Klare Regelung der Kontrollbefugnisse

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Motion des Ständerates verlangt vom Bundesrat einen Entwurf über eine übersichtliche, allgemeingültige und klare Regelung der Kontrollbefugnisse der Aufsichtsbehörden bei der Wahrnehmung ihrer Kontrollen. Diese Regelung soll das Ziel haben, die Grundrechte der Betroffenen so weit zu schützen, als dies der Zweck der Kontrollen zulässt. Dabei können diese Befugnisse je nach Kontrollbereich unterschiedliche Eingriffsmöglichkeiten vorsehen, sollen aber in der ganzen Bundesgesetzgebung nach einheitlichen Kriterien ausgestaltet werden. Ihre Kommission für Rechtsfragen lehnt mit 15 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen die Motion ab. Eine Minderheit, welche die Motion annehmen möchte, wurde nicht statuiert, weshalb ich mich sehr kurz fassen kann.

Anlass zu dieser Motion der ständerätlichen SGK war das Transplantationsgesetz, welches verschiedene Kontrollmassnahmen vorsieht, insbesondere die Befugnis des zuständigen Bundesamtes, Grundstücke, Betriebe, Räumlichkeiten und Fahrzeuge zu überprüfen. In der Diskussion wurde dann darauf hingewiesen, dass nicht nur in diesem Gesetz, sondern auch in verschiedenen anderen Erlassen die Verwaltungsstellen über Kontrollbefugnisse verfügen, die unter anderem auch mit Grundrechtseingriffen verbunden sein können. Deshalb soll nun eine einheitliche klare Regelung getroffen werden. Das Bundesamt für Justiz verneint in seinem Rechtsgutachten zuhanden dieser Kommission des Ständerates den gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Dennoch haben aber die Kommission und auch der Ständerat diese Motion angenommen.

Die Mehrheit Ihrer Kommission lehnt den Versuch ab, gewissermassen einen allgemeinen Teil des Kontrollrechts zu statuieren. Sie ist der Auffassung, dass die Kontrollbefugnisse bereits heute den allgemeinen verfassungsmässigen Schranken des behördlichen Handelns unterliegen. Dieses unterliegt, wie gehört, seit Beginn dieses Jahres auch einer entsprechenden Prüfung vor der Vornahme der entsprechenden Handlung. Dazu kommt, dass die Kompetenzen und Instrumente der Kontrolle völlig unterschiedlich geregelt sind, mehr oder weniger generell, mehr oder weniger detailliert. Der Versuch, eine übergreifende Regelung der Kontrollbefugnisse zu formulieren, müsste also Dimensionen annehmen, die in Anbetracht des seit Kurzem verbesserten Rechtsschutzes und in Anbetracht einer praktisch vernachlässigbaren Anzahl von Beschwerden in Relation zur beträchtlichen Anzahl von behördlichen Kontrollen unverhältnismässig wäre; ich verweise hier auf die neue Bestimmung von Artikel 25a Absatz 1 im Verwaltungsverfahrensgesetz.

Der Ständerat hat zwar diese Motion mit 19 zu 8 Stimmen angenommen, zu jenem Zeitpunkt war aber die zitierte neue Formulierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes noch nicht aktuell. Wir können uns vorstellen, dass der Ständerat diese Motion in Kenntnis der neuen Gesetzgebung auch weniger zuvorkommend behandelt hätte.

Aus diesen Überlegungen bitten wir Sie - wie gesagt mit 15 zu 5 Stimmen -, die Motion abzulehnen.

Pagan Jacques · Mit-M · Nationalrat · Genf · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Par cette motion, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des Etats (CSSS-CE) demande au Conseil fédéral "d'élaborer un projet qui définisse de manière claire et exhaustive les compétences générales dévolues aux autorités chargées de missions de contrôle, en veillant à protéger autant que possible les droits fondamentaux des intéressés". La motion précise, en outre, que, "selon le domaine, le pouvoir d'intervention des autorités pourra être plus ou moins étendu, mais il devra être régi dans toute la législation fédérale par des critères uniformes".

Avant d'aller plus loin dans l'examen de l'objet même de la motion, tel qu'il a été effectué par la Commission des affaires juridiques de notre conseil, deux remarques s'imposent à titre préalable: premièrement, cette motion a été adoptée par le Conseil des Etats lors de la session d'été 2005, par 19 voix contre 8 et contre l'avis du Conseil fédéral; deuxièmement, la proposition de rejet de notre commission a fait l'objet du rapport du 1er décembre 2006 qui a été communiqué à l'ensemble des membres de notre conseil à la fin du mois de février dernier, rapport auquel il y a lieu de se référer en complément aux explications qui suivent. Je crois qu'aucune copie de ce rapport n'a été distribuée en salle. Je le regrette, mais comme je sais que vous êtes précis et conservateurs, vous avez dû garder cet exemplaire dans vos dossiers.

La motion 05.3229 de la CSSS-CE a été déposée en date du 3 mai 2005. Elle fait suite à un rapport de l'Office fédéral de la justice du 31 janvier 2005, que cette même commission avait sollicité sur le thème de la "protection des personnes concernées lors de contrôles des autorités". Les débats parlementaires consacrés alors à l'examen de la loi fédérale sur la transplantation d'organes, de tissus et de cellules (loi sur la transplantation) avaient fait apparaître que les compétences en matière de contrôle prévues dans cette loi n'étaient pas réglées de manière satisfaisante et qu'elles pouvaient se traduire par des atteintes aux droits fondamentaux des personnes contrôlées.

L'objectif du rapport était d'obtenir de l'Office fédéral de la justice, pour ce qui a trait à l'ensemble de la législation fédérale, d'abord qu'il présente et explique les compétences dont jouissent les autorités de surveillance pour effectuer leurs contrôles, ensuite qu'il examine dans quelle mesure les compétences de contrôle prévues par la loi posent un problème au regard des droits fondamentaux et enfin qu'il soumette des propositions pour une réglementation uniforme.

Le rapport de l'Office fédéral de la justice date du 31 janvier 2005. Il est particulièrement fouillé et solidement argumenté. Il s'agit, à mon sens et de l'avis de la commission, d'un texte de référence absolument incontournable. Il comporte d'abord un tour d'horizon de la réglementation des compétences de contrôle des autorités de surveillance dans le droit fédéral. Il y est largement question de l'organe de contrôle, de l'objet du contrôle, des instruments de contrôle et de la question particulière des droits d'accès comme condition préalable au contrôle sur place.

Le rapport comprend ensuite un descriptif des limites de l'activité de contrôle des autorités, qu'il s'agisse des limites générales à l'activité de l'Etat régie par le droit, de l'obligation pour les autorités de respecter les droits fondamentaux au sens de l'article 35 de la Constitution.

Ce rapport contient également un descriptif des limites fixées par le droit de procédure, des autres mécanismes orientant et limitant l'action des autorités, et enfin un descriptif des limites spécifiques concernant les contrôles sur place.

Un chapitre est également consacré à la loi sur la transplantation, qui a été à l'origine du rapport. Les différentes voies de procédure qu'elle instaure et les contrôles qu'elle légitime - prélèvement d'échantillons, contrôle de véhicules, contrôle des locaux privés, etc. - sont passés en revue de manière synthétique.

Ces considérations pratiques et juridiques amènent l'Office fédéral de la justice à soutenir qu'il n'existe pas véritablement de nécessité à légiférer de manière uniforme dans le domaine considéré, qui est celui du contrôle dans l'ensemble du droit fédéral, qu'il s'agisse du droit pénal, du droit des douanes, du droit fiscal, des procédures administratives, etc.

S'agissant des possibilités de légiférer dans le très vaste domaine considéré, si telle est quand même l'intention du pouvoir politique, l'Office fédéral de la justice propose deux variantes: la première vise à compléter les 120 lois spéciales concernées d'ajouts coordonnés pour assurer une réglementation uniforme; la seconde consiste à créer une nouvelle loi ad hoc, ce qui, compte tenu de l'immense diversité des actes administratifs matériels à traiter, constituerait une entreprise extrêmement ambitieuse, voire largement irréalisable.

Toutefois, un tel objectif pourrait se concevoir par le biais de l'élaboration d'une loi de police de la Confédération, puisque les contrôles des autorités fédérales dans chacun des domaines où elles interviennent ont dans une certaine mesure une fonction spéciale de police, de protection des intérêts de police. Dans les conclusions de son rapport, l'Office fédéral de la justice constate qu'il existe un grand nombre de dispositions prévoyant, pour l'administration, des attributions de contrôle. Celles-ci reposent sur des bases légales limitant l'étendue du contrôle. Ce n'est que dans certains cas exceptionnels que les autorités se voient octroyer la compétence d'exercer elles-mêmes une contrainte policière. Tout aussi rares sont les cas où il est prévu que les autorités peuvent pénétrer dans des locaux à usage privé.

En outre, il ne faut pas oublier que l'exercice des attributions en matière de contrôle est soumis aux limites générales que la Constitution pose à l'activité des autorités. Les principes de légalité et de proportionnalité, le respect de la bonne foi dans le droit public et l'existence préalable d'un intérêt public conditionnent très largement l'exercice de ces attributions de contrôle.

Il en va de même des droits fondamentaux des personnes concernées, au nombre desquels on mentionnera entre autres l'égalité devant la loi, l'interdiction de l'arbitraire et la garantie de l'inviolabilité du domicile. Il faut encore ajouter à cela que les lois de procédures applicables aux autorités de contrôle restreignent généralement leur emprise en fonction des limites précitées, en même temps qu'elles définissent les droits et obligations des justiciables concernés. Même si, par impossible, une telle codification est formellement absente, les contrôles des autorités sont soumis aux principes généraux du droit rappelés plus haut, de même qu'à l'application analogique des dispositions pertinentes des lois de procédure.

Il est généralement admis qu'une décision de contrôle ne peut être juridiquement contestée qu'après sa survenance. Une tendance nouvelle du droit est de permettre une telle contestation au niveau d'un simple acte administratif matériel avant même sa survenance. Il en va ainsi de l'article 25a de la nouvelle loi fédérale sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1er janvier de cette année. Une pareille avancée dans le domaine de la protection des droits des administrés peut être revendiquée par analogie dans le cadre de l'ensemble des activités de contrôle concernées.

Au demeurant, l'Office fédéral de la justice constate que le nombre de plaintes par rapport à la masse considérable des contrôles effectués est négligeable. L'étendue du problème doit donc être relativisée en conséquence, ce d'autant plus que le pouvoir politique est aujourd'hui très sensible au respect des droits fondamentaux et qu'il veille à ce que ceux-ci soient sauvegardés dans la mesure du possible lors de l'adoption de nouvelles lois où la contrainte policière est en cause.

Pour l'ensemble de ces raisons, l'Office fédéral de la justice considère qu'il n'existe pas de besoin impérieux et encore moins urgent de légiférer en la matière.

Au cours de sa séance du 1er décembre 2006, consacrée à l'étude de cette motion, la Commission des affaires juridiques de notre conseil avait bien entendu en sa possession le rapport de l'Office fédéral de la justice, dont il vient d'être question. Son signataire, Monsieur Luzius Mader, vice-directeur de l'OFJ et responsable de la Division principale du droit public, a confirmé la teneur de cet avis de droit et répondu aux questions des commissaires. Il a rappelé que la plupart des cas de contrôle répondaient aux exigences légales, même si l'on pouvait envisager une amélioration de la protection contre les actes matériels de l'administration, à l'instar de la solution retenue à l'article 25a de la nouvelle loi fédérale sur la procédure administrative. Toutefois, selon lui, il n'apparaît pas possible de développer dans l'immédiat une proposition de réglementation concrète et globale de la problématique évoquée. En outre, l'uniformisation exigée par la motion n'est guère réalisable, car les modalités régissant les attributions de contrôle sont étroitement liées aux conditions qui prévalent dans chaque domaine concerné et qui sont très diverses.

Vu le large soutien apporté à la motion par le Conseil des Etats, Monsieur Luzius Mader a expressément réservé une possible acceptation par le Conseil fédéral de la transformation de la motion en un mandat d'étude dans le cadre d'un compromis à trouver, ce à quoi s'oppose ouvertement un commissaire au nom de son groupe.

Dans l'état actuel des choses, la majorité des commissaires s'est ralliée à la position soutenue par le Conseil fédéral telle qu'elle se base sur l'avis de droit de l'Office fédéral de la justice. Dans la discussion, certains membres ont fait observer que la défense des droits fondamentaux est généralement mieux assurée par les seuls textes constitutionnels qui les fondent que par une loi d'application qui en amoindrit souvent la portée.

S'agissant des contrôles opérés par des vidéosurveillances, le représentant de l'Office fédéral de la justice a nettement marqué son opposition à ce qu'ils puissent donner lieu à une législation fédérale uniforme, laquelle serait totalement inappropriée aux nécessités pratiques de chaque cas.

D'une manière générale, la majorité des commissaires a considéré que le recours à une nouvelle loi était inadéquat et inutile eu égard aux multiples garde-fous dont notre Etat de droit s'est doté pour assurer la protection des droits fondamentaux des administrés, y compris dans les procédures de contrôle des autorités de surveillance de la Confédération.

La motion de la CSSS-CE a ainsi été rejetée en commission, par 15 voix contre 5 et 3 abstentions, et je vous recommande vivement de lui réserver un sort identique.

Egerszegi-Obrist Christine · P-F · Nationalrat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 5 Stimmen, die Motion abzulehnen. Es liegt kein anderer Antrag vor.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ich danke der Kommission dafür, dass sie eingesehen hat, dass eine generelle Normierung der behördlichen Kontrollen nichts bringt. Wir hätten massiv in die Kompetenzen der Kantone eingegriffen, der Aufwand wäre riesig geworden. Es ist wieder einmal ein Fall, wo man ein Problem - das man angehen sollte, indem man effektiv das Problem löst - mit einem neuen Gesetz lösen will. Das hat Ihre Kommission eingesehen.

Ich bin Ihnen dankbar, wenn Sie diese Motion ablehnen, wie es Ihnen der Bundesrat von Anfang an empfohlen hat.

Egerszegi-Obrist Christine · P-F · Nationalrat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abgelehnt - Rejeté