Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Protocole no 15. Approbation

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Eintreten

Antrag der Minderheit

(Reimann Lukas, Brand, Müller Thomas, Schwander, Stamm)

Nichteintreten

Antrag der Minderheit

(Reimann Lukas, Brand, Müller Thomas, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Stamm)

Rückweisung an den Bundesrat

mit dem Auftrag, sich für ein Zusatzprotokoll einzusetzen, welches als oberste und für den EGMR verbindliche Rechtsquelle der Vertragsstaaten die jeweiligen Verfassungen der Nationen festsetzt. Die nationalen Rechtsordnungen sollen am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte berücksichtigt und anerkannt werden.

Proposition de la majorité

Entrer en matière

Proposition de la minorité

(Reimann Lukas, Brand, Müller Thomas, Schwander, Stamm)

Ne pas entrer en matière

Proposition de la minorité

(Reimann Lukas, Brand, Müller Thomas, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Stamm)

Renvoyer le projet au Conseil fédéral

avec mandat de s'engager en faveur d'un protocole additionnel disposant que les constitutions nationales respectives constituent la source juridique suprême de chacun des Etats contractants et que celle-ci est contraignante pour la Cour européenne des droits de l'homme. La CEDH doit prendre en considération et reconnaître l'ordre juridique de chaque pays.

Schneider Schüttel Ursula · Mit-F · Conseil national · Fribourg · Groupe socialiste

Das Protokoll Nr. 15 über die Änderung der EMRK, das Ihnen zur Genehmigung vorgelegt wird, soll die Funktionsfähigkeit des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) sicherstellen und verbessern. Die Anfänge der Bemühungen, die Belastungen des EGMR zu reduzieren, gehen schon auf das Protokoll Nr. 11 vom 11. Mai 1994 zurück. Dessen Inkrafttreten verzögerte sich allerdings bis 2010, sodass sich die Lage am EGMR zusehends verschärfte. An der von der Schweiz organisierten Ministerkonferenz in Interlaken vom 18. und 19. Februar 2010 wurde daraufhin ein Handlungsplan zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des EGMR verabschiedet, der an Folgekonferenzen in Izmir und Brighton konkretisiert wurde.

Das Protokoll Nr. 15 ist das Ergebnis von Verhandlungen von 47 Vertragsstaaten, die fast fünf Jahre dauerten. Nachfolgend gehe ich kurz auf die Anpassungen der EMRK durch das Protokoll Nr. 15 ein:

1. Das Subsidiaritätsprinzip wird ausdrücklich in der Präambel der EMRK verankert. Es steht im Zentrum der Änderungen und liegt im Interesse der Schweiz. Gemäss dem Subsidiaritätsprinzip ist es in erster Linie Sache der einzelnen Vertragsstaaten, ihrer Bevölkerung die Rechte und Freiheiten der EMRK und der dazugehörigen Protokolle zu gewährleisten. Dazu stellen sie jeder Person ein wirksames Rechtsmittel vor einer innerstaatlichen Instanz zur Verfügung. Der EGMR seinerseits bietet Personen Rechtsschutz, deren Rechte und Freiheiten innerstaatlich nicht beachtet werden. Die Vertragsstaaten verfügen zudem über einen Ermessensspielraum bei der Frage, wie sie die EMRK anwenden und umsetzen. Dem EGMR obliegt die Aufgabe, zu überprüfen, ob sich die Entscheidungen der innerstaatlichen Behörden im Rahmen dessen bewegen, was nach der EMRK vertretbar ist. Mit der ausdrücklichen Erwähnung in der Präambel sollen die beiden Grundsätze der Subsidiarität und des Ermessensspielraums gestärkt werden.

2. Eine Änderung betrifft die Alterslimite: Heute gilt für Richterinnen und Richter eine Alterslimite von siebzig Jahren; mit Erreichen des 70. Lebensjahres müssen sie also aus dem Amt ausscheiden. Mit dem Protokoll Nr. 15 wird anstelle dieser Alterslimite für das Ausscheiden, ein Höchstalter für die Kandidatur vorgesehen. Kandidierende Richterinnen oder Richter müssen am Stichtag - das ist der Zeitpunkt, zu dem die Liste bei der Parlamentarischen Versammlung eingehen soll - weniger als 65 Jahre alt sein. Die gewählten Richterinnen und Richter sollen ihre Funktion für die volle Amtsdauer von neun Jahren ausüben und nicht mehr mit Vollendung des 70. Lebensjahres automatisch aus dem Amt ausscheiden.

3. Das Widerspruchsrecht der Parteien gegen die Absicht einer Kammer, eine Rechtssache an die Grosse Kammer abzugeben, wird abgeschafft. Damit wird ermöglicht, dass die Grosse Kammer Grundsatzfragen früher behandeln kann.

4. Die Beschwerdefrist wird von sechs auf vier Monate verkürzt, dies aufgrund der Entwicklung der Kommunikationstechnologien.

5. Der EGMR kann eine Beschwerde auch dann wegen Nichterheblichkeit des erlittenen Nachteils für unzulässig erklären, wenn die Rechtssache innerstaatlich noch von keinem Gericht geprüft worden ist. Damit soll der Gerichtshof vor allem von der Behandlung von Bagatellfällen entlastet werden.

So weit die Ausführungen namens der Kommission zu den mit dem Protokoll Nr. 15 beabsichtigten Änderungen.

Je eine Minderheit Reimann Lukas beantragt Nichteintreten bzw. die Rückweisung der Vorlage. Mit letzterem Antrag soll der Bundesrat aufgefordert werden, zur Stärkung der Subsidiarität und zur Stärkung der Souveränität der Schweiz neu zu verhandeln. Ziel dieser neuen Verhandlungen soll sein, dass die jeweiligen Verfassungen der Vertragsstaaten für den EGMR verbindliche und oberste Rechtsquelle sind. Dieser Antrag missachtet den mit der EMRK erreichten Fortschritt, zum Schutz der Menschenrechte einheitliche minimale Standards vorzusehen, welche für alle Vertragsstaaten gleichermassen Geltung haben.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 6 Stimmen bei 1 Enthaltung Eintreten auf den Entwurf. Den Rückweisungsantrag lehnte sie mit 15 zu 7 Stimmen ab.

Merlini Giovanni · Mit-M · Conseil national · Tessin · Groupe libéral-radical

Votre commission est entrée en matière par 15 voix contre 6 et 1 abstention sur le projet d'approbation du Protocole no 15 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Une proposition de renvoi a été rejetée par 15 voix contre 7.

La Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), comme vous le savez, a été signée par 47 Etats, c'est-à-dire qu'il y a environ 800 millions de plaintes potentielles et de personnes protégées par la CEDH. La Cour européenne des droits de l'homme agit lorsqu'un Etat membre ne remplit pas ses obligations relatives à la CEDH. Mais elle agit alors seulement de manière subsidiaire, en tant que cour de dernière instance, lorsque tous les recours ont été épuisés devant les juridictions nationales. Les Etats membres ont affirmé l'importance du principe de subsidiarité ces dernières années, lors de la conférence d'Interlaken en 2010 et de trois conférences supplémentaires organisées en 2011, 2012 et 2015. L'impulsion pour le Protocole no 15 a été donnée lors de la conférence de 2012 à Brighton.

Le protocole no 15 apporte cinq changements à la convention. Le principal est de renforcer le principe de subsidiarité. Le préambule rappelle et souligne ce principe et la marge d'appréciation dont jouissent les Etats membres. Cela ne crée pas de nouveauté mais renforce un principe qui est cher aussi à notre pays. Deuxièmement, les candidats à la fonction de juge à la Cour doivent être âgés de moins de 65 ans; la limite d'âge d'exercice de la fonction, fixée à 70 ans, est supprimée, dans le but de permettre aux juges plus âgés, proches de la limite, de pouvoir réaliser l'entier de leur mandat de neuf ans. Troisièmement, le droit d'objection, que les parties peuvent exercer lorsqu'une chambre propose de se dessaisir au profit de la Grande Chambre, est supprimé, afin que la Grande Chambre puisse à nouveau se concentrer sur les questions fondamentales. On attend ainsi une meilleure cohérence de la jurisprudence de la Cour ainsi qu'une accélération des procédures. Quatrièmement, le délai pour saisir la Cour est réduit à quatre mois, ce qui est justifié par les moyens de communication modernes; il s'agit là également d'un délai plus proche de ceux en vigueur dans les Etats membres. Enfin, la Cour peut déclarer irrecevable une requête en l'absence de préjudice important, même si l'affaire n'a pas été examinée par un tribunal interne. Cela a pour but de mieux appliquer le principe "De minimis non curat praetor", en l'occurrence de décharger la cour des cas de peu de gravité.

Lors des discussions de la commission, une minorité des membres a estimé que, de manière générale, ce Protocole no 15 n'offrait pratiquement aucune plus-value et n'a donc pas voulu entrer en matière. Cette minorité était de l'avis qu'une modification du préambule n'était pas à même d'entraîner des modifications du droit: elle serait donc sans aucun impact. A ce propos, il faut rappeler que la Convention de Vienne prévoit que les préambules des traités de droit international public ont une force normative équivalente à celle des articles.

La même minorité soutenait que le seul moyen pour assurer le principe de subsidiarité serait d'établir que la constitution de chaque Etat membre soit reconnue comme source juridique suprême. Il s'agirait d'une exigence proche de celle demandée par l'initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)". D'après la minorité, la modification du délai de recours n'apporterait pas grand-chose si on abolit en parallèle le droit d'objection des parties du fait du nombre plus important de cas à traiter par la Grande Chambre, ce qui n'améliorerait donc pas son efficacité.

Au contraire, la majorité de la commission a estimé que le rappel du principe de subsidiarité dans le préambule obligeait la cour à se montrer prudente, en particulier lorsque les tribunaux nationaux ont déjà examiné le cas d'espèce de manière consciencieuse sous l'angle de la Convention européenne des droits de l'homme et exploité leur marge d'appréciation. D'ailleurs, la jurisprudence des dernières années tient compte de cette exigence, comme le démontrent les jugements concernant la prohibition de la burqa en France ou l'exposition du crucifix dans les salles de classe en Italie. Il serait donc faux de renoncer à ce progrès qui est aussi dans notre intérêt.

C'est pour ces raisons que, au vote sur l'ensemble, la commission a adopté le projet du Conseil fédéral par 15 voix contre 5 et 1 abstention.

Je vous demande donc de suivre la majorité de la commission.

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Man erzählt hier der Bevölkerung, das Protokoll sei im Interesse der Schweiz, man stärke die Selbstbestimmung und die Subsidiarität. Aber wenn Sie genau schauen, was hier passiert, dann sehen Sie, dass man lediglich die gängige Praxis festschreibt und in der Präambel ein zusätzliches schönes Wort namens Subsidiarität einfügt. Praktisch ändert sich aber nichts.

Ich teile aber Ihre Meinung, dass wir die Subsidiarität in der Schweiz und auch die Selbstbestimmung der Schweiz stärken müssen. Wenn Sie das aber wirklich tun wollen, müssen Sie neu verhandeln, und das verlangen wir mit dem Rückweisungsantrag auch. Der Bundesrat soll sich für ein Zusatzprotokoll einsetzen, welches als oberste und für den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verbindliche Rechtsquelle die Verfassungen der jeweiligen Vertragsstaaten festsetzt. Es bestehen durchaus Chancen, dass ein solches Zusatzprotokoll erreicht werden könnte. So hat sich kürzlich Premierminister David Cameron aus England ebenfalls so geäussert. In vielen anderen Staaten ist die Kritik an ausufernden Urteilen über alle möglichen Lebensbereiche in den einzelnen Staaten immer lauter zu hören.

Was würde es bedeuten, wenn wir mehr Subsidiarität und mehr Selbstbestimmung für die Schweiz zurückgewinnen könnten? Es würde heissen, dass wir Rechtssicherheit und Stabilität erreichen könnten, indem das Verhältnis zwischen Landesrecht und internationalem Recht geklärt wäre. Die Selbstbestimmung der Schweizer und damit auch die weltweit einzigartige direkte Demokratie würden bewahrt. Das Schweizer Recht, die Bundesverfassung, auf die wir alle stolz sind, würde als oberste Rechtsquelle garantiert. Volk und Stände würden über unser Recht bestimmen und nicht 47 Richter in Strassburg. Unser Recht würde demokratisch geschaffen, anstatt von Funktionären in Strassburg diktiert zu werden. Volksentscheide würden ohne Wenn und Aber umgesetzt, man könnte nicht einfach sagen, dass sie wegen internationaler Verpflichtungen nicht umgesetzt werden können. Die eigenständige Wahrung der Menschen- und Grundrechte wäre garantiert - unsere Bundesverfassung geht im Grundrechtskatalog sogar weiter als der Menschenrechtsvertrag. Man könnte so auch den schleichenden EU-Beitritt und die Abgabe immer weiterer Teile unserer Souveränität an die Europäische Union oder andere internationale Institutionen verhindern. Die Unabhängigkeit würde bewahrt, und damit würden Wohlstand und Freiheit gesichert.

Wirtschaftlicher Erfolg, Investitionen und Arbeitsplätze hängen entscheidend von Freiheit, Unabhängigkeit und Selbstbestimmung ab. Ich möchte Sie einfach an einige Urteile erinnern, die gefällt worden sind und in der Schweiz für viel Gesprächsstoff gesorgt haben. Da war beispielsweise das Urteil, wonach eine afghanische Familie nicht nach Italien, ins Erstasylland, überstellt werden darf, was ein direkter Widerspruch zum Dublin-Abkommen ist und Auswirkungen auf alle Mitgliedstaaten hatte, die das Protokoll unterzeichnet haben. Es gab das Verbot der Ausweisung eines Schwerkriminellen, der eine mehrjährige Freiheitsstrafe verbüsst hat und in der Schweiz immer nur von der Sozialhilfe gelebt hat. Trotz Volksentscheid und obwohl das Bundesgericht die Ausweisung bestätigt hat, hat Strassburg diese gestoppt. Es gab die Fälle von kriminellen Ausländern, denen die Einreise in die Schweiz verweigert wurde. Da hat Strassburg gesagt: "Ihr müsst diese einreisen lassen." Es gab den Fall des kriminellen Asylbewerbers, der haltlose Asylgesuche stellte, und trotzdem hat dann Strassburg gesagt, er habe das Recht, diese Anträge zu stellen. Es geht so weit, dass der Umfang des Krankenkassenobligatoriums von Strassburg mitbestimmt wird.

Wir möchten und halten es für ganz entscheidend für die Schweiz, dass die Unabhängigkeit und die Selbstbestimmung wiederhergestellt werden. Die Bevölkerung hier soll entscheiden können, welches Recht und welche Regeln hier gelten, und nicht ein paar Richter, die oft die Verhältnisse nicht kennen und die die demokratischen Bestimmungsrechte der Nationalstaaten nicht akzeptieren.

Ich bitte Sie deshalb, entweder für Nichteintreten zu stimmen, weil man hier der Bevölkerung nur Sand in die Augen streut - man sagt, man stärke die Subsidiarität, und es ändert sich dabei gar nichts -, oder den Bundesrat zu beauftragen, zu verhandeln und sich dafür einzusetzen, dass diese Subsidiarität wirklich gestärkt wird und die Entscheide wirklich im Land getroffen werden.

Leutenegger Oberholzer Susanne · Mit-F · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Namens der SP-Fraktion ersuche ich Sie, auf die Vorlage zum Protokoll Nr. 15 zur Änderung der Europäischen Menschenrechtskonvention einzutreten und sie zu genehmigen.

Das Protokoll beinhaltet fünf Änderungen - die Kommissionssprecherin und der Kommissionssprecher haben darauf hingewiesen -, die die Funktionsfähigkeit des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sicherstellen und verbessern; ich möchte nur auf die wichtigsten hinweisen.

Zum Ersten - hier bitte ich Herrn Reimann zuzuhören -: Am Ende der Präambel wird ausdrücklich ein Bekenntnis zum Subsidiaritätsprinzip eingeführt. Sie haben das gleichsam lächerlich gemacht, aber mit dieser Änderung wird präzisiert, dass der Gerichtshof sich immer dann zurückhalten soll, wenn die Staaten, also zum Beispiel auch die Schweiz, einen Ermessensspielraum haben und die Gerichte, also auch die Schweizer Gerichte, einen Fall sorgfältig im Lichte der EMRK geprüft haben. Subsidiarität bedeutet, Herr Reimann, dass in erster Linie die Vertragsstaaten für die Einhaltung und Umsetzung der EMRK verantwortlich sind und dass ihnen dabei ein Ermessensspielraum zusteht. Das ist doch genau das, was wir wollen, nämlich dass die Schweizer Gerichte die Prüfung vornehmen und entscheiden. Es ist mir unverständlich, wieso Sie hier nicht eintreten wollen oder entsprechend dann, was ja auch ein Widerspruch zum Nichteintreten ist, die Rückweisung beantragen.

Zum Zweiten: Das Widerspruchsrecht der Parteien wird in bestimmten Fällen aufgehoben, und die Beschwerdefrist wird verkürzt, von sechs auf vier Monate. Auch daran haben wir selbstverständlich ein Interesse. Zudem wird das Gericht von Bagatellfällen entlastet. All diese Änderungen werden die Effizienz und Funktionsfähigkeit des Gerichtshofes verbessern.

Ich sage es nochmals: Dass ausgerechnet die SVP-Fraktion gegen die Verstärkung des Subsidiaritätsprinzips ist, entbehrt nicht der Ironie. Ich kann es nicht anders verstehen, als dass Sie mit dem Rückweisungsantrag, der schon gar keinen Sinn macht, die EMRK als Teil unserer nationalen Rechtsordnung aushebeln wollen.

Bei dieser Gelegenheit möchte ich die Bedeutung der EMRK für die Schweiz betonen. Die EMRK ist eines der wichtigsten menschenrechtlichen Instrumente unserer Zeit. Sie trat 1953 in Kraft und war damit eine der ersten rechtsverbindlichen internationalen Menschenrechtskonventionen. 2014 sind bereits 47 europäische Staaten mit der EMRK rechtlich verbunden. Nur Staaten, die Mitglied des Europarates sind, können die EMRK ratifizieren. Die Schweiz trat 1953 bei, einer Ratifizierung - das ist interessant - standen damals das fehlende Frauenstimmrecht und die konfessionellen Ausnahmeartikel entgegen.

Eigentlich haben wir, wie ich sehe, wenn ich das nüchtern betrachte, der EMRK die Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts 1971 zu verdanken. Das zeigt eben die Bedeutung der EMRK auch für unser Land. Ab und zu brauchen wir etwas Druck aus dem Ausland, um menschenrechtlich zentrale Änderungen vorzunehmen. 1973 wurden die konfessionellen Ausnahmeartikel gestrichen.

1974, also 24 Jahre nach ihrer Entstehung, trat die EMRK auch für die Schweiz in Kraft. Herr Reimann, damit wurde sie Teil des Landesrechts der Schweiz, das müssen Sie einfach zur Kenntnis nehmen. Die Garantien sind für Behörden und Gerichte verbindlich, auch in der Schweiz. Sie werden durch Schweizer Gerichte angewendet, und sie schützen damit Menschenrechte und Grundfreiheiten von über acht Millionen Menschen in der Schweiz und sichern damit den Fortschritt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sichert die Durchsetzung. Deswegen ist es ganz wichtig, dass dieser Gerichtshof - 2010 waren etwas über 100 000 Fälle hängig, vielleicht hat sich die Situation jetzt etwas verbessert - effizient arbeiten kann, dass wir für eine gute Durchsetzung sorgen. Genau das bringt diese Änderung mit dem Protokoll Nr. 15: mehr Effizienz. Ich denke, wir alle haben ein Interesse daran, dass die Verfahrensbeschleunigung in Kraft treten kann.

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Liebe Frau Kollegin, die Menschenrechte - das Frauenstimmrecht sowieso - sind selbstverständlich unbestritten. Aber ich frage Sie: Haben Sie ernsthaft das Gefühl, dass in Fällen, in denen die Schweiz bisher verurteilt worden ist, anders entschieden und die Schweiz nicht verurteilt würde, wenn dieses Protokoll eingeführt und die Präambel ergänzt würde? Haben Sie ernsthaft das Gefühl, dass es alleine aufgrund dieses Protokolls weniger Einmischung in die Kompetenzen der Nationalstaaten gäbe? Selbst in einem Text der Verwaltung steht, materielle Änderungen in der Gerichtspraxis seien nicht zu erwarten.

Leutenegger Oberholzer Susanne · Mit-F · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Wissen Sie, unsere Richterinnen und Richter können lesen und schreiben. Unsere Richterinnen und Richter nehmen sehr sorgfältig wahr, was in den völkerrechtlichen Vereinbarungen beschlossen wird. Sie wissen als Jurist selber, dass eine Änderung, die ein Protokoll vornimmt, nachher für die Rechtsanwendung bedeutend ist. Und genau deswegen ist es ganz wichtig, dass man hier mit dieser Änderung im Sinne des Subsidiaritätsprinzips dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte sagt: Beachtet das Ermessen der Schweizer Gerichte! Das ist zentral. Genau deswegen bekommt das Subsidiaritätsprinzip mit der Verankerung in der Präambel einen viel höheren Stellenwert. Ich bin überzeugt, dass diese Änderung für die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte und damit für die Schweiz eine Bedeutung hat.

Vischer Daniel · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe des VERT-E-S

Bei dieser Vorlage geht es um die Verbesserung des Ablaufs von EMRK-Verfahren. Ich denke, dass ausgeführt wurde, welche Verbesserungen hier anvisiert werden; sie sind sinnvoll. Ich kann auf das verweisen, was die Kommissionssprecherin und der Kommissionssprecher hierzu ausgeführt haben.

Herr Reimann Lukas will mit einem Minderheitsantrag einerseits nicht auf die Vorlage eintreten, andererseits macht er einen Rückweisungsantrag. Die Begründung seines Nichteintretensantrages war nicht ganz klar, weil sein Nichteintretensantrag eigentlich nicht unbedingt logisch mit seinem Rückweisungsantrag verknüpft ist. Ich nehme zum Minderheitsantrag bezüglich Nichteintreten deswegen nicht Stellung. Herrn Reimann geht es ja bei seinem Rückweisungsantrag darum, dass gewissermassen die Verfassung eines Einzelstaates massgeblich respektive letztmassgeblich sein soll hinsichtlich eines Entscheids des Europäischen Gerichtshofes. Es ist aber nicht ganz einsichtig, weshalb in einem EMRK-Verfahren am Schluss die Verfassung eines Landes plötzlich zur obersten Richtschnur werden soll. Damit führen Sie eigentlich das EMRK-Verfahren ad absurdum.

Abgesehen davon lösen Sie damit das Grundproblem eines gewissen Widerspruchs, den es zwischen der eigenen Verfassung und dem Landesrecht sowie der EMRK geben kann, gar nicht. Sie führen den Konflikt einfach auf eine höhere Ebene und wollen gewissermassen, dass das EMRK-Gericht dies dann auf dieser Ebene löst. Aber das ist eine Verkennung dessen, worum es bei der EMRK geht: Die EMRK formuliert Mindestgrundsätze, und es ist wichtig, dies immer zu betonen. Die EMRK hat nicht einen Gütesiegelkatalog dessen, was wir Menschenrechtsschutz nennen, sondern sie sagt: Unter dem Level dessen, was in der EMRK festgehalten ist, sind die Zustände nicht mehr menschenwürdig und nicht mehr menschenrechtskonform. Die Bandbreite ist relativ gross, weil Länder unterschiedlichster demokratischer und rechtsstaatlicher Levels diese Rechte garantieren müssen.

Nun sagen Sie, die Bundesverfassung und die EMRK seien heute ohnehin identisch. Da ist zum einen zu sagen, dass das im materiellen Bereich stimmt. Es stimmt aber nicht im Verfahrensbereich: Wir haben im Bereich der Verfahrensgarantien in der EMRK wahrscheinlich Schutzklauseln, die weiter gehen, als sie unsere Verfassung direkt garantiert. Aber vor allem ist zu sagen, dass wir ohne EMRK unsere 1999er-Verfassung gar nicht hätten! Und wenn wir uns in einem einig sind, Herr Reimann, dann müsste ich sogar frohlocken. Sie haben natürlich Recht: Das ist ja nicht gerade der Courant normal Ihrer Partei. Die 1999er-Verfassung ist deswegen auch das Prunkstück dieses Landes. Daran wollen wir gemessen werden, weil es eine moderne Verfassung ist, die klare Grundsätze formuliert. Ihr Wahlkampf aber ist ja darauf ausgerichtet, gerade diese Verfassung zu schwächen, auch mit Ihrer neuen Initiative. Sie sind ein Unikum, und ich glaube Ihnen, Herr Reimann, dass Sie hier anders denken als Ihre Kollegen. Aber vermischen Sie nun nicht etwas mit dem EMRK-Verfahren, was wir innerstaatlich lösen müssen!

In diesem Sinn ersuche ich Sie um Zustimmung zur Mehrheit.

Amherd Viola · Mit-F · Conseil national · Valais · Groupe PDC-PEV

Wir entscheiden heute nicht über grundsätzliche EMRK-Fragen, wie die Diskussion hier jetzt vermuten lässt. Da haben wir die Grundsätze bereits zu einem früheren Zeitpunkt beschlossen - Gott sei Dank, muss ich hier sagen. Wir entscheiden heute lediglich über die Genehmigung des Protokolls Nr. 15 über die Änderung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, welches eine Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte beinhaltet, und zwar in fünf Punkten:

1. Die CVP/EVP-Fraktion steht zu 100 Prozent hinter den in der EMRK verbrieften Werten. Die EMRK ist der Kompass des in unserer Bundesverfassung verbrieften Grundrechtskatalogs, welcher aber auch durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte geprägt ist. Die Menschenrechte bedeuten für uns nicht nur Theorie. Für uns ist klar, dass diese auch um- und durchgesetzt werden müssen. Wo dies unterbleibt, hat die betroffene Person die Möglichkeit, ihre Rechte vor dem Gerichtshof geltend zu machen. Entsprechend unterstützen wir die Bestrebungen, seine Funktionsweise zu optimieren, und wir bitten Sie, vorliegendem Bundesbeschluss zuzustimmen.

Eine in ihren Menschenrechten verletzte Person kann - ich betone hier: - nach Ausschöpfen der innerstaatlichen Rechtsmittel mit einer Beschwerde an den Gerichtshof gelangen, wenn die Beschwerde nicht offensichtlich unbegründet ist. Es ist nicht Aufgabe des Gerichtshofes zu kontrollieren, ob die Vertragsstaaten die EMRK anwenden. Dies liegt in deren eigener Verantwortung. Kommen die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen aber nicht nach, kann der Gerichtshof angerufen werden. Damit ist sichergestellt, dass der Gerichtshof nur subsidiär zum Einsatz kommt. Neu soll diese Subsidiarität in der Präambel der EMRK bekräftigt werden. Dies ist die erste der fünf Änderungen, welche das Protokoll Nr. 15 zur EMRK enthält: die Stärkung der innerstaatlichen Gerichte, dies ganz im Interesse der Schweiz. Das sollte eigentlich den Wünschen unseres Kollegen Reimann entgegenkommen.

2. Die Altersbegrenzung für Richter: Es wird ein Höchstalter für Richterkandidaten festgelegt, und zwar auf 65 Jahre. Das ist nicht eine entscheidende Bestimmung, aber eine, die klar regelt, wie lange Richter tätig sein dürfen.

3. Dieser Punkt betrifft die Zuständigkeit der Grossen Kammer. Grundsätzlich werden die Urteile von Kammern mit sieben Richtern gefällt. Diese ordentlichen Kammern können einen Fall an die Grosse Kammer des Gerichtshofes weiterleiten, wenn sie zum Schluss kommen, dass der Fall von grundlegender Tragweite ist, oder wenn der Entscheid von der bestehenden Praxis abweichen könnte; dies im Interesse einer kohärenten Rechtsprechung. Aktuell können die Parteien einer solchen Weiterleitung widersprechen. Dieses Widerspruchsrecht wird mit dem Protokoll Nr. 15 aufgehoben. Das ist aus unserer Sicht eine logische Anpassung, wenn die Kohärenz der Rechtsprechung bestmöglich gewährleistet werden soll.

4. Die Beschwerdefrist wird von sechs auf vier Monate verkürzt, dies auf Vorschlag des Gerichtshofes, welcher der Entwicklung der Kommunikationstechnologien Rechnung trägt.

5. In diesem Punkt wird schliesslich festgelegt, dass eine Beschwerde für unzulässig erklärt werden kann, wenn die beschwerdeführende Person keinen erheblichen Nachteil erlitten hat, auch wenn - und das ist neu - der Fall vorgängig nicht gebührend von einem innerstaatlichen Gericht geprüft wurde. Mit dieser Massnahme soll der Gerichtshof von Bagatellfällen entlastet werden; wir unterstützen dies ausdrücklich.

Namens der CVP/EVP-Fraktion bitte ich Sie, gemäss dem Antrag der Kommissionsmehrheit auf den Bundesbeschluss einzutreten, den Rückweisungsantrag abzulehnen und dem Entwurf zuzustimmen.

Flach Beat · Mit-M · Conseil national · Argovie · Groupe vert'libéral

Die Grünliberalen bitten Sie, auf diese Änderung einzutreten und dem Entwurf zuzustimmen.

Den Kampf gegen die Europäische Menschenrechtskonvention, der hier durch die Minderheit geführt wird, die zurückweisen und irgendein Verhandlungsmandat erteilen will, verstehe ich nicht. Die Europäische Menschenrechtskonvention und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg sind Instrumente, die geschaffen wurden, um dem Bürger im Bereich der Durchsetzung der Menschenrechte Hilfe gegenüber dem Staat zu gewähren. Das ist ein ureigenes Interesse eines jeden von uns, vor allen Dingen hier bei uns in der Schweiz, weil wir der Meinung sind, dass wir den Staat nicht übermächtig werden lassen wollen, und wir dem einzelnen Rechtsuchenden einen hohen Wert beimessen. Darum ist es für mich vollkommen unverständlich und nicht nachvollziehbar, weshalb man hier die Vorlage zurückweisen und sogar nicht eintreten will.

Die Änderungen, die mit dem Protokoll vorgenommen werden, müssten ja auch vor allen Dingen aus Sicht der "Rückweiser" befürwortet werden, geht es doch um eine Effizienzstärkung, darum, dass Gerichte Fälle, die nicht notwendigerweise an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg weitergezogen werden, in einem schnellen Verfahren erledigen oder zurückweisen können. Weiter ist zu sagen, dass die Subsidiarität, die nun in der Präambel ausdrücklich erwähnt wird, ebenfalls in unserem Interesse ist. Es soll wieder deutlich werden, dass zuerst der inländische Instanzenweg zu suchen ist und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nur dann eingreifen soll, wenn eben diese Grundrechte, das System, ausgehebelt werden. Dann ist damit wieder dem Bürger oder der Bürgerin geholfen.

Ich möchte noch auf zwei, drei Punkte eingehen, die immer wieder angeführt werden, in Bezug auf diese Gerichtsurteile, die angeblich die Schweiz oder die Schweizer Rechtshoheit massiv einschränken. Dem ist meistens nicht so. Erstens ist in 97 bis 98 Prozent der Fälle die Schweiz die obsiegende Partei, d. h., unsere Gerichte entscheiden offensichtlich im Sinne der Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die wenigen Fälle, in denen die Schweiz tatsächlich verurteilt wird, lassen sich, wie gesagt, an einer Hand abzählen. Weiter kommen dann Dinge zum Vorschein wie die Behauptung, Strassburg entscheide darüber, was im KVG unter die Leistungen falle und was nicht. Ich muss Ihnen sagen, dass das komplett falsch ist. Gerade dieser KVG-Fall beinhaltete keineswegs die Leistung, die die Krankenversicherung zu bezahlen hatte. Es ging vielmehr um die Wartefrist, d. h. um die Frage, welche Frist jemandem zugemutet werden kann, mit einer Operation zuzuwarten. Es ging keineswegs um die Leistung als solche, sondern um die Frist.

Ähnlich ist die Situation bei der Frage der Rückführung von Flüchtlingen nach Italien. Dort hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte gesagt, dass Italien in diesem Einzelfall tatsächlich keinen vernünftigen Ort hat, wo es diese Familie mit kleinen Kindern unterbringen könnte. Es kann ja nicht sein, dass wir Dublin umsetzen und eine solche Familie in Italien dann unter einer Brücke oder sonst wo schläft; das kann es nicht sein. Das ist dann etwas, was halt auch die EMRK betrifft.

Ich muss Ihnen schon sagen, dass die EMRK, die angesichts der Gräuel des Zweiten Weltkrieges entstanden ist, hochzuhalten ist. Es steht uns gut an, wenn wir sie umsetzen und wenn wir sie eben auch weiterentwickeln, und das ist es, was wir tun. Es wird immer so getan, als ob die Richter in Strassburg fremde Richter seien, quasi von oben aufgepfropft. Dem ist nicht so, das ist unser Gericht, wir sind ebenfalls Vertragsstaat der EMRK. In Europa entwickeln wir die Europäische Menschenrechtskonvention in der Anwendung gemeinsam weiter. Das ist der richtige Weg, und dieser steht entsprechend auch in der Tradition unserer Verfassung.

Ich bitte Sie, einzutreten und den Rückweisungsantrag abzulehnen.

Guhl Bernhard · Mit-M · Conseil national · Argovie · Groupe BD

Bei diesem Geschäft geht es darum, die Funktionsfähigkeit und Effizienz des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu verbessern. Die BDP steht hinter den Menschenrechten, sie steht auch hinter dem Europäischen Gerichtshof. Für eine Verbesserung der Effizienz steht die BDP sowieso. Die Details der Vorlage haben die Kommissionssprecher und Vorredner schon mehrfach erläutert. Wir haben heute zum Glück modernere Kommunikationsmittel, sodass wir als eine Verbesserung die Beschwerdefristen verkürzen können. Ich kann es daher kurz machen: Die BDP-Fraktion unterstützt das Protokoll, das bereits von etlichen Staaten unterzeichnet und ratifiziert worden ist. Sie ist für Eintreten auf die Vorlage und wird ihr zustimmen. Den Rückweisungsantrag lehnt sie ab. Einerseits gehört die Forderung nach einem Zusatzprotokoll nicht in dieses Geschäft, andererseits hat die jüngste Rechtsprechung gezeigt, dass der Gerichtshof auf nationale Gesetzgebungen Rücksicht nimmt. Mit dem Rückweisungsantrag würde man einzig die Verbesserung der Effizienz weiter verzögern.

Markwalder Christa · 1VP-F · Conseil national · Berne · Groupe libéral-radical

Im Namen der FDP-Liberalen Fraktion bitte auch ich Sie, dem Protokoll Nr. 15 zuzustimmen und den Nichteintretensantrag und den Rückweisungsantrag abzulehnen.

Dieses Zusatzprotokoll verbessert die Funktionsweise des Gerichtes und sorgt damit für effizientere Verfahren und für eine Stärkung des Menschenrechtsschutzes. Dies liegt in unserer liberalen, rechtsstaatlichen und menschenrechtlichen Tradition. Wir haben mit der Verfassung von 1999, wie das Herr Vischer vorhin erwähnt hat, den Grundrechtskatalog der EMRK übernommen. Die EMRK ist ohnehin Bestandteil des Landesrechts.

Herr Reimann, man muss mit den Urteilen des EGMR nicht immer einverstanden sein. Aber man muss sie akzeptieren und umsetzen. Wer sich für einen funktionierenden Menschenrechtsschutz einsetzen will, muss alles Interesse daran haben, dass die Verfahrenswege effizienter werden und dass dem EGMR die nötigen Instrumente und Mittel in die Hände gegeben werden, damit er seine Aufgabe korrekt erfüllen kann.

Wir haben es heute schon in der Debatte gehört: Es gibt eine grosse Geschäftslast, die in Strassburg hängig ist. Wir haben uns in der Vergangenheit mehrfach darum bemüht, die Funktionsweise des EGMR zu verbessern. Heute haben wir diese Gelegenheit, indem wir diesem Bundesbeschluss zustimmen. Ich bitte Sie auch im Namen der FDP-Liberalen Fraktion, das zu tun.

Sommaruga Simonetta · BPR-F · Conseil fédéral · Berne

Die Europäische Menschenrechtskonvention verkörpert Werte, die auch die unseren sind. Schauen Sie sich einmal den geschriebenen Grundrechtskatalog unserer Bundesverfassung an: Er ist massgeblich geprägt von der Europäischen Menschenrechtskonvention, von der Rechtsprechung des Gerichtshofes und von der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu dieser Konvention.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ist etwas Einzigartiges: Jede Person, die sich in ihren EMRK-Rechten verletzt fühlt, kann sich an diesen Gerichtshof wenden und ein Urteil gegen einen Vertragsstaat erwirken, und dieses Urteil ist für den betreffenden Vertragsstaat verbindlich. Damit es so weit kommt, muss die Beschwerde allerdings zulässig sein, und das ist sie, wenn sie eine Garantie der Europäischen Menschenrechtskonvention betrifft und wenn sie nicht offensichtlich unbegründet ist. Zudem müssen die Beschwerdeführenden zuvor die innerstaatlichen Rechtsmittel ergriffen haben, diese Kaskade gibt es.

Die Europäische Menschenrechtskonvention gilt in den 47 Mitgliedstaaten des Europarates, es gibt also mehr als 800 Millionen potenzielle Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer. Es erstaunt deshalb nicht, dass mit der EMRK nicht nur der Gerichtshof als Kontrollorgan eingesetzt wurde, sondern dass bereits in ihrem ersten Artikel bestimmt ist, dass es Sache des Vertragsstaates ist, die Beachtung der Konventionsgarantien auf seinem Gebiet sicherzustellen: Der Gerichtshof soll zum Zuge kommen, wenn und soweit die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen nicht nachkommen. Der Kontrollmechanismus der EMRK ist mithin seit je subsidiär.

Es ist erwähnt worden: Es gab verschiedene Konferenzen, und die Konferenz von Brighton war der eigentliche Anstoss für das Protokoll Nr. 15 zur EMRK, über das wir heute beraten. Es sieht fünf Änderungen der EMRK vor.

Als besonders bedeutsame Änderung erachte ich, dass das Subsidiaritätsprinzip neu ausdrücklich in der Präambel der Konvention verankert werden soll. Das ist zwar inhaltlich keine Neuerung, aber diese Ergänzung der Präambel macht sichtbar, was bereits ist. Sie ist auch ein Signal, eine Aufforderung an den Gerichtshof, dort Zurückhaltung zu üben, wo die Vertragsstaaten Ermessen haben und wo die innerstaatlichen Gerichte einen Fall bereits sorgfältig geprüft haben, auch im Lichte der EMRK. Wenn Sie sich daran erinnern, welche Urteile des Gerichtshofes in der Schweiz heftig kritisiert wurden und werden, sehen Sie: Diese Änderung, die Sie heute beschliessen, liegt in unserem Interesse, ohne dass damit die Unabhängigkeit des Gerichtshofes beeinträchtigt wird.

Die zweite Änderung betrifft die Alterslimite für die Richterinnen und Richter: Das Protokoll führt ein Höchstalter für Kandidierende ein.

Die dritte Änderung: Die Urteile des Gerichtshofes werden normalerweise von Kammern mit sieben Richtern gefällt. Wenn eine Kammer im Laufe der Behandlung einer Beschwerde zum Schluss kommt, dass der Fall eine schwerwiegende Frage der Auslegung oder Anwendung der EMRK betrifft, kann sie diesen Fall an die Grosse Kammer des Gerichtshofes abgeben. Heute können die Parteien einer solchen Weitergabe allerdings widersprechen. Das ist schwer nachvollziehbar, deshalb schafft das Protokoll Nr. 15 dieses Widerspruchsrecht der Parteien ab.

Die vierte Änderung der EMRK ist die Verkürzung der Beschwerdefristen von sechs auf neu vier Monate.

Die fünfte Änderung betrifft das Zulässigkeitskriterium, das mit dem Protokoll Nr. 14 eingeführt worden ist. Es wird nun wieder gestrichen; das ist ein Beitrag zur Entlastung des Gerichtshofes von Bagatellfällen.

Alle diese Änderungen liegen im Interesse unseres Landes. Als Änderungsprotokoll tritt das Protokoll Nr. 15 in Kraft, nachdem es von allen Vertragsstaaten ratifiziert worden ist. Bis Mitte August haben 19 Vertragsstaaten die Ratifikationsurkunde hinterlegt, 22 weitere, unter ihnen die Schweiz, haben das Protokoll Nr. 15 unterzeichnet.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und auch gemäss dem Entwurf zu entscheiden.

Eine Minderheit möchte die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen, mit dem Auftrag zur Nachverhandlung. Natürlich können Sie die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen. Ihre Kommission für Rechtsfragen hat diesen Vorschlag aber beraten und mit guten Gründen abgelehnt. Ich möchte Ihnen Folgendes dazu sagen: Die Schweiz wird sich auch künftig dafür einsetzen, dass die Subsidiarität des Kontrollmechanismus der EMRK und der Ermessensspielraum der Vertragsstaaten gebührend beachtet werden. Das ist ja gerade der Inhalt des Protokolls Nr. 15, das Sie heute beraten, und deshalb ist es umso erstaunlicher, dass ausgerechnet diejenigen, die diese Subsidiarität dermassen betonen, nun auf dieses Protokoll nicht eintreten wollen.

Jetzt haben wir dieses Protokoll Nr. 15. Es wäre deshalb aus Sicht des Bundesrates falsch, auf etwas zu verzichten, was im Interesse unseres Landes liegt. Genau dazu führt aber der Rückweisungsantrag der Minderheit Reimann Lukas. Er würde nämlich das Inkrafttreten des Protokolls Nr. 15 erheblich verzögern und brächte als Ersatz nur einen Verhandlungsauftrag.

Schliesslich noch Folgendes: Die Minderheit zielt mit ihrem Antrag gar nicht auf ein mögliches neues Zusatzprotokoll. Sie möchte vielmehr europaweit verbindliche minimale Standards für Menschenrechte abschaffen. Das ist aber ein Frontalangriff, nicht nur auf die EMRK, sondern auf die Werte unserer Bundesverfassung. Ich verweise Sie auf den Grundrechtskatalog oder auf Artikel 54 Absatz 2 unserer Bundesverfassung, der bestimmt, dass der Bund mit seiner Aussenpolitik namentlich zur Achtung der Menschenrechte beiträgt. Der Minderheitsantrag negiert auch die schmerzvollen geschichtlichen Erfahrungen, die überhaupt zur EMRK geführt haben. Dafür gibt es im Europarat und unter seinen Mitgliedstaaten keine Unterstützung, auch in der Schweiz nicht.

Ich ersuche Sie deshalb wie die Kommissionsmehrheit, den Rückweisungsantrag der Minderheit Reimann Lukas abzulehnen.

Noch etwas zu den Kritiken an den einzelnen Entscheiden des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, die Herr Nationalrat Reimann vorgebracht hat: Ja, Herr Reimann, wenn ein Kanton mit einem Bundesgerichtsentscheid nicht einverstanden ist, verlangen Sie dann die Abschaffung des Bundesgerichtes? Das ist das, was Sie vorschlagen. Es gibt immer wieder Entscheide, mit denen man nicht einverstanden ist, Entscheide, die man nicht versteht, die man nicht nachvollziehen kann. Aber deshalb sagt man doch nicht, dass man z. B. jetzt kantonales Recht über Bundesrecht stellt. Das wäre ja die Schlussfolgerung auf nationalem Niveau, wie Sie das jetzt für den EGMR verlangen.

Noch ein Wort zur afghanischen Familie: Sie haben, Herr Nationalrat Reimann, ein Beispiel eines EGMR-Entscheides gebracht. Diese afghanische Familie befindet sich in Italien. Sie wurde zurückgeführt unter den Bedingungen, die der EGMR entschieden hat. Ich bitte Sie, jeweils dann, wenn Sie Urteile kritisieren, diese wenigstens auch genau zu lesen.

Schneider Schüttel Ursula · Mit-F · Conseil national · Fribourg · Groupe socialiste

Ich möchte nur nochmals ganz kurz für die Kommission Stellung nehmen und sagen, worum es in dieser Abstimmung, die wir haben werden, effektiv geht: Bei diesem Protokoll geht es darum, mehr Effizienz einzuführen, mehr Effizienz im Verfahren. Es geht nicht um Grundsatzfragen zu den Menschenrechten oder zur EMRK.

Eine deutliche Mehrheit der Kommission beantragt, auf die Vorlage einzutreten. Sie beantragt Ihnen, den Rückweisungsantrag abzulehnen und dem Entwurf des Bundesbeschlusses zuzustimmen. Das Stimmenverhältnis in der Gesamtabstimmung betrug 15 zu 5 bei 1 Enthaltung. Ziel ist, das Protokoll zu genehmigen und den Bundesrat zu ermächtigen, das Protokoll zu ratifizieren.

In diesem Sinne ersuche ich Sie, dem Antrag der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.

Vote

Le président (Rossini Stéphane, président): Nous votons sur la proposition de non-entrée en matière de la minorité Reimann Lukas.

Abstimmung - Vote

Für Eintreten ... 133 Stimmen

Dagegen ... 40 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Vote

Le président (Rossini Stéphane, président): Nous votons maintenant sur la proposition de renvoi de la minorité Reimann Lukas.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit ... 49 Stimmen

Dagegen ... 128 Stimmen

(2 Enthaltungen)

Rossini Stéphane · P-M · Conseil national · Valais · Groupe socialiste

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Protokolls Nr. 15 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

Arrêté fédéral portant approbation du Protocole no 15 à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Vote

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 136 Stimmen

Dagegen ... 46 Stimmen

(2 Enthaltungen)