeugen mit UP-Schweissautomat und Schweissparameterauswertung und einem LKW oder gleichwertigen Fahrzeug ohne UP-Schweissautomat. Ebenso wurde ZK 3 dahingehend ergänzt, dass sparsame Hybrid-Einsatzfahrzeuge bewertet würden. Die Beschwerdegegnerin macht weiter geltend, die geforderte Anzahl Fahrzeuge stelle das absolute Minimum dar und beruhe auf den Erfahrungswerten der letzten zehn Jahre. Um das Jahresvolumen gemäss Angebotsraster erreichen zu können, sei dies nötig. So seien zurzeit jede Nacht mindestens sechs Gruppen auf dem Gleisnetz unterwegs. Aufgrund der höheren Schienenabnutzung und -belastung infolge der grösseren Achslasten der Flexity-Fahrzeuge werde im Vergleich zu den letzten Ausschreibungen ein zusätzlicher Schweissautomat gefordert, ansonsten seien die Anforderungen gleich geblieben.

5.5.5

Die Vorbringen der Vergabebehörde sind nachvollziehbar. Es erscheint bei der Grösse des Tramnetzes der Stadt Zürich nicht als unverhältnismässig, mehrere Einsatzfahrzeuge zu verlangen. Wie die Beschwerdegegnerin überzeugend darlegt, komme es aufgrund von Erfahrungswerten häufig vor, dass zeitgleich an verschiedenen Orten ein Fahrzeug eingesetzt werden müsse. Zudem hatte auch die VGS an der Zahl von fünf Fahrzeugen nichts zu bemängeln. Da die Vergabebehörde inzwischen "gleichwertige Fahrzeuge" zulässt, öffnet sie zudem die Ausschreibungsbedingung. Eine solche Formulierung ist vergaberechtlicher Standard, um einen offenen Wettbewerb zu gewährleisten, wie ja auch die weiteren Ausschreibungsbedingungen zeigen (vgl. auch Art. 30 Abs. 3 IVöB). Die Vorgabe einer Gleichwertigkeit führt nicht automatisch zu einer Bevorzugung einer bisherigen Anbieterin und einer Disqualifizierung von neuen Anbieterinnen, wie die Beschwerdeführerin vorbringt. Dies wäre erst im Rahmen einer konkret vorgenommenen Bewertung zu prüfen. Eine rechtswidrige Ausübung des weiten Ermessens der Vergabebehörde ist an dieser Stelle somit nicht ersichtlich.

5.5.6

Was die Rüge betreffend Hybridfahrzeug bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums 3 "Nachhaltigkeit" betrifft, so gehört diese Rüge grundsätzlich nicht zu den gerügten Musskriterien und ist die gestellte Anforderung in diesem Sinne nur freiwillig zu erfüllen. Allerdings kann in Übereinstimmung mit dem Vorbringen der Vergabebehörde festgehalten werden, dass gemäss Art. 20 Abs. 1 IVöB dem Kriterium der Nachhaltigkeit Rechnung getragen werden soll. Inwiefern vor diesem Hintergrund die positive Bewertung von Hybridfahrzeugen vergaberechtswidrig sein soll, erschliesst sich nicht.

5.5.7

Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, die Beschwerdegegnerin habe in den ursprünglichen Musskriterien vom 31. Januar 2025 für Los 2 vorgegeben, dass zwei Schleifmaschinen nötig seien, welche mit einer Schleifeinheit mit mindestens sieben Facettenschliffen pro Überfahrt ausgestattet sein sollen. Die Beschwerdeführerin macht geltend, diese Vorgaben könne nur die bisherige Leistungserbringerin gewährleisten. Sieben Facetten pro Gleis bedeuteten eine technisch und betrieblich völlig irrelevante Beschränkung auf die N-Fahrzeuge, welche aktuell nur die von der bisherigen Leistungserbringerin kontrollierte N AG anböte. Die bisherige Leistungserbringerin setze diese Kontrolle zulasten ihrer Konkurrentinnen in der Schweiz ein und die N AG verkaufe deshalb ihre Geräte nicht an Mitbewerber in der Schweiz. Massgebend sei technisch und betrieblich nur das Schleifbild und die Schicht-/Stundenleistung. Das erforderliche Schleifbild könne unabhängig von der Anzahl Spindeln gewährleistet werden. In der berichtigten Ausschreibung lasse die Vergabebehörde neu den Einsatz von "ähnlichen Schienenschleiffahrzeugen mit gleichwertiger Schleifleistung" mit Bezug auf die Schleifeinheit mit mindestens sieben Facettenschliffen zu. Dies öffne den Wettbewerb aber nur unzureichend. Die Angaben für die Schichtleistung blieben vage. Weiterhin seien die Angaben auf die Schleifmaschinen der bisherigen Leistungserbringerin zugeschnitten. Die Musskriterien seien so anzupassen, dass sachliche, objektive Schichtleistungen zu definieren seien, welche Anbieter mit modernen Schleifmaschinen, wie sie aktuell im Einsatz seien, erfüllen könnten.

5.5.8

Mit Bezug auf die Anforderung von zwei anstatt von nur einem Fahrzeug bringt die Beschwerdegegnerin vor, dass aufgrund der Einführung der neuen Tramflotte Flexity neu zwei Schleiffahrzeuge nötig seien, da die Fahrzeuge der neuen Tramflotte grössere Achslasten hätten und daher nun jährlich das gesamte Schienennetz anstatt wie bisher nur die Hälfte überschliffen werden müsse. In der Regel werde an mehreren Orten auf dem Gleisnetz zeitgleich geschliffen, wodurch die Vorgabe von zwei Fahrzeugen sogar das absolute Minimum sei. Es sei ausserdem möglich, Schleiffahrzeuge zu mieten, sollte eine Anbieterin selbst nicht über zwei Fahrzeuge verfügen. Diese Darlegungen sind grundsätzlich sachlich nachvollziehbar. Es erscheint bei der Grösse des Tramnetzes der Stadt Zürich als grösstes schweizerisches Nahverkehrsnetz nicht als unverhältnismässig, zwei anstelle von nur einer Schleifmaschine zu verlangen. Wie die Beschwerdegegnerin überzeugend darlegt, komme es aufgrund von Erfahrungswerten häufig vor, dass zeitgleich an verschiedenen Orten ein Fahrzeug eingesetzt werden müsse und eine hohe Anzahl an Schichten, Wetterabhängigkeit, Redundanzen etc. zu berücksichtigen seien. Eine rechtswidrige Ausübung des weiten Ermessens der Vergabebehörde ist bezüglich der Anzahl der geforderten Fahrzeuge nicht ersichtlich.

5.5.9

Was die Anforderung der Schleifeinheit mit mindestens sieben Facettenschliffen betrifft, so hat die Beschwerdegegnerin in der berichtigten Ausschreibung folgendes Kriterium festgehalten: "Schleifeinheit mit mind. 7 Facettenschliffen pro Überfahrt bzw. ähnliche Schienenschleiffahrzeuge mit gleichwertiger Schleifleistung werden zugelassen". Die Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass ein Fahrzeug mit einer Schleifeinheit mit mindestens sieben Facettenschliffen oder ähnliche Schienenschleiffahrzeuge mit gleichwertiger Schleifleistung unverzichtbar seien. Diese Vorgabe sei in langjähriger Zusammenarbeit mit Fahrzeug- und Schieneningenieuren vor über zehn Jahren festgelegt worden und seither unverändert geblieben. Durch weniger Facetten könnten die Toleranzvorgaben nicht eingehalten werden. Seit mit den sieben Facetten gearbeitet werde, hätten die Radpolygon-Bildung sowie die Gleisschäden massiv reduziert werden können. Das erforderliche Schienenprofil habe sich in der Vergangenheit mit weniger als sieben Facetten nur unzureichend erfüllen lassen. Neu würde die Vergabebehörde aber auch andere, gleichwertige Fahrzeuge zulassen, sofern der Siebenfachfacettenschliff und 450 Gleismeter pro Schicht à 3,5 Stunden erreicht würden. Diese Anforderung sei absolut marktüblich. Zudem habe die Vergabebehörde den Zusatz "pro Überfahrt" gestrichen, wodurch ein Fahrzeug nun auch über weniger als sieben Schleifwellen verfügen könne, wenn das Profil nach mehrmaligen Überfahrten stimme und die vorgegebene Zeit eingehalten werden könne. Entscheidend sei hier das Resultat. In diesem Sinne spiele es der Beschwerdegegnerin grundsätzlich keine Rolle, welche Fahrzeuge zum Einsatz kämen, solange damit die Vorgaben an den Schliff in der zur Verfügung stehenden Zeit erfüllt werden könnten.

Die Darlegungen der Beschwerdegegnerin sind grundsätzlich nachvollziehbar. Die Vergabebehörde kennt ihre wesentlichen Bedürfnisse an technische Anforderungen am besten und legt diese sachlich dar. In eine solche Ermessensausübung greift das Verwaltungsgericht nur zurückhaltend ein. Wesentlich ins Gewicht fällt aber vor allem, dass die Beschwerdegegnerin durch die Berichtigung dieses Musskriteriums die Anforderungen ohnehin wesentlich gelockert hat und neu explizit angibt, dass sie auch gleichwertige Fahrzeuge zulassen möchte, welche nicht über die sieben Schleifwellen verfügen (vgl. auch Art. 30 Abs. 3 IVöB). Durch das Streichen des Zusatzes "pro Überfahrt" für diese gleichwertigen Fahrzeuge ergibt sich klar, dass ein Fahrzeug nun auch über weniger als die kritisierten sieben Schleifwellen verfügen kann. Die Beschwerdegegnerin verdeutlicht, dass es für sie grundsätzlich keine Rolle spiele, welche Fahrzeuge zum Einsatz kommen, solange damit die Vorgaben an das Schleifbild innerhalb der zur Verfügung stehenden Zeit erfüllt werden könnten. Es brauche somit kein Fahrzeug, welches in einer Durchfahrt sieben Facetten schleifen könne. Explizit gibt die Vergabebehörde nun an, dass sich die sieben Schleiffacetten nicht auf das Fahrzeug bezögen, sondern auf das Endergebnis. Damit erscheint der Wettbewerb grundsätzlich offen für andere Mitbewerber als die bisherige Leistungserbringerin. Die Vergabestelle hat sicherzustellen, dass diese gleichwertigen Fahrzeuge mit weniger als sieben Schleifwellen auch im Rahmen der Zuschlagserteilung gleichwertig zu den Fahrzeugen mit sieben Schleifwellen bewertet werden, sofern die anderen Qualitätsstandards erfüllt werden.

5.5.10

Zum Vorwurf, die durch die bisherige Leistungserbringerin kontrollierte und marktführende N AG verkaufe ihre Fahrzeuge nicht an Konkurrentinnen, räumt die Beschwerdegegnerin ein, die N AG habe eine marktführende Stellung, entkräftet aber den Vorwurf, dass die Firma sich weigere, ihre Maschinen an andere Anbietende in der Schweiz als die bisherige Leistungserbringerin zu verkaufen, nicht. Sie räumt ausserdem ein, dass die geforderte Maschine den Wettbewerb allenfalls etwas einschränke, macht aber geltend, dass andere Anbieterinnen für dieses Fahrzeug am Markt bestünden – ohne allerdings konkrete Beispiele zu nennen. Entsprechende Fahrzeuge könnten auch gemietet oder gar selbst hergestellt werden.

5.5.11

Es erscheint somit nicht restlos geklärt bzw. zweifelhaft, ob es möglich ist, eine Schleifmaschine mit sieben Schleifsteinen bei einer anderen Unternehmung als der genannten zu kaufen oder zu mieten. Auch durch eigene Recherchen des Verwaltungsgerichts ist dies nicht abschliessend beurteilbar. Die Vergabebehörde bestreitet diesen Umstand nicht substanziiert und kann auch keine konkreten anderen Anbietenden nennen. An dieser Stelle ist deshalb anzumerken, dass es grundsätzlich nicht am Verwaltungsgericht ist, die angebliche Verweigerung der marktführenden Herstellerin zum Verkauf von solchen Schleifmaschinen mit sieben Schleifsteinen an andere Anbieterinnen< als die bisherige Leistungserbringerin rechtlich zu überprüfen. Hierfür wären zivilrechtliche bzw. wettbewerbsrechtliche Rechtsmittel in Betracht zu ziehen. Ebenso ist es nicht am Verwaltungsgericht, sich über die Höhe der eigenen Herstellungskosten einer solchen Maschine zu äussern. Für das Verwaltungsgericht ist einzig ausschlaggebend, ob die entsprechenden Schleifmaschinen bei mehr als einer Unternehmung auf dem Markt erhältlich sind. Mit der Berichtigung der Vergabebehörde, wonach sie neu "ähnliche Schienenschleiffahrzeuge mit gleichwertiger Schleifleistung" zulässt und explizit angibt, dass sich die sieben Schleiffacetten nicht auf das Schleiffahrzeug, sondern auf das Endergebnis nach dem Schleifprozess bezögen, und sieben Schleifsteine somit nicht nötig seien, erscheint eine produktneutrale Vergabe jedenfalls möglich.

5.6

Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, die Vorgabe "80 Promille Steigung" im Schleifbetrieb sei sehr hoch. Die Beschwerdeführerin habe im Angebotsverfahren eine Frage gestellt, wo im Netz diese Bereiche relevant sein können, habe aber bisher keine nachvollziehbare Antwort erhalten.

Die Vergabebehörde hat in den Ausschreibungsbedingungen für das Zweiweg-Schienenschleiffahrzeug auch die Bewältigung von Steigungen zu 80 ‰ festgelegt. Sie bringt dazu vor, dass steile Abschnitte, wie z. B. die Strecken Platte – Zoo, Haldenegg – ETH oder Strassenverkehrsamt – Albisgüetli sowie Balgrist – Rehalp, existierten. Hier müsse es auf jedem Abschnitt jederzeit möglich sein, das Schienenschleiffahrzeug abzubremsen und sicher zum Stillstand zu bringen. Diese Vorgabe diene dem Schutz von Menschen und der Umgebung. Die Schleifzüge müssten deshalb für die vorhandenen Steigungen geeignet sein. Die Vorbringen der Vergabebehörde sind sachlich nachvollziehbar. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu in der Folge keine Argumente mehr vor. Somit ist ein unzulässiges Ausüben des Ermessensspielraums nicht ersichtlich.

6.

Wie gesehen, sind diverse Ausschreibungsbedingungen als unnötig marktbeschränkend zu qualifizieren. Die Ausschreibung ist deshalb rechtswidrig und aufzuheben. Damit ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen. Soweit die Anträge darüber hinausgehen, indem sie konkrete Vorgaben für den Fall der Neuausschreibung verlangen, kann ihnen nicht gefolgt werden und ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Wie von der Beschwerdegegnerin beantragt, wurde sie mit Präsidialverfügungen vom 18. Juni 2025 und vom 6. August 2025 ermächtigt, betreffend die bis 30. Juni 2026 anfallenden Schweiss-, Schleif- und Messarbeiten am Gleisnetz der aktuellen Leistungserbringerin oder anderen Unternehmen Aufträge zu erteilen. Im Übrigen wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt. Vorsorgliche Massnahmen fallen mit dem rechtskräftigen Endentscheid dahin, weshalb sich weitere diesbezügliche Ausführungen erübrigen.

8.

8.1

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten grundsätzlich der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), zumal die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag betreffend die Aufhebung der Ausschreibung obsiegt. Hinsichtlich ihrer weitergehenden Anträge unterliegt sie jedoch. Da die Beschwerdeführerin somit überwiegend, aber nicht umfassend obsiegt, rechtfertigt sich eine Kostenauferlegung an die Beschwerdegegnerin von 4/5, während 1/5 durch die Beschwerdeführerin zu tragen ist. Bei der Erhebung der Gerichtsgebühren sind zudem die Synergien zu berücksichtigen, welche sich durch die parallele Behandlung der Verfahren VB.2025.00173 und VB.2025.00175 ergeben haben, wodurch die Gerichtsgebühr konkret unterhalb der normalerweise veranschlagten Gerichtsgebühr gemäss der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VG) zu liegen zu kommen hat.

8.2

Die Beschwerdegegnerin ist ausgangsgemäss zu einer (reduzierten) Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- erscheint angemessen.

9.

Der Auftrag übersteigt vorliegend mit einer festen Laufzeit von zwei Jahren und geschätzten Fr. 8 Mio. pro Jahr den massgeblichen Schwellenwert für Bauleistungen im Staatsvertragsbereich (Art. 52 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen dieses Urteil ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichts­gesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).