Compétence de conclure des traités internationaux. Application provisoire et traités de portée mineure

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge (Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes)

Loi fédérale sur la compétence de conclure des traités internationaux de portée mineure et sur l'application provisoire des traités internationaux (Modification de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration et de la loi sur le Parlement)

Titel

Antrag der Kommission

Festhalten

Titre

Proposition de la commission

Maintenir

Angenommen - Adopté

Ziff. 1 Art. 7b

Antrag der Mehrheit

Abs. 1bis

Er verzichtet auf die vorläufige Anwendung, wenn die beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung sich dagegen aussprechen.

Abs. 1ter

Festhalten

Antrag der Minderheit

(Heim, Glättli, Gross Andreas, Leuenberger-Genève, Masshardt, Schenker Silvia, Tschümperlin)

Abs. 1ter

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Ch. 1 art. 7b

Proposition de la majorité

Al. 1bis

Il renonce à l'application à titre provisoire si les deux commissions compétentes de l'Assemblée fédérale s'y opposent.

Al. 1ter

Maintenir

Proposition de la minorité

(Heim, Glättli, Gross Andreas, Leuenberger-Genève, Masshardt, Schenker Silvia, Tschümperlin)

Al. 1ter

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Fluri Kurt · Mit-M · Conseil national · Soleure · Groupe libéral-radical

Wir befinden uns hier im Differenzbereinigungsverfahren. Ganz kurz einige Ausführungen zum Hintergrund dieser Angelegenheit:

Wie Sie sich erinnern, gibt es zwei Fälle, in denen die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge in jüngster Vergangenheit umstritten war. Und zwar ging es im Falle der UBS seinerzeit um das Abkommen mit den USA über ein Amtshilfegesuch der amerikanischen Steuerbehörden betreffend die UBS AG im Jahre 2009. Der Bundesrat beschloss trotz einer ablehnenden Stellungnahme der beiden zuständigen parlamentarischen Kommissionen, diesen Vertrag vorläufig anzuwenden. Die Bundesversammlung genehmigte das Abkommen schliesslich dann doch. Nicht so war es im zweiten Fall. Dort ging es um das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland aus dem Jahre 2001. Die vorläufige Anwendung dieses Vertrags war vom Bundesrat angeordnet worden; die eidgenössischen Räte genehmigten in der Folge diesen Vertrag aber nicht.

Deswegen haben die APK-SR und die WAK-NR je eine Motion eingereicht mit der Forderung, dass die gesetzlichen Grundlagen für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit beschränkter Bedeutung anzupassen seien, indem im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz ein Katalog derjenigen Verträge oder Vertragsinhalte formuliert werden soll, für die der Bundesrat zuständig sei. Die APK-SR verlangte ihrerseits, dass eine vorläufige Anwendung solcher zukünftiger Verträge der Zustimmung der vorberatenden parlamentarischen Kommissionen bedürfe und nicht bloss ihrer Konsultation. Dies ist der Unterschied zum heutigen Recht, gemäss welchem die Kommissionen bloss das Anrecht auf eine Konsultation haben. Die WAK-NR reichte eine ähnliche Motion ein. Beide Motionen sind von beiden Räten angenommen worden. Demzufolge haben wir uns dem Antrag des Bundesrates widersetzt, der wollte - Sie sehen das auf Seite 2 der Fahne, in der zweiten Spalte von links gesehen -, dass er dann auf die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen verzichten kann, wenn sich mindestens zwei Drittel der Mitglieder jeder der beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung dagegen aussprechen.

Damit bringt er ein neues Element in den parlamentarischen Betrieb, nämlich erstens eine Art Vetorecht und zweitens ein Quorum. Ein Quorum kennen wir aber heute bloss bei der Ausgabenbremse. Es ist ein Quorum, bei dem die Mehrheit der Mitglieder eines Rates zustimmen müssen, in unserem Rat sind das 101 Mitglieder. Im vorliegenden Fall schlägt der Bundesrat das Quorum von zwei Dritteln der Mitglieder jeder der beiden zuständigen Kommissionen vor.

Diese beiden Elemente lehnte unser Rat in der ersten Runde mit 103 zu 57 Stimmen ab. Er verlangte, dass der Bundesrat die Zustimmung der zuständigen Kommissionen einhole, bevor er einen Vertrag vorläufig anwende. Damit war die einfache Mehrheit der anwesenden Kommissionsmitglieder in beiden Kommissionen gemeint, wie das üblicherweise sonst bei Beschlüssen der Kommission oder auch im Plenum der Fall ist. Weiter verlangten wir mit einem Artikel 1ter - Sie sehen das in der Fahne auf Seite 2 in der mittleren Kolonne -, dass das Differenzbereinigungsverfahren nach Artikel 95 ParlG abgewickelt werde, d. h. dass bei einer zweiten Ablehnung eines Antrages die Ablehnung endgültig sei. Das wäre also nicht das übliche Differenzbereinigungsverfahren mit drei Runden und einer anschliessenden Einigungskonferenz, sondern bloss das verkürzte Differenzbereinigungsverfahren.

Im Ständerat stiess unser Anliegen nicht auf Zustimmung. Der Ständerat kehrte gewissermassen zum Status quo ante zurück und sagte, dass sich die Verantwortung für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen nicht teilen liesse. In dringenden Fällen sei der Bundesrat als Exekutive gewissermassen naturgemäss für die vorläufige Anwendung zuständig. Wenn sich hier das Parlament einmische, würden die Verantwortlichkeiten vermischt. Damit übergeht der Ständerat aber die Bedenken, die aufgrund der beiden genannten Fälle seinerzeit zum Entwurf des Bundesrates geführt hatten. Der Ständerat kehrt zum Status quo ante zurück, indem der Bundesrat abschliessend für die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge zuständig ist.

Das wollte wiederum unsere Kommission nicht. Wir schlagen Ihnen deshalb nun die Fassung vor, die Sie in der Fahne auf der rechten Seite finden. Der Ständerat beschloss übrigens mit 23 zu 17 Stimmen die Streichung unserer Anträge und damit eine Rückkehr zum geltenden Recht. Unsere Kommission wiederum beschloss die Formulierung von Artikel 7b Absatz 1bis einstimmig. Das heisst, dass wir die beiden zuständigen Kommissionen wiederum mitsprechen lassen wollen. Hingegen soll das nicht mehr so geschehen, wie wir das zuerst vorgeschlagen hatten, dass nämlich der Bundesrat die Zustimmung vorgängig einzuholen hat, sondern wir schlagen nun vor, dass der Bundesrat dann auf die vorläufige Anwendung verzichtet, wenn sich die beiden zuständigen Kommissionen mit einfacher Mehrheit dagegen aussprechen.

Unsere Kommission beschloss mit 13 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung, am verkürzten Differenzbereinigungsverfahren gemäss Artikel 95 ParlG festzuhalten. Das ist die Ausgangslage der heutigen Diskussion.

Amaudruz Céline · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe de l'Union démocratique du Centre

C'est lors de sa séance du 16 janvier 2014 que la Commission des institutions politiques de notre conseil a traité la question des compétences données en matière de conclusion des traités internationaux, ce dossier ayant déjà été discuté par notre conseil et par le Conseil des Etats.

La commission vous propose à l'unanimité de maintenir deux divergences avec la version du Conseil des Etats.

Il s'agit tout d'abord de la divergence relative à la question de savoir si l'on inclut dans le titre de la loi la question des traités internationaux qui seraient mis en vigueur de façon provisoire ou seulement ceux qui ont un caractère définitif et qui sont de portée mineure. Le Conseil des Etats a retiré du titre la précision selon laquelle l'application provisoire des traités internationaux était également concernée par la loi, alors même que l'on trouve à l'article 7b alinéa 1 une disposition concernant ce type de traités.

C'est en référence à la teneur de l'article 7b alinéa 1 de la loi que la commission, à l'unanimité, vous propose de maintenir la formulation du titre dans son intégralité, comme mentionné dans le projet du Conseil fédéral et adopté par notre conseil lors du premier débat.

A l'article 7b alinéa 1bis, notre conseil avait retenu la formulation suivante: "Avant d'appliquer un traité à titre provisoire, le Conseil fédéral demande l'approbation des commissions compétentes." Le Conseil des Etats a biffé l'alinéa 1bis, supprimant ainsi l'obligation de consulter les commissions compétentes des deux conseils, alors que le Conseil fédéral lui-même, dans son projet, prévoyait de demander l'avis des commissions.

La commission propose, à l'unanimité, de maintenir le principe de la consultation des commissions et, dans une nouvelle version, demande au Conseil fédéral de renoncer à l'application à titre provisoire d'un traité international si les deux commissions compétentes de l'Assemblée fédérale s'y opposent.

Nous proposons ainsi de donner une compétence plus étendue aux membres des Chambres fédérales au travers de leurs représentants dans les commissions compétentes, alors que le Conseil des Etats laisse le Conseil fédéral seul juge sur la question de la compétence relative à l'application d'un traité à titre provisoire.

Par analogie, l'article 152 alinéa 3bis de la loi sur le Parlement (LParl) contient un texte confirmant cette proposition. Je vous recommande de suivre notre commission sur cette question.

A l'article 7b alinéa 1ter LOGA: la minorité vous propose de biffer cet alinéa, comme l'a fait le Conseil des Etats. La majorité de la commission vous propose de maintenir cet alinéa, que notre conseil avait accepté en premier débat, à savoir qu'en cas de divergence dans les prises de position des commissions sur la question d'autoriser ou non le Conseil fédéral à appliquer un traité international, ce soit l'article 95 LParl qui s'applique par analogie - cette façon de faire étant la règle générale en cas de divergence entre les deux commissions. La commission a pris sa décision par 15 voix contre 7.

En résumé, au nom de la majorité de la commission, je vous recommande de suivre son avis sur la question de la formulation du titre de la loi, sur la question de la consultation des commissions à l'article 7b alinéa 1bis LOGA et à l'article 152 alinéa 3bis LParl, ce qui devrait être accepté d'office puisqu'il n'y a pas d'avis contraire sur ces propositions. Je vous recommande également de suivre la majorité de la commission à l'article 7b alinéa 1ter LOGA.

Heim Bea · Mit-F · Conseil national · Soleure · Groupe socialiste

Bei dieser Differenzbereinigung geht es um die Frage, wie weit und wie das Parlament bzw. seine Kommissionen mitreden sollen, wenn der Bundesrat völkerrechtliche Verträge, für deren Genehmigung das Parlament zuständig ist, vorläufig anwenden will. Die problematischen Fälle UBS und Luftverkehrsabkommen wurden ja bereits erwähnt. Es gilt also zu verhindern, dass sich eine Situation wie damals bei der UBS, beim Amtshilfeabkommen mit den USA, wiederholen kann. Darum haben wir hier im Saal am 16. April 2013 beschlossen, quasi als Lehre aus der Geschichte mit der UBS und mit dem Luftverkehrsabkommen, dass die Kompetenz für den Entscheid über die vorläufige Anwendung beim Parlament sein soll.

Der Ständerat beschloss aber im Dezember 2013, er wolle eigentlich nichts ändern und beim Status quo bleiben. Er will weder ein Vetorecht des Parlamentes noch ein Zustimmungsrecht. Das heisst, dass nach Meinung des Ständerates der Bundesrat weder die Zustimmung der zuständigen Kommissionen einzuholen hätte noch auf die vorläufige Anwendung zu verzichten hätte, wenn die beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung sich dagegen aussprechen. Offenbar erinnert sich der Ständerat nicht mehr an die beiden Motionen der APK-SR und der WAK-NR, die er einmal selber angenommen hat und die eine Präzisierung der Voraussetzungen verlangen, gemäss welchen der Bundesrat völkerrechtliche Verträge selbstständig abschliessen und vorläufig anwenden kann.

Die SPK-NR hat nach einem Kompromiss gesucht und unterbreitet einen Antrag, der bereits von Ständerat Hans Stöckli in der SPK-SR eingereicht worden ist und im Ständerat immerhin 17 Stimmen erhalten hat. Das heisst, dass eine Mehrheitsfähigkeit denkbar ist. Wie der ursprüngliche Vorschlag des Bundesrates schlägt die Kommission im Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz ein durch beide Kommissionen gemeinsam auszuübendes Vetorecht vor. Es ist eine Vetolösung und nicht eine Zustimmungslösung. Das heisst, dass die Kompetenz der vorläufigen Anwendung nach wie vor beim Bundesrat liegt, wobei er aber darauf verzichtet, wenn sich beide zuständigen Kommissionen dagegen aussprechen.

Es handelt sich hier also um ein Vetorecht. Kommt in beiden Kommissionen eines zustande, hat der Bundesrat klar auf die vorläufige Anwendung zu verzichten. Verzichtet eine Kommission auf ein Veto, darf der Bundesrat den völkerrechtlichen Vertrag anwenden, auch wenn die andere Kommission sich noch nicht dafür ausgesprochen oder ein Veto eingelegt hat. Aber: Sinnvollerweise wird der Bundesrat auf jeden Fall beide Kommissionen konsultieren und sich eine Anwendung gut überlegen, sollte eine Kommission ein Veto einreichen.

Unsere Minderheit beurteilt ein Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Kammern als nicht nötig und zeitaufwendig. Deshalb würden wir vorschlagen, darauf zu verzichten. Das beschleunigt und vereinfacht das Verfahren und erleichtert möglicherweise auch die Konsensfindung zwischen Nationalrat und Ständerat.

In diesem Sinne bitte ich Sie, dem Minderheitsantrag zuzustimmen und auf ein Differenzbereinigungsverfahren zwischen den beiden Kammern zu verzichten.

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Die FDP-Liberale Fraktion und die CVP/EVP-Fraktion unterstützen den Antrag der Mehrheit.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Man hat mittlerweile über eine ganze Palette von Vorschlägen für die Regelung der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen diskutiert, eine Regelung, die pro Jahr etwa zwei- bis viermal in Anspruch genommen wird! Völkerrechtliche Verträge werden ja nur vorläufig angewendet, wenn es sich um wichtige Interessen der Schweiz handelt, die ausserdem von besonderer Dringlichkeit sind. Nur in solchen Fällen hat der Bundesrat die Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge vorläufig anzuwenden. Die Differenz, die wir heute diskutieren, betrifft ausschliesslich die Verpflichtung des Bundesrates zur vorgängigen Konsultation der zuständigen Kommissionen. Das ist der Bereich, über den wir heute noch diskutieren. Ich bin froh, dass Ihre Kommission nicht auf dem ursprünglichen Entscheid Ihres Rates beharrt hat. Der Ständerat vertrat mit deutlicher Mehrheit die Auffassung, dass die gegenwärtige Regelung genügend sei und es überhaupt keiner Änderung bedürfe.

Ihre Kommission mochte allerdings, im Unterschied zum Ständerat, nicht auf jede Änderung am heutigen Recht verzichten und hat sich für eine Regelung ausgesprochen, die man - das darf man, glaube ich, sagen - grundsätzlich als einen tauglichen Kompromiss zwischen der Position des Ständerates und der ursprünglichen Regelung Ihres Rates bezeichnen kann. Nach dieser Regelung verzichtet der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung, wenn die beiden zuständigen Kommissionen sich dagegen aussprechen, dies, weil bei einer solchen Ausgangslage eine spätere Genehmigung des Abkommens auch wenig wahrscheinlich sein dürfte. Die Lösung, die jetzt vorgeschlagen wurde, hat gegenüber Ihrer vor einem Jahr beschlossenen Lösung ganz klare Vorteile. Die Verantwortung für die vorläufige Anwendung verbleibt beim Bundesrat. Die Kompetenzen werden nicht verwischt. Nur wenn beide zuständigen Kommissionen die vorläufige Anwendung ablehnen und die ablehnende Haltung damit sehr deutlich ausfällt, hat der Bundesrat darauf zu verzichten. Spricht sich die eine Kommission für die vorläufige Anwendung aus und die andere dagegen, so verbleibt dem Bundesrat ein Handlungsspielraum. Mit dieser Regelung wird der Handlungsspielraum des Bundesrates gegenüber dem geltenden Recht zwar beschränkt, allerdings in einem Ausmass, das der Bundesrat als vertretbar erachtet. Deshalb beharrt der Bundesrat nicht mehr auf seinem ursprünglichen Vorschlag, sondern könnte sich dem Vorschlag Ihrer Kommission anschliessen.

Nun hat aber eine Mehrheit Ihrer Kommission für die Stellungnahme der zuständigen Kommission noch zusätzlich ein Differenzbereinigungsverfahren vorgesehen. Ich habe fast etwas den Eindruck, dass hier ein Missverständnis vorliegt, das ich gerne auszuräumen versuche. Aufgrund der Diskussion in der Kommission habe ich den Eindruck, dass einzelne Kommissionsmitglieder von der Annahme ausgegangen sind, dass bei Zustimmung der Kommission des Erstrates gar keine Konsultation der Kommission des Zweitrates mehr erfolgt. Das trifft nicht zu. Ein Verzicht auf das Differenzbereinigungsverfahren bedeutet nicht, dass sich der Bundesrat mit der Konsultation einer einzigen Kommission begnügen kann. Auch wenn die Erstkommission der vorläufigen Anwendung zustimmt, hat der Bundesrat die zweite Kommission zu konsultieren. So verlangt es das Gesetz ausdrücklich, und ich beantrage Ihnen daher, auf die Verankerung eines Differenzbereinigungsverfahrens zu verzichten. Ich erinnere Sie daran, dass wir hier über Situationen reden, bei denen auch eine besondere Dringlichkeit gegeben ist. Auch von daher scheint ein Differenzbereinigungsverfahren eigentlich quer in dieser speziellen Landschaft zu stehen.

Ich bitte Sie, den Antrag der Minderheit Heim zu unterstützen.

Fluri Kurt · Mit-M · Conseil national · Soleure · Groupe libéral-radical

Bei dieser Differenz bei Artikel 7b Absatz 1ter geht es um die Frage des verkürzten Differenzbereinigungsverfahrens. Wenn die Frau Bundesrätin nun ausgeführt hat, es handle sich beim Antrag der Mehrheit der Kommission um ein Missverständnis, dann muss ich das korrigieren: Der Antrag ist sehr wohl überlegt! Und zwar handelt es sich um einen normalen parlamentarischen Betrieb, und wir kennen keinen Entscheidungsablauf, in dem nur eine von zwei zuständigen Kommissionen entscheidet. Wenn Sie dieses Differenzbereinigungsverfahren weglassen, entscheidet de facto die erstberatende Kommission über die vorläufige Anwendbarkeit. Wenn die Frau Bundesrätin nun sagt, selbstverständlich würde sie auch die zweite Kommission konsultieren, ist das möglicherweise ihre heutige Absicht, aber das ist dann nicht mehr zwingend nötig. Vielleicht macht das eine andere Bundesrätin dann eben nicht mehr. Was bringt die Konsultation der zweiten Kommission, wenn die erste Kommission bereits zugestimmt hat? Es bringt nichts mehr!

Deswegen ist die Mehrheit unserer Kommission der Auffassung, hier müsse man das übliche, aber verkürzte Differenzbereinigungsverfahren gemäss Artikel 95 des Parlamentsgesetzes einführen, das nämlich heute schon beim Eintreten auf einen Erlassentwurf, bei der Annahme eines Erlassentwurfes in der Gesamtabstimmung, bei der Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrages oder bei der Gewährleistung einer kantonalen Verfassung usw. zum Tragen kommt. Das verkürzte Differenzbereinigungsverfahren hat sich bestens eingespielt, und wir sehen nicht ein, weshalb es nicht auch hier Platz greifen sollte.

Mit 13 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung empfehlen wir Ihnen deshalb, an unserer ursprünglichen Haltung festzuhalten. Bereits in der ersten Runde haben wir nämlich diese Formulierung eingebracht, wie Sie auf der Fahne sehen können. Wir bitten Sie deshalb, der Mehrheit zu folgen.

Amaudruz Céline · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Contrairement à ce que vient de dire Madame la conseillère fédérale Sommaruga, il n'y a pas eu de malentendu en commission. A l'article 7b LOGA, une minorité vous propose donc de biffer l'alinéa 1ter, comme l'a fait le Conseil des Etats.

La majorité de la commission, clairement et sans malentendu - la décision a été prise par 13 voix contre 6 et 1 abstention -, vous propose de maintenir cet alinéa que notre conseil avait introduit en première lecture. Ainsi, en cas de divergence dans les prises de position des commissions sur la question d'autoriser ou non le Conseil fédéral à appliquer un traité international, c'est l'article 95 de la loi sur le Parlement qui s'applique par analogie, cette façon de faire étant la règle générale en cas de divergence entre les deux commissions.

Vote

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 130 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 47 Stimmen

(6 Enthaltungen)

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Ziff. 2 Art. 152 Abs. 3bis

Antrag der Kommission

Der Bundesrat konsultiert die zuständigen Kommissionen, bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, vorläufig anwendet. Sprechen sich die beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung dagegen aus, so verzichtet er auf die vorläufige Anwendung.

Ch. 2 art. 152 al. 3bis

Proposition de la commission

Le Conseil fédéral consulte les commissions compétentes avant d'appliquer à titre provisoire un traité international dont l'approbation relève de l'Assemblée fédérale. Il renonce à l'application à titre provisoire si les deux commissions compétentes de l'Assemblée fédérale s'y opposent.

Angenommen - Adopté