Bons offices. Faire un bilan des démarches de facilitation et de médiation de la Suisse au niveau international

Béglé Claude · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe PDC

J'ai déposé en décembre dernier un postulat demandant la rédaction d'un rapport sur l'engagement du Département fédéral des affaires étrangères en matière de bons offices. Il s'agit de faire un bilan des démarches de facilitation et de médiation menées pour tenter de résoudre des conflits et de stabiliser des régions fragiles, qui pourraient, sinon, basculer dans le chaos. Un tel rapport permettrait aussi de mettre en avant ces bons offices, qui sont assez mal connus.

Le Conseil fédéral propose d'accepter ce postulat; je voudrais à mon tour vous convaincre de le soutenir.

Les bons offices constituent un domaine d'expertise de la Suisse qui est directement lié à l'une de nos spécificités: la neutralité. De par sa neutralité, la Suisse a toujours été un acteur crédible face à des situations politiques complexes. Sa longue expérience du fédéralisme est un atout supplémentaire. Ces traditions donnent à la Suisse une légitimité spéciale en matière de bons offices.

C'est principalement la Division Sécurité humaine, une petite équipe au sein du Département fédéral des affaires étrangères, qui regroupe les activités de bons offices. Cette division, qui existe depuis une quinzaine d'années, a accumulé une solide expérience en matière de services rendus pour la promotion de la paix. Aujourd'hui, la Suisse dispose d'un savoir-faire de pointe reconnu comme tel par la communauté internationale.

La mission des bons offices est d'obtenir la paix par la médiation. Pour ce faire, nos spécialistes des bons offices interviennent à différents stades: la prévention des conflits violents, l'accompagnement des processus de paix, la mise en place des conditions de paix durable. Les moyens mobilisés sont souvent modestes: cela peut se limiter à proposer notre territoire comme lieu de négociation ou à mettre une boîte aux lettres à disposition afin que deux pays en conflit maintiennent une relation minimale. Cela peut consister aussi à favoriser la transition démocratique par l'organisation d'élections honnêtes. Toutefois, le plus souvent, il s'agit de mener une médiation très souple. Le caractère officieux des bons offices permet à nos spécialistes sur place de tisser des contacts avec des acteurs très divers, aussi bien des gouvernements que des groupements armés dissidents, pour faire, par exemple, baisser la tension et éviter un conflit. Il peut aussi s'agir d'aider les parties à trouver un terrain d'entente, voire à signer un accord de paix.

C'est en cela que les bons offices incarnent une démarche d'avenir. En effet, les conflits deviennent de plus en plus multipolaires en raison de l'émergence d'acteurs non étatiques avec lesquels il est difficile de parler, comme on peut le voir actuellement en Syrie ou dans la région du lac Tchad. Les motivations deviennent, elles aussi, multiples: elles peuvent être religieuses, souverainistes, tribales, économiques, viser des ressources naturelles, etc.

Les enjeux des conflits prennent aussi une ampleur internationale inédite. Rappelons ce que nous savons tous: il n'y a jamais eu autant de migrants dans le monde qu'aujourd'hui, et lorsque ces gens partent, ils emportent avec eux tout un tissu social et économique. Un pays dévasté par la guerre ou le terrorisme met environ trente ans à retrouver un fonctionnement normal. C'est pourquoi nous devons miser sur des solutions nouvelles, comme les bons offices, afin de désamorcer les conflits en amont.

Enfin, soulignons que les bons offices peuvent avoir un impact élevé avec des moyens relativement modestes. Concrètement, le budget dédié aux activités de bons offices de la Division Sécurité humaine représente moins de 3 pour cent du budget de la Direction du développement et de la coopération. On le voit, les coûts sont extrêmement faibles alors que les bénéfices sont potentiellement considérables, comme peut l'être une guerre évitée.

En termes de résultats, ces dernières années, la Suisse a été associée à plus de quinze négociations, notamment dans le cadre de l'accord de cessez-le-feu au Soudan, de sa participation aux pourparlers de paix en Colombie, de l'organisation de rencontres en lien avec la guerre civile au Sri Lanka, d'une contribution à la conclusion d'un accord de paix au Népal, du soutien aux pourparlers sur le dossier nucléaire iranien ou d'une intervention dans la crise russo-ukrainienne. La Suisse s'engage aussi dans des régions peu médiatisées pour aplanir les tensions, comme dans la région du lac Tchad et dans la région des Grands Lacs. Enfin, la Suisse a un rôle qui permet de garantir un minimum de relations entre les Etats-Unis et Cuba, entre l'Iran et l'Egypte, entre les Etats-Unis et l'Iran et entre la Russie et la Géorgie.

Malgré leur rôle croissant, les bons offices sont sous-estimés. Les bons offices exigent en effet une certaine discrétion. Et puis, il s'agit toujours de solutions sur mesure et de relations de longue haleine difficiles à résumer en quelques formules.

C'est pourquoi un tel rapport serait utile. Il permettrait de décrire des actions couronnées de succès, des cas plus complexes, des défis à surmonter, les méthodologies utilisées. Une meilleure compréhension des bons offices de la Suisse permettrait de mieux soutenir des solutions prometteuses pour notre avenir à tous.

En conclusion, je vous invite donc à soutenir la rédaction d'un rapport qui résumera l'impact des actions en cours et permettra un bon suivi des activités de la Division Sécurité humaine du Département fédéral des affaires étrangères.

de Buman Dominique · 1VP-M · Conseil national · Fribourg · Groupe PDC

Le président (de Buman Dominique, premier vice-président): Le postulat est combattu par Monsieur Roland Büchel.

Büchel Roland Rino · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Herr Béglé, Sie verlangen, dass der Bundesrat für das Parlament einen Bericht über die Einsätze des EDA in Sachen Mediation, Gute Dienste und Fazilitation erstelle. Obwohl ich mit vielem, was Sie gesagt haben, einverstanden bin, muss ich vorwegnehmen: Das Postulat ist überflüssig. Ein paar Punkte zum Inhalt, den Sie geschrieben haben:

Zuerst zum etwas geschwollenen Begriff "Fazilitation": Meinen Sie damit, dass wir den versöhnungsbereiten Streitparteien eine Plattform bieten, einen Raum zur Verfügung stellen, Sicherheit gewähren und den Kaffee und das Gipfeli servieren? Falls ja, dann sprechen Sie eine ganz wichtige Aufgabe an, welche wir als neutraler Staat immer wieder wahrnehmen, wahrgenommen haben und wahrnehmen werden.

Nun komme ich aber zu den Punkten, in denen ich mit Ihnen nicht mehr einverstanden sein kann. Sie schreiben: "Über diesen wichtigen Beitrag unseres Landes zur Konfliktlösung und Verringerung wirtschaftlicher und politischer Unsicherheit in einigen fragilen Staaten ist bei uns jedoch relativ wenig bekannt." Ist das wirklich so? Ich glaube nicht. Dann reden Sie noch der Staatspropaganda das Wort: Dank dieses Berichtes, den Sie erstellen lassen wollen, würde die Allgemeinheit die Guten Dienste besser verstehen und könnte sie so gezielter unterstützen. Ist das wirklich Ihr Ernst? Glauben Sie tatsächlich, dass die Menschen in diesem Land mit derartigen Lageberichten aus der Verwaltung zu beeinflussen sind? Ich glaube es nicht; ich hoffe es sogar nicht.

Sie begründen Ihren Vorstoss damit, dass "die Bevölkerung von der Richtigkeit der vom EDA durchgeführten Prozesse zu überzeugen" sei. Nur das nicht, bitte! Warum ist die Schweiz eine glaubwürdige Partei in komplexen politischen Situationen? Einer der Hauptgründe war immer, dass unsere Leute das Sinnvolle taten, ohne der Welt damit die Ohren vollzuschwatzen.

Sie haben es gesagt: Diskretion ist sehr wichtig. Wir hatten hier auch schon Diskussionen, in denen Fragen gestellt wurden und man gesagt hat: Bitte, stellen Sie die Fragen nicht, wir müssen diskret sein. Also bitte keine Berichte, keine grossen Worte! Es wird geliefert, es wird nicht "gelafert". Darum wird die Expertise der Schweiz von der internationalen Gemeinschaft geschätzt, genau darum. Sie hingegen wollen mehr Papier. Sogar über die Methodik soll berichtet werden. Ich frage Sie: Sind für Sie nicht die Resultate von Belang?

Einmal unter uns, Kollege Béglé: Sie standen während Jahren, ja Jahrzehnten an der Spitze grosser Unternehmen. Haben Sie nicht auch die folgende Erfahrung gemacht? Wenn Mitarbeiter nicht in der Lage sind, Konkretes zu liefern, dann verlieren sie sich jeweils gerne in Unwichtigem. Sie konzentrieren sich darauf, die Methode darzulegen, die Umstände zu erklären, dem Nebensächlichen Bedeutung zu geben. Sie produzieren, aber sie liefern das Falsche: Berichte, Präsentationen, Gründe für den Misserfolg.

Geschätzter Kollege Béglé, verzichten wir auf einen weiteren Rapport in - der nachfolgende Begriff gefällt mir, sein Urheber ist nicht anwesend - "Beamtenprosa"!

Geschätzte Kollegen, wollen wir tatsächlich noch mehr Texte dieser Art? Ich bin überzeugt, dass wie ich kaum jemand in diesem Saal die Zeit hat, all diese Berichte von A bis Z durchzulesen.

Ich meine es sehr ernst: Verwenden wir die Ressourcen im EDA, die gerade in diesem Bereich sehr knapp sind, dafür, gute Dienste zu leisten. Verzichten wir darauf, sie in Beamtendeutsch zu schildern. Zeigen wir, dass wir hinter den Guten Diensten stehen. Zeigen wir unsere Anerkennung, indem wir unsere Leute arbeiten lassen. Zeigen wir unsere Wertschätzung mit einem Verzicht auf diesen unnötigen Bericht!

Ich bitte Sie, dieses Postulat abzulehnen.

Burkhalter Didier · BR-M · Conseil fédéral · Neuchâtel

Si on voulait faire une médiation entre Monsieur Büchel et Monsieur Béglé, je pense que ce serait possible, parce qu'il y a un certain nombre de points qui ne sont franchement pas si éloignés.

C'est à vous de décider si vous voulez un rapport ou non. De toute manière, nous en faisons et nous pouvons en faire un sur ce sujet si vous le voulez.

Le postulat charge le Conseil fédéral de faire un rapport sur l'engagement suisse en matière de bons offices. Je ne crois pas que ce soit de la "Staatspropaganda" que de parler de ce que nous demande la Constitution même. Je dirai même que c'est plutôt notre rôle, parce que l'on doit expliquer aussi complètement que possible, même si c'est un peu difficile d'entrer dans les détails - importants parfois - de certains processus de médiation, compte tenu du fait qu'ils doivent rester discrets - sur ce point, vous n'avez pas complètement tort et je reviendrai sur l'aspect de la discrétion. Mais si vous nous le demandez, nous le ferons. Nous ne parlerons pas des choses qui ne comptent pas, mais nous irons à l'essentiel. Nous ferons un rapport court, synthétique, qui présentera ce qui se fait, qui donnera des exemples et dont on pourra tirer des enseignements. Ce sera donc un rapport relativement court, mais utile. Nous irons à l'essentiel, et nous profiterons de ce rapport pour vous rappeler que cette discrétion est due au fait que, pour réussir une médiation, ou de manière générale des bons offices, tous les aspect de communication doivent être laissés aux parties. Ce n'est pas le médiateur lui-même, encore moins le facilitateur - je ne veux pas entrer dans les détails, mais c'est encore plus difficile pour le second - qui doit commencer à communiquer sur ce qui se passe. Si on fait cela, on perd la médiation ou la facilitation. En revanche, on peut expliquer ce qui se fait en général et donner des exemples de cas passés, sur lesquels on peut communiquer ou sur lesquels les parties sont d'accord de le faire, parfois elles le souhaitent même. Il est donc possible de faire ce rapport et cela peut être intéressant.

Ceci dit, nous ferons le bilan si vous le souhaitez. Si le Parlement ne le souhaite pas, de toute manière nous le faisons dans le cadre des rapports de politique extérieure. C'est à vous de décider. Ce qui est important, en tout cas, c'est que, de notre côté, et du vôtre aussi, je crois, tout le monde est conscient qu'il faut continuer avec force et conviction ces activités de bons offices, parce que il y a beaucoup de choses à faire, mais peu de médiateurs qui peuvent vraiment les faire sur l'ensemble de la planète.

Vote

Le président (de Buman Dominique, premier vice-président): Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat. Monsieur Roland Büchel le combat.

Abstimmung - Vote

Für Annahme des Postulates ... 108 Stimmen

Dagegen ... 70 Stimmen

(5 Enthaltungen)