Dublin-Fälle und Selbsteintrittsrecht. Zusammenführung von Familienmitgliedern und Rechte des Kindes / Dublin-Fälle und Selbsteintrittsrecht. Welche humanitären Gründe werden von der Schweiz berücksichtigt?

Bischofberger Ivo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · CVP-Fraktion

Präsident (Bischofberger Ivo, Präsident): Wir behandeln die Interpellation 16.4091 von Frau Seydoux und die Interpellation 16.4093 von Frau Maury Pasquier gemeinsam.

Frau Seydoux ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates teilweise befriedigt. Frau Maury Pasquier ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates nicht befriedigt. Beide Interpellantinnen beantragen Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Je commencerai en rappelant que, selon le règlement Dublin III, paragraphe 17 de son préambule, "il importe que tout Etat membre puisse déroger aux critères de responsabilité, notamment pour des motifs humanitaires et de compassion". La Suisse peut donc activer la clause de souveraineté, énoncée à l'article 17 alinéa 1 dudit règlement, et "décider d'examiner une demande de protection internationale qui ... même si cet examen ne lui incombe pas", en principe non seulement pour permettre le rapprochement de membres d'une même famille, mais aussi pour d'autres motifs personnels, par exemple humanitaires.

Le Secrétariat d'Etat aux migrations tient des statistiques détaillées en matière d'asile, notamment, depuis 2014, sur le recours à la clause de souveraineté dans les cas Dublin. J'aurais donc souhaité savoir quels motifs humanitaires, tels que l'état de santé, l'âge de la personne ou tout autre critère, conduisent la Suisse à activer cette clause et dans combien de cas, et si la prise en compte de ces motifs est régie par une directive interne. En particulier, j'aurais aimé savoir de quelle manière on tient compte de la situation des femmes enceintes ou ayant récemment accouché.

Si je parle au conditionnel passé, c'est que l'avis du Conseil fédéral sur mon interpellation ne répond, hélas, pas à mes questions. Bien sûr, le Conseil fédéral me donne le nombre de cas dans lesquels la Suisse a activé la clause de souveraineté, à savoir 4790 entre début 2014 et fin novembre 2016. Pour compléter ce chiffre, précisons que sur l'année 2016, la Suisse a obtenu la prise en charge, par un autre Etat Dublin, de 10 197 cas. A l'inverse, elle a accepté 1302 demandes de prise en charge émanant d'un autre Etat.

Depuis 2009, aux termes de l'Accord de Dublin, la Suisse transfère vers d'autres Etats Dublin - et on peut le constater avec les chiffres que je viens de relever - un nombre nettement plus élevé de personnes qu'elle n'en admet elle-même. Par rapport à l'année 2015, la Suisse a rendu en 2016 beaucoup plus de décisions de non-entrée en matière, presque 1000 de plus, et transféré un nombre de personnes significativement plus élevé vers un autre Etat Dublin.

Mais pour en revenir à l'avis du Conseil fédéral sur mon interpellation et à l'activation de la clause de souveraineté, le Conseil fédéral déclare, comme à Madame Seydoux, qu'il n'existe aucune statistique sur les motifs qui l'ont poussé à appliquer cette clause. La seule chose que l'on sait, mais qu'il faut aller chercher dans d'autres réponses du Conseil fédéral, est qu'entre le début de 2014 et mai 2016, sur les 4000 cas pour lesquels la Suisse a activé la clause de souveraineté, 3200 concernaient des renvois vers la Grèce qui ne pouvaient pas être effectués en raison de l'incapacité du pays à recevoir ces personnes dignement. Il reste donc seulement 800 personnes dont la demande d'asile a été examinée par la Suisse, notamment pour des raisons personnelles, à moins que ce ne soit parce qu'elles auraient dû être renvoyées vers un autre pays, plus ou moins défaillant - mais on ne le sait pas, en tout cas, je n'ai pas réussi à le savoir. Quoi qu'il en soit, le moins que l'on puisse dire est que c'est fort peu!

Même si plusieurs facteurs peuvent contribuer à appliquer la clause de souveraineté dans un cas particulier, il doit au moins être possible de connaître le nombre de personnes pour lesquelles la décision relève uniquement de motifs personnels, qu'il s'agisse de raisons humanitaires ou de rapprocher les membres d'une famille. Le Secrétariat d'Etat aux migrations ne pourrait-il pas faire preuve, en matière de statistique, de la même minutie qu'avec laquelle il examine les demandes des personnes particulièrement vulnérables? Ce flou des chiffres dissimule-t-il une certaine répugnance de la Suisse à activer la clause de souveraineté pour des motifs liés à la personne elle-même? La question est brûlante.

Par ailleurs, si je comprends et soutiens le fait que chaque demande fasse l'objet d'une appréciation spécifique, ce qui est l'essence-même de l'asile, j'ai bien peur que la pratique actuelle, en l'absence de directives ou d'autres cadres clairs, ne permette pas toujours l'entrée en matière de la Suisse, même quand plusieurs facteurs pris ensemble ont un degré d'intensité qui justifie le recours à la clause de souveraineté. Sans quoi, comment expliquer par exemple le renvoi récent d'un jeune homme vers l'Italie où il s'est retrouvé totalement livré à lui-même, alors qu'il avait été victime de tortures dans une prison militaire de son pays, gravement atteint dans sa santé, et qui bénéficiait en Suisse d'une prise en charge adéquate, ainsi que du soutien de son frère?

Si, selon le Conseil fédéral "les Etats Dublin disposent en principe tous d'une infrastructure médicale suffisante pour garantir le traitement indispensable des maladies physiques et psychiques", force est de constater que la réalité s'éloigne souvent de ce principe. Dans le cas de l'Italie par exemple - et vous vous y êtes rendue Madame la conseillère fédérale -, pays vers lequel la Suisse renvoie beaucoup de migrants, alors qu'il doit pourtant faire face à un afflux constant de nouveaux arrivants, le système d'accueil présente de graves déficiences, notamment en matière d'hébergement et de statut de protection. Un rapport récemment publié par le Danish Refugee Council et l'Organisation suisse d'aide aux réfugiés montre que les familles et les personnes vulnérables transférées vers l'Italie en vertu du règlement Dublin III sont reçues par les autorités italiennes de manière très aléatoire, et donc arbitraire.

En ce qui concerne la situation des femmes enceintes ou récemment accouchées, j'ai rappelé dans mon interpellation 16.4093 le drame consécutif au renvoi en 2014 d'une femme enceinte de huit mois. Si ce renvoi a été effectué par des gardes-frontière sur la base de l'accord de réadmission conclu avec l'Italie, et n'est donc bien sûr pas lié au règlement Dublin, ce cas illustre la vulnérabilité des femmes enceintes et le peu de considération dont elles font l'objet. Car même si, comme le dit le Conseil fédéral, "le Secrétariat d'Etat aux migrations renonce à transférer une femme juste avant ou après son accouchement", la menace d'un renvoi imminent peut gravement perturber la santé de la femme et de son bébé autour de l'accouchement, surtout si le renoncement au renvoi intervient in extremis, comme dans le cas en 2016 d'une femme syrienne sur le point d'accoucher. En outre, c'est toute la période de la grossesse et les premiers mois du bébé qui sont essentiels à l'établissement du lien mère-enfant, pas seulement les quelques jours après la naissance. Maintenir une décision négative et tenter de renvoyer une femme durant cette période, c'est une stratégie contre-productive sur le plan humain comme sur le plan économique.

Dans les cas, Dublin cette fois-ci, de deux jeunes mères frappées d'une décision de non-entrée en matière et ayant subi des tentatives de renvoi juste après leur accouchement, les motifs de santé et ceux de l'intérêt de l'enfant ne semblent pas avoir pesé bien lourd. En effet, dans les deux cas auxquels je fais allusion, les pères des bébés se trouvent en Suisse et sont autorisés à y rester. Chacun d'eux a reconnu le bébé et a demandé la garde partagée. Chacun d'eux a endossé son rôle de compagnon et de papa. Dans ces conditions, la décision de renvoyer la mère et le bébé vers le sud de l'Italie ne revient-elle pas à priver ces hommes, ces femmes et ces enfants du droit fondamental à une vie de famille, droit reconnu par notre Constitution? Car en étant contraintes de vivre dans des pays différents, ces familles ne pourront pas, avec le peu de moyens qu'elles ont, entretenir une relation suivie.

A cet égard, les critères qui guident le Secrétariat d'Etat aux migrations pour établir des liens familiaux, présentés dans l'avis du Conseil fédéral relatif à l'interpellation déposée par Madame Seydoux, me paraissent problématiques. Par exemple, le Conseil fédéral déclare que "l'évaluation du caractère effectivement vécu d'une relation se fonde sur des critères tels que le ménage commun". Mais comment apporter la preuve que l'on forme un couple qui vit en concubinage quand on est chacun, sur décision initiale des autorités, contraint de vivre dans un canton différent? Comme si le but des autorités n'était rien d'autre que celui d'empêcher un couple de former une famille.

De manière générale, selon le dernier rapport de l'Observatoire romand du droit d'asile et des étrangers, la Suisse n'est pas bonne élève en ce qui concerne le respect des droits de l'enfant. Elle a notamment été épinglée dans l'affaire dite de Côme pour sa manière de traiter les mineurs non accompagnés, renvoyés sans ménagement vers l'Italie à la frontière tessinoise.

Il en va de même pour le respect de l'intérêt de l'enfant à grandir avec ses parents, qui ne devrait pas seulement être "pris en compte", comme le dit le Conseil fédéral dans son avis, mais qui devrait avoir la priorité.

Enfin, le Conseil fédéral ne manque pas de rappeler que le Secrétariat d'Etat aux migrations se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral. Mais il oublie de dire que, depuis la dernière révision de la loi sur l'asile, le Tribunal administratif fédéral ne dispose plus que d'une possibilité limitée de connaître des situations qui lui sont soumises. Il ne peut pas casser des décisions si elles ne sont pas manifestement contraires au droit, alors que nous parlons ici du pouvoir d'appréciation des autorités et de la latitude qui leur est laissée de tenir compte de la situation personnelle et des liens familiaux des requérantes et requérants d'asile, dont manifestement elles ne font quasiment pas usage.

En considération de toutes ces situations problématiques, il faut rappeler que le règlement Dublin contient précisément des dispositions relatives aux droits humains et offre aux Etats membres une marge de manoeuvre permettant de respecter les droits humains.

La Suisse, berceau du droit humanitaire, doit cesser de séparer des familles en quête de protection, qui ont besoin de stabilité pour se reconstruire après le traumatisme de la guerre et de la fuite. Notre pays doit respecter l'esprit de l'Accord de Dublin et l'appliquer de manière à tenir compte de l'intérêt supérieur de l'enfant et des droits fondamentaux, et cela dans chaque situation, particulièrement dans les situations de vulnérabilité.

Seydoux-Christe Anne · Mit-F · Ständerat · Jura · CVP-Fraktion

Force m'est de constater que ce sujet mobilise moins que la situation des fonctionnaires de police en lien avec leurs interventions à la Reitschule. Je remercie le Conseil fédéral pour son avis, même si celui-ci ne me satisfait que partiellement.

D'une part, le fait qu'il n'existe aucune statistique concernant le nombre de personnes pour lesquelles la Suisse a appliqué la clause de souveraineté n'est pas satisfaisant à l'heure où notre pays est accusé d'excès de zèle dans l'application du règlement Dublin. Cela m'incite à vous demander, Madame la conseillère fédérale, si vous avez l'intention d'améliorer cette situation dans le domaine des statistiques?

D'autre part, le Conseil fédéral me rappelle que le Secrétariat d'Etat aux migrations se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral - je m'en réjouis d'ailleurs - et en donne quelques éléments. Or le problème réside précisément dans le fait que cette jurisprudence est interprétée de manière trop stricte et de façon trop dure sur le plan humain par les autorités suisses, qui ne prennent souvent pas en compte l'existence d'un réseau familial ou de relations personnelles, ainsi que la vulnérabilité de certaines personnes, sans parler de l'intérêt supérieur des enfants. Je crois que toutes celles et tous ceux qui s'occupent de ces personnes connaissent certains cas dramatiques, et je crois que c'est assez difficile à accepter.

Lors de la conférence de presse présentant l'appel contre l'application aveugle du règlement Dublin qui s'est tenue à Genève le 11 janvier 2017, Monsieur Jean Zermatten, ancien juge des mineurs en Valais et ancien membre du Comité de l'ONU des droits de l'enfant, a relevé que le Comité de l'ONU des droits de l'enfant avait critiqué la Suisse dans son deuxième rapport 2015. Ce comité demeure notamment préoccupé par le fait que la procédure d'asile pour les enfants non accompagnés n'est pas toujours guidée par l'intérêt supérieur de l'enfant et par le fait que le droit au regroupement familial pour les personnes bénéficiant d'une mesure d'admission provisoire est trop restreint.

En partant des déclarations de Monsieur Zermatten dans sa conclusion de l'époque, je me permets de poser la question suivante: n'est-ce pas le moment de nous montrer fidèles à la tradition humanitaire de notre pays, solidaires et d'utiliser les ressources législatives, notamment la clause inscrite à l'article 17 de l'Accord de Dublin en faveur d'une politique d'ouverture plutôt qu'en faveur d'une politique de repli?

Dans ce sens, je vous prie de me confirmer, Madame la conseillère fédérale, si vous pensez pouvoir orienter la politique d'asile dans cette voie, notamment en tenant compte de tous les enfants et en respectant de la meilleure manière leur intérêt supérieur.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Ich habe sehr viel Verständnis für die beiden Interpellationen. Ich bin mir bewusst - ich habe ja auch immer wieder Einzelfälle auf meinem Pult -, dass man, wenn man die Situation so sieht, den Impuls hat zu sagen: Da braucht es einen Selbsteintritt, es kann nicht sein, dass diese Person im Rahmen von Dublin ihr Verfahren in einem anderen Staat durchführen muss.

Gleichzeitig bitte ich Sie um Verständnis dafür - ich weiss nicht, ob mir das gelingt -, dass das SEM Ihre Fragen, Frau Ständerätin Maury Pasquier, nicht so beantworten konnte. Es gibt zur Frage, wann ein Selbsteintritt vorgenommen wird, eben gerade kein Schema. Es heisst nicht: schwanger, also Selbsteintritt. Es heisst nicht: soeben geboren, also Selbsteintritt. Das gibt es nicht, sondern es ist der Einzelfall zu berücksichtigen. Ich sage das jetzt nicht, um auszuweichen, aber es ist so, dass der Einzelfall angeschaut wird. Ich gebe Ihnen ein Beispiel: Ob eine, ich sage jetzt, schwangere Frau oder eine kranke Person im Rahmen des Dublin-Verfahrens nach Deutschland oder nach Bulgarien gebracht wird, ist einfach ein Unterschied.

Deshalb können wir nicht sagen, dass es bei einer Person in dieser Situation automatisch zu einem Selbsteintritt kommt. Das ist übrigens auch das Problem der Statistik. Da müssen wir ausweisen, warum eine Person in das betreffende Land zurückgebracht wurde. Da müssen wir aber auch ausweisen, bei welchen Personen es zu einem Selbsteintritt gekommen ist. Vielleicht war es eben so, dass man diese Person nicht in ein bestimmtes Land zurückgebracht hat. Oder es gab da halt keinen Vater; das haben wir auch schon gesehen. Es kann auch ein biologischer Vater da gewesen sein, aber keine Beziehung bestanden haben. Das sind die Schwierigkeiten.

Ich verstehe, dass Sie gerne ein paar handfeste Angaben hätten, um zu sagen, dass es in bestimmten Situationen zu einem Selbsteintritt kommt. Ich kann Ihnen das so nicht einfach beantworten. Wir befinden uns hier natürlich nicht im rechtsfreien Raum. Es gibt ja in der Dublin-III-Verordnung Artikel 16, der eben die humanitären Gründe näher umschreibt. Aber auch dort gibt es nicht einen Mechanismus, dass es automatisch zum Selbsteintritt kommt, wenn die Person in einer bestimmten Situation ist. Auch dort wird zum Beispiel gesagt, dass bei einer kranken Person abgeklärt wird, ob sie im betreffenden Dublin-Staat eine entsprechende Betreuung erhielte, und dass sie zurückgeführt wird, wenn sie sie erhält. Wenn diese medizinische Betreuung nicht gegeben ist, dann kann es zu einem Selbsteintritt kommen.

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes stimmt weitgehend mit den humanitären Gründen überein, wie sie in der Dublin-III-Verordnung umschrieben sind. Noch einmal: Dies betrifft aber nicht den einzelnen Fall, den man dann vor sich hat und der ganz schwierig zu beurteilen ist. Ich darf Ihnen sagen, dass ich deshalb in dauerndem Austausch mit dem SEM stehe, um das immer wieder zu überprüfen - wenn auch nicht die Einzelfälle, das mache ich nicht, in diese mische ich mich nicht ein. Geprüft wird, bei welchen Fallkonstellationen, in welchen Staaten, unter welchen Voraussetzungen - ob beispielsweise Familienmitglieder vorhanden sein müssen - erreicht werden kann, dass man das Familienleben schützt; das sind Ihre Fragestellungen, Frau Seydoux. Geprüft wird, wie erreicht werden kann, dass das Kind zu seinem Recht kommt, eine Beziehung zum Vater und zur Mutter zu haben; geprüft wird, wie man dieses Recht schützen kann. Das ist ein laufender Prozess, über den ich mit dem SEM im Gespräch bin. Aber ich kann vom SEM nicht verlangen, für bestimmte Situationen einen Automatismus vorzusehen. Das ist wahrscheinlich auch der Grund, weshalb wir die Statistik, die Sie gerne hätten, nicht liefern können. Ansonsten müssten wir immer wieder auch die einzelne Fallkombination darlegen, was eben für eine Statistik gerade ungeeignet ist.

Ich bitte Sie, die beiden Situationen, Dublin-Verfahren und Rücküberstellung an der Grenze, nicht zu vermischen; es sind zwei verschiedene Situationen. Im letzten Jahr - das wissen Sie - war die Zahl von Personen, die an der Südgrenze waren und kein Asylgesuch gestellt haben, hoch. Auch die Frau, von der Sie erzählt haben, war ja nicht im Asylverfahren; vielmehr befand sich diese Person hier in der Schweiz auf der Durchreise. So war es denn auch in der Kompetenz des Grenzwachtkorps, diese Rücküberstellung vorzunehmen. Doch wir haben selbstverständlich auch in dieser Situation an der Grenze, beispielsweise wenn eine unbegleitete minderjährige Person kein Asylgesuch stellt, eine grosse Verantwortung für ein Kind.

Letztes Jahr, als wir diese Situation in Como hatten, hat das Grenzwachtkorps zusammen mit dem SEM und dem UNHCR eine High-Level-Dialoggruppe gebildet. Sie haben das UNHCR beigezogen, um mit ihm zusammen wirklich die Handlungen, die das Grenzwachtkorps an der Grenze vornimmt, immer wieder zu überprüfen und die einzelnen Situationen anzuschauen. Mir war es ganz wichtig, dass wir hier das UNHCR beiziehen, weil wir gerade an der Grenze eine besondere Verantwortung für besonders verletzliche Personen, für Minderjährige, für Kinder haben. Ich habe mich kürzlich wieder mit Vertretern des UNHCR darüber unterhalten, wie es mit dieser Dialoggruppe läuft, was sie dort einbringen konnten.

Ich darf Ihnen versichern, wir versuchen wirklich, die Behörden, die hier ganz schwierige und verantwortungsvolle Entscheidungen fällen müssen, so zu unterstützen, aber auch zu überprüfen, ob sie dem gerecht werden, was wohl Sie und wir alle wollen: den Schutz der Kinder, den Schutz von verletzlichen Personen. Gleichzeitig wollen wir aber nicht einfach das Dublin-System ausser Kraft setzen und wollen deshalb möglichst keine Automatismen haben für das Selbsteintrittsrecht. Vielmehr wollen wir versuchen, dem Einzelfall in der spezifischen Situation gerecht zu werden.

Ich bin mir bewusst, dass Sie nach wie vor nicht ganz befriedigt sind. Ich bitte Sie einfach, hier dranzubleiben, allenfalls auch in der Kommission, wenn wir über diese Situationen sprechen. Ich bitte Sie, auch mit dem SEM immer wieder zu überprüfen, wie die Rechtsprechung aussieht, wie das Behördenverhalten aussieht und auch die Zusammenarbeit mit den Staaten. Sie wissen ja vom Tarakhel-Urteil, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in dieser Situation gesagt hat, dass es im Rahmen des Dublin-Verfahrens möglich ist, auch Familien mit kleinen Kindern nach Italien zurückzubringen, dass aber die spezifische Situation dort, wo diese Familien hingebracht werden, vorher abgeklärt werden muss. Das ist auch etwas, was das SEM systematisch macht.

Bischofberger Ivo · P-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · CVP-Fraktion

Präsident (Bischofberger Ivo, Präsident): Damit sind die beiden Interpellationen 16.4091 und 16.4093 erledigt.

Ich danke Frau Bundesrätin Sommaruga herzlich für die Begleitung der Geschäfte in unserem Rat und wünsche ihr und Ihnen allen einen guten und erholsamen Abend.

Schluss der Sitzung um 19.30 Uhr

La séance est levée à 19 h 30