Mehrwertsteuergesetz. Teilrevision

Comte Raphaël · P-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer

Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée

Art. 22 Abs. 2 Bst. b

Antrag der Kommission

Festhalten

Art. 22 al. 2 let. b

Proposition de la commission

Maintenir

Schmid Martin · Mit-M · Ständerat · Graubünden · FDP-Liberale Fraktion

Sie haben die Fahne erhalten, die das Ergebnis der Kommissionssitzung wiedergibt, die heute Morgen stattgefunden hat. Sie sehen da: Es ist noch eine Differenz verblieben, und zwar bei Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe b. Es geht dort um die Frage der Vorsteuermöglichkeit bei Gegenständen, die für private Zwecke genutzt werden oder eben genutzt werden sollen. Ich versuche die Diskussion unserer Kommission wiederzugeben, weil es ja um etwas Sonderbares geht.

Der Nationalrat beschloss, am geltenden Recht festzuhalten. Gleichzeitig argumentieren wir, wenn man am geltenden Recht festhalte, wenn man das geltende Recht im Wortlaut bestätige, dann koste das eine Milliarde Franken bzw. dann würden Steuerausfälle von einer Milliarde Franken eintreten. Wir sind etwas gefordert, das zu verstehen. Ich gebe Ihnen hier offen und ehrlich meine persönliche Interpretation wieder. Ich kann es mir nur so erklären, dass sich die Praxis in eine andere Richtung entwickelt hat und der Bundesrat bei der Ausarbeitung seines Entwurfes gesehen hat, dass die Praxis mit dem zugrunde liegenden Gesetzestext höchstwahrscheinlich nicht mehr kongruent ist.

Wir haben jetzt die Möglichkeit, den Gesetzestext an die Praxis anzupassen, um das Risiko einer anderen Rechtsprechung zu reduzieren, oder den bisherigen Gesetzestext und den Wortlaut, welchen der Nationalrat beschlossen hat, zu bestätigen. Wir wissen, dass im zweiten Fall - mindestens temporär - mit Sicherheit mehr Vorsteuern zurückgefordert werden, mehr administrativer Aufwand entsteht und beim Bund allenfalls die Debitorenrisiken zunehmen. Denn bei einer weiteren ausschliesslich privaten Nutzung in Fällen, in denen es die finanziellen Möglichkeiten nicht zulassen, könnte die Mehrwertsteuer eben nicht mehr eingefordert werden.

Sie sehen, es ist eine schwierige Ausgangslage. Die Kommission ist dann in der Mehrheit zur Schlussfolgerung gekommen, dass wir uns in diesem Bereich keine zusätzlichen Steuerausfälle - es geht da um eine Milliarde Franken - erlauben können und dass auch der Nutzen bzw. das Bedürfnis vonseiten der Wirtschaft nicht so gegeben ist, dass wir jetzt unbedingt dem Nationalrat folgen sollten.

Das aus meiner Sicht Unschöne an dieser Geschichte ist eben auch, dass sich die Praxis sehr weit vom Gesetzeswortlaut weiter- oder fortentwickelt hat. Wir tun gut daran, wenn wir das jetzt korrigieren, damit wir nicht wieder solche Fälle haben, wie wir sie heute Morgen diskutiert haben. In der Konsequenz führt es eben dazu, dass die Kommission Ihnen vorschlägt, an unserem bisherigen Beschluss festzuhalten, wonach also diese Vorsteuern dann nicht zurückgefordert werden können, wenn die Gegenstände für Wohnzwecke genutzt werden oder genutzt werden sollen. Die Kommission gibt mehrheitlich offen zu, dass diese hypothetische Beurteilung auch in der Praxis Schwierigkeiten aufwerfen könnte, wobei aber die Steuerverwaltung diesbezüglich, für diesen hypothetischen Bereich, die Beweislast zu tragen hat. Es ist aber trotzdem in der Schlussfolgerung richtig, wenn wir hier dem bundesrätlichen Entwurf folgen.

Der Nationalrat - das gebe ich hier auch zu Protokoll - hat gestern in der dritten Runde mit 98 zu 92 Stimmen an seinem Beschluss festgehalten; in einem früheren Zeitpunkt hatte er mit 94 zu 90 Stimmen den entsprechenden Entscheid gefällt. Unser Rat hingegen hat da einmal einstimmig dem bundesrätlichen Entwurf zugestimmt.

Zusammengefasst: Ich möchte Ihnen beliebt machen, das Gesetz jetzt zu ändern und damit die bisherige Praxis zu bestätigen. Da damit auch keine Auswirkungen in der realen Wirtschaft zu spüren sein werden, weil die Praxis ja bisher schon so gewesen ist, werden damit die Rechtsunsicherheiten möglichst klein gehalten werden können. Einher geht das mit dem Wunsch an die Steuerverwaltung, sich in Zukunft möglichst nicht so weit vom Gesetzeswortlaut wegzubewegen, dass wir diesen dann eben als geltende Praxis nachführen müssen.

Mit diesen Ausführungen möchte ich Ihnen auch mit Blick auf die finanziellen Auswirkungen und die administrativen Aufwendungen beliebt machen, mit der Kommission zu stimmen.

Müller Philipp · Mit-M · Ständerat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Ich war heute in dieser Kommission in der Minderheit, habe hier aber keinen Minderheitsantrag und auch keinen Einzelantrag eingereicht. Ich erlaube mir aber doch, die Minderheitsposition klar offenzulegen.

Der Nationalrat hat diese Woche zum dritten Mal beschlossen, geltendes Recht beizubehalten. Die Beibehaltung geltenden Rechts kann aber kaum Mindereinnahmen von gegen einer Milliarde Franken generieren, es sei denn, dass das geltende Recht, das notabene noch relativ jung ist, durch eine Anwendungspraxis ausgelegt wird, die erhebliche Abweichungen vom ursprünglichen Gedanken aufweist. Darauf hat der Kommissionssprecher zu Recht hingewiesen. Genau in diesen Tiefen des Mehrwertsteuer-Dschungels liegt der Hund begraben.

Das Parlament beschliesst also eine Totalrevision der Mehrwertsteuergesetzgebung und diskutiert dabei mehrfach intensiv die Problematik, welche nun durch die letzte Differenz zwischen dem Nationalrat und dem Ständerat auf dieser Fahne dargestellt wird. Die Verwaltung weicht von der damals diskutierten Auslegung ab und ändert die Verwaltungspraxis. Das wiederum führt dazu, dass uns von der WAK des Ständerates eine Vorlage präsentiert wird, welche diese Verwaltungspraxis im Gesetz zementieren will. Nachdem sich der Nationalrat gegen diese Praxisänderung wehrt, wird nun schon bei der einfachen Fortführung des geltenden Rechts - und nichts anderes will der Nationalrat - ein Ausfall von gegen einer Milliarde Franken moniert. Im Umkehrschluss würde das aber bedeuten, dass die Änderung der Verwaltungspraxis eine Milliarde Franken an Mehraufwendungen zulasten des Steuerpflichtigen zur Folge hätte. Das soll nun mit diesem Antrag der WAK, die mehrheitlich so entschied, gesetzlich abgesegnet werden.

Das für mich etwas betrübliche Fazit lautet daher: Die Beibehaltung geltenden Rechts kann per Definition keine Mindereinnahmen auslösen, es sei denn, dass dieses geltende Recht durch eine davon abweichende Praxis ausgehebelt wird. Mit dem neuen Wortlaut im Gesetz gemäss einer Mehrheit der ständerätlichen WAK müsste der Steuerpflichtige im Voraus abschätzen, wie die bezogene Leistung in Zukunft zu verwenden ist. Dies ist faktisch kaum möglich, ohne enormen bürokratischen Aufwand zu verursachen.

Zudem handelt es sich hier - das scheint mir wichtig - nicht um Steuerausfälle, sondern um temporäre Rückzahlungen von bereits bezahlter Mehrwertsteuer. Es kann auch kaum behauptet werden, dass der ordentliche Haushalt einmalig durch diese monierte Milliarde belastet wird. Das zeigt die Beantwortung der Fragen von Nationalrat Leo Müller durch die Eidgenössische Steuerverwaltung. Die Antwort auf die Frage Nummer 4 zeigt eine finanzpolitische Lösung dieses Dilemmas auf. Da steht: "Es spricht einiges dafür, dass die Bedingungen von Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe c des Finanzhaushaltgesetzes erfüllt sind." Die einmalige Verbuchung könnte also über den ausserordentlichen Haushalt geführt werden. Damit verabschiedet sich die Milliarde an behaupteten Mindereinnahmen ins Nirwana der Bücher des Bundes - eine Milliarde, notabene, die gar nicht dem Bund gehört.

Föhn Peter · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir waren heute zu zweit, die nicht ganz gleicher Meinung waren wie die Mehrheit. Wir haben aber keine Anträge gestellt respektive keinen Minderheitsantrag eingereicht. Der Kommissionssprecher hat es richtig gesagt: Es ist eine sehr komplexe und kaum erklärbare Materie. Das Recht bleibt bestehen, aber die Praxis ändert sich; und wenn das Recht geändert wird, bleibt die Praxis bestehen. Da soll noch jemand drauskommen, wie das gehen soll. Ich bitte jetzt hier einfach darum, dass uns der Bundesrat zuhanden der Materialien zwei Sachen, die heute schon angesprochen wurden, klipp und klar bestätigt.

Erstens soll er bestätigen, dass der administrative Aufwand für die Unternehmen nicht grösser wird, sondern im Gegenteil eher kleiner oder dass zumindest die heutige Praxis weiterbestehen kann. Für mich ist entscheidend, dass wir nicht etwas, was nicht unbedingt erforderlich ist, neu machen respektive wiederum administrieren müssen. Mit dieser Anpassung des Rechts darf also der administrative Aufwand - und ich spreche jetzt zuerst nur vom administrativen Aufwand - für die Unternehmen nicht grösser werden.

Zweitens sprach der Kommissionssprecher von der Milliarde Franken, die fehlen würde. Gemäss meiner Logik kommt die einfach ein Jahr später; es wird einfach ein Jahr später bereinigt. Diese Milliarde fehlt ein Jahr lang, dann ist es aber bereinigt. Das ist, wie wenn ich irgendeine Rechnung später bezahlt bekomme. So wird das auch bereinigt werden; ein Jahr später sind wir dann wieder auf dem richtigen Weg.

Ich möchte einfach, dass der Bundesrat das zuhanden der Materialien klipp und klar sagt, insbesondere betreffend die geltende Praxis und den Aufwand - den Minderaufwand, so hoffe ich -, den die Unternehmen zu erwarten haben.

Schmid Martin · Mit-M · Ständerat · Graubünden · FDP-Liberale Fraktion

Noch ein kurzer Hinweis: Herr Föhn hat die Einnahmenausfälle angesprochen. Es ist in der Tat so, dass es darum geht, dass die Einnahmen um ein Jahr nach hinten verschoben würden und nicht verlorengingen.

Ein wichtiger Punkt in diesem Zusammenhang war in der Kommission auch die Diskussion rund um die finanziellen Konsequenzen und über den Zusammenhang mit der Schuldenbremse. Wenn diese Gesetzesänderung jetzt beschlossen würde bzw. an der geltenden Formulierung festgehalten würde und damit von der bisherigen Praxis der ESTV Abstand genommen würde, würde sich die Frage stellen, wie die Geltendmachung der Vorsteuer im Jahr 2018 im Bundeshaushalt zu verbuchen wäre. Die Notiz des Eidgenössischen Finanzdepartementes stellt hierzu zwei Varianten zur Verfügung: Es wäre im normalen Haushalt oder über einen ausserordentlichen Haushalt zu verbuchen. Diese Situation ist nicht ganz geklärt. Das hat die Kommission auch dazu geführt, hier der Lösung des Bundesrates zuzustimmen, vielleicht auch unter einem finanzpolitischen Gesichtspunkt, der in diesem Fall über die mehrwertsteuerrechtlich saubere Systematik gesiegt hat. Wir gehen hier also den eher pragmatischen Weg und stimmen dem Bundesrat zu. Wir müssen damit auch nicht die Frage beantworten, ob über einen ausserordentlichen Haushalt verbucht werden müsste oder ob diese Einnahmenausfälle der Schuldenbremse unterstehen würden; das als Hinweis.

In jedem Fall gehe ich davon aus, dass wir in der Einigungskonferenz eine Lösung finden müssen, wenn Sie an Ihrem Beschluss festhalten.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Im Laufe der letzten zwei Jahre ist es uns hier mit allen Diskussionen, die wir geführt haben, wirklich gelungen, einen gordischen Knoten zu bilden. Da haben wahrscheinlich auch wir vom Bundesrat etwas dazu beigetragen. Am Anfang stand die Absicht des Bundesrates, mit der Gesetzesvorlage die bisherige Praxis deutlicher im Gesetz abzubilden. Das hat zur beantragten Änderung geführt. Mit dieser Änderung wollen wir die bisherige Praxis klarer im Gesetz abbilden, weil die geltende Bestimmung immer wieder zu Fragen Anlass gegeben hat. Gemäss der bisherigen Praxis können nicht im einen Jahr Mehrwertsteuerabzüge geltend gemacht werden, die im nächsten Jahr sofort wieder zurückbezahlt werden müssen.

Nun sagt Herr Ständerat Philipp Müller, er könne nicht verstehen, weshalb sich mit dem Festhalten am geltenden Recht, wie er es vorschlägt, etwas ändern sollte. Das hängt damit zusammen, dass jeder das geltende Recht anders interpretiert. Es gibt die Interpretation Müller Philipp, wonach Festhalten nichts ändern würde, und es gibt Interpretationen aus dem Nationalrat, wonach am geltenden Recht festgehalten werden soll, damit sich etwas ändert. Damit ist das Festhalten am geltenden Recht eine gefährliche Lösung, weil es sehr unterschiedlich interpretiert wird und weil die Frage der Interpretation wohl von einem Gericht beantwortet werden müsste. Denn der Aussage von Herrn Müller, den bisherigen Text des Gesetzes beizubehalten würde nichts ändern, wird im Nationalrat vehement widersprochen. Dort möchte man zum Teil am Bisherigen festhalten, damit sich etwas ändert. Somit können wir das Bisherige nicht beibehalten, denn es wird völlig unterschiedlich interpretiert.

Wir brauchen hier Klarheit. Diese Klarheit schaffen Sie, wenn Sie der Kommission und dem Bundesrat folgen und die beantragte Präzisierung vornehmen, damit die bisherige Praxis gilt. Das löst den gordischen Knoten. Es tönt etwas kompliziert, ist am Schluss aber eigentlich einfach: Wenn wir das Bisherige beibehalten wollen, brauchen wir diese kleine Ergänzung im Gesetz. Wenn Sie nichts ändern, bestehen verschiedenste Interpretationen, wie das Gesetz auszulegen ist. Ich glaube, es kann nicht Aufgabe des Gesetzgebers sein, die Interpretation offenzulassen. Wenn es nur die Interpretation von Herrn Müller gäbe, würde ich sagen, okay. Aber es gibt eben mindestens noch fünf andere Interpretationen, und die verschiedenen Interpretationen widersprechen sich zum Teil diametral. Daher ist es nötig, dass Sie hier legiferieren und diesen Zusatz aufnehmen.

Mit dem Zusatz, dass wir die bisherige Praxis im Gesetz festschreiben, gibt es für niemanden einen administrativen Mehraufwand, weil es die Fortführung der bisherigen Praxis ist. Wenn wir dem Vorschlag von Herrn Müller folgen, führt das im ersten Jahr zu einem Ausfall von etwa einer Milliarde Franken. Es werden dann Steuern zurückgefordert, die im nächsten Jahr wieder bezahlt werden müssen. Das ist ungefähr die von uns geschätzte Grössenordnung: eine Milliarde Franken weniger Steuereinnahmen, wahrscheinlich im Jahr 2018. Das müssen wir dann gemäss Finanzhaushaltgesetz im Budget berücksichtigen. Wir müssen also, um diese Einnahmenausfälle zu kompensieren, ein zusätzliches Sparprogramm von einer Milliarde Franken auflegen. Oder wir müssen Ihnen vorschlagen, diesen Betrag ausserordentlich zu verbuchen, indem wir ihn dem Amortisationskonto der Schuldenbremse entnehmen. Ob das möglich ist, da bin ich nicht sicher. Es wurde noch nicht definitiv besprochen, das heisst, wir haben im Bundesrat nicht darüber gesprochen. Die Ausnahmeregelungen in diesem Amortisationskonto sind nämlich nicht so weit gefasst. Zudem schaffen Sie mindestens eine zusätzliche Diskussion und ein zusätzliches Problem.

Mit dem kleinen Zusatz, den wir Ihnen vorschlagen, mit der Ergänzung des Gesetzes bleiben wir bei der bisherigen Praxis und haben diese Einnahmenausfälle nicht. Wir erleichtern damit auch die Administration. Jemand, der ein Wohnhaus baut, bezahlt darauf nämlich keine Mehrwertsteuer. Auf der Miete bezahlen Sie auch keine Mehrwertsteuer. Wenn Sie da jetzt den Steuerabzug geltend machen, müssen Sie ihn nächstes Jahr wieder nachzahlen. Es ist also eine wechselseitige Übung, die in der Regel ein Jahr dauert. Wir schaffen so einen bürokratischen Aufwand, der eigentlich niemandem etwas bringt.

Die Lösung, die wir Ihnen vorschlagen, ist die Fortführung der bisherigen Praxis. Weil so viele Diskussionen und Interpretationen entstanden sind, ist es aus unserer Sicht zwingend notwendig, dass Sie diese Ergänzung im Gesetz beschliessen, damit klar ist, was gilt. Beim geltenden Text zu bleiben, wie Herr Müller das vorschlägt, lässt fast alle Interpretationen offen, die ich in diesem Jahr gehört habe und die schon letztes Jahr herumgeboten wurden.

Für einmal muss man also, um beim Gleichen zu bleiben, etwas ändern. Das ist die Konsequenz.

Comte Raphaël · P-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Angenommen - Adopté

Le président (Comte Raphaël, président): L'objet va donc à la Conférence de conciliation.