Habiliter communes et autorités à recourir contre les décisions des APEA / Code civil. Droit de recours de la corporation publique tenue de prendre en charge les coûts contre des mesures de protection des enfants et des adultes arrêtées par les APEA

Stahl Jürg · P-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

16.415; 15.309

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Reimann Lukas, Egloff, Geissbühler, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Tuena, Walliser)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Reimann Lukas, Egloff, Geissbühler, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Tuena, Walliser)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Wir behandeln die beiden Geschäfte gemeinsam. Sie haben je einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Schwander Pirmin · Mit-M · Conseil national · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

In der Standesinitiative Schaffhausen 15.309 und in der parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion 16.415 geht es um die Frage, ob die Gemeinde Beschwerde führen darf gegen einen Beschluss der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (Kesb). Es geht aber auch um das Gleichgewicht zwischen einer Gemeindebehörde und der Kesb. Bis Ende 2012 hatten die Gemeinden die Beschwerdelegitimation, und dadurch bestand auch ein Gleichgewicht zwischen Vormundschaftsbehörde und Gemeindebehörde bzw. Gemeinderat. In Artikel 420 ZGB stand nämlich: "Gegen Handlungen des Vormundes kann ... jedermann, der ein Interesse hat, bei der Vormundschaftsbehörde Beschwerde führen." Das konnten also unbestrittenermassen auch die Gemeinden.

In der Botschaft zur Änderung des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts vom 28. Juni 2006 schreibt der Bundesrat auf Seite 7084: "Die Umschreibung der Beschwerdebefugnis lehnt sich materiell an Artikel 420 ZGB an." Gemäss der alten Fassung im ZGB, das habe ich vorhin auch zitiert, hatten die Gemeinden das Beschwerderecht. Das Parlament ging also davon aus, als es hier im Dezember 2008 dieses Gesetz verabschiedete, dass die Gemeinden nach wie vor die Beschwerdebefugnis haben.

Nun kommt das Bundesgericht: Das Bundesgericht verneint mit Entscheid vom 28. März 2014 die Beschwerdelegitimation der kostenpflichtigen Gemeinden. Es argumentiert, es bestehe kein tatsächliches Interesse, es müsste ein rechtlich geschütztes Interesse bestehen, damit eine Gemeinde die Beschwerdebefugnis hätte. Nun, diese Finesse hatten wir in den Kommissionen nicht diskutiert. Wir gingen in der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates 2008 einfach davon aus, dass die Gemeinde nach wie vor die Beschwerdelegitimation hat. Es ging nicht um die Frage, ob es um ein rechtlich geschütztes Interesse oder um ein tatsächliches Interesse geht. Diese Unterscheidung, diese Finesse mag wohl aus rechtlicher Sicht, aus Sicht des Bundesgerichtes richtig sein. Aber das war ganz klar nicht die Meinung des Parlamentes, als es 2008 dieses Gesetz verabschiedete.

Die Verneinung des Beschwerderechts hat das Bundesgericht neu eingeführt, und es geht jetzt darum, dass wir das, was wir 2008 eigentlich beschlossen haben, wieder einführen, nämlich das Beschwerderecht für die Gemeinden. Es ist nämlich stossend, wenn die Gemeinde bzw. das Sozialamt einer Gemeinde oder eine Schulbehörde Sachverhaltsabklärungen durchführen muss - durchführen muss! -, die getroffenen Massnahmen aber nicht im Interesse von Kindern und Erwachsenen hinterfragen und nicht einer gerichtlichen Überprüfung zuführen darf. Das kann es nicht sein! Das ist meines Erachtens sehr stossend. Das hat ja auch der Kanton Schaffhausen festgestellt und so argumentiert. Auch in verschiedenen Vorstössen in den Kantonen wird argumentiert, dass das so nicht sein kann.

Warum werden örtliche Behörden und Stellen gezwungen, bei den Sachverhaltsermittlungen mitzuwirken? Weil örtliche Behörden und Stellen infolge der besseren Kenntnisse mehr Möglichkeiten in Bezug auf die Ressourcenerschliessung haben. Das ist nicht eine Feststellung von mir, das können Sie in den Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Vormundschaftsbehörden vom 7. Dezember 2007 im Vorfeld zum neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht nachlesen.

Auch diese Konferenz wollte also, dass Gemeinden zur Beschwerde legitimiert sind. Ich bitte Sie, dieses vom Bundesgericht in der Zwischenzeit verneinte Recht wieder einzuführen - zum Wohl von Erwachsenen, zum Wohl von Kindern. Wo keine Familienmitglieder vorhanden sind, sollen die Gemeinden dafür sorgen können, dass Entscheide zu Personen einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden.

Herzlichen Dank für Ihre Unterstützung!

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Herr Präsident, noch zu Ihrer Bemerkung bei meiner Motion 16.3241: Minderheitssprecher werden im Gegensatz zu Kommissionssprechern nicht bezahlt. Motionen einzureichen wird auch nicht bezahlt, im Gegensatz zur Einreichung parlamentarischer Initiativen. Wenn man dem Parlament keine Kosten verursachen will, dann macht man eben Minderheitsanträge und Motionen.

Die parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion und die Standesinitiative Schaffhausen möchten den Gemeinden ein Beschwerderecht zusprechen. Überlegen Sie: Wenn Sie mit einer Behörde ein Problem haben, dann gehen Sie als Erstes zu den Ansprechpersonen in der Gemeinde, in kleinen Gemeinden vielleicht sogar zum Gemeindepräsidenten - einige hier drin waren Gemeindepräsident, die kennen das bestens. In den Sozialdiensten der Gemeinden sitzen genau diejenigen Leute, die fachkompetent sind, die gut ausgebildet sind, die in der Regel diese Fälle und auch die Bewohner ihrer Gemeinde schon kennen und wissen, worum es geht.

Das ganze Know-how und die ganze Vorarbeit sind für die Katz, wenn nun die Gemeinde keine Einsprache machen kann, wenn gar nicht mehr gewünscht ist, dass sie hier mitredet oder sich eben wehren kann. Auch haben die Gemeinden das Ganze schlussendlich zu bezahlen. Sie müssen Anordnungen befolgen, z. B. beim Einbezug der Gemeinden, sie haben erhebliche Kostenfolgen, z. B. im Zusammenhang mit der Wohnsituation der Betroffenen, zu tragen. Da müssen sie bezahlen. Es ist doch klar, dass die Gemeinde - so war es im alten Recht auch - eine Mitsprache- oder Einsprachemöglichkeit haben muss.

Das Gleichgewicht der verschiedenen Systeme ist im Föderalismus ganz entscheidend, und es ist nur dann garantiert, wenn die Rechte jedes einzelnen Systems garantiert sind und wenn jede Ebene sich eben auch gegen Expertentum wehren oder eine Beschwerde gegen Beschlüsse anderer Institutionen einreichen kann. Sie können sicher sein, dass die Gemeinden nicht gegen alles und jeden klagen werden. In der Praxis gibt es heute aber Gemeinden, die sich wehren, die sagen: Wir machen einfach nichts mehr. Dann macht die eine Behörde etwas, und die andere reagiert nicht darauf; das gibt es im Kanton Zürich.

Das ist sicherlich nicht so toll, wie wenn die Gemeinde sich wirklich rechtlich korrekt wehren kann, Handlungsanweisungen zugunsten oder zuungunsten der Bürgerinnen und Bürger überprüft und mitredet. So wird dieses Gleichgewicht der Systeme und der verschiedenen Stufen im Föderalismus garantiert. Aber es kann nicht sein, dass man einfach über die Köpfe der lokalen Behörden hinweg - wir haben vorhin den Begriff "Föderalismus" gehört - beschliesst, was man will. Am Schluss leiden insbesondere die Kinder, die Familien und die Steuerzahler dieser Gemeinden.

Deshalb bitte ich Sie, der Standesinitiative Schaffhausen und der parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion Folge zu geben.

Arslan Sibel · Mit-F · Conseil national · Bâle-Ville · Groupe des VERT-E-S

Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates hat am 12. Mai 2017 mehrere Geschäfte zum Thema Kesb behandelt, unter anderem als Kommission des Zweitrates die Standesinitiative Schaffhausen 15.309, "Verankerung einer Beschwerdelegitimation des kostenpflichtigen Gemeinwesens gegenüber Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen der Kesb im ZGB", und als Kommission des Erstrates die parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion 16.415, "Kesb. Beschwerderecht für Gemeinden und Behörden". Beiden Initiativen wurde nach ausführlicher Diskussion mit 16 zu 9 Stimmen keine Folge gegeben.

Auch wenn die beiden Initiativen den Anschein erwecken, in die gleiche Richtung zu zielen, haben sie unterschiedliche Forderungen. Die Standesinitiative Schaffhausen verlangt eine Verankerung der Beschwerdebefugnis des kostenpflichtigen Gemeinwesens gegenüber Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen der Kesb in Artikel 450 ZGB. Die parlamentarische Initiative der SVP-Fraktion verlangt hingegen, in Artikel 450 ZGB das Beschwerderecht der Wohnsitzgemeinde der betroffenen Person oder einer anderen zuständigen kommunalen Behörde festzuhalten. Zusätzlich soll sichergestellt werden, dass der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde in Artikel 450c ZGB nicht ausgehöhlt wird, also die aufschiebende Wirkung zurückhaltend und nur ausnahmsweise entzogen wird.

Die Minderheit begründet ihre Anträge auf Folgegeben damit, dass es viele Schnittstellen zwischen den Behörden gebe. Die Vertreter der Minderheit haben ihre Argumente soeben dargelegt. Dazu muss gesagt werden, dass nicht über die Köpfe der Behörden hinweg entschieden wird - das wurde intensiv diskutiert -, sondern dass man diesen für die Abklärungen einen gewissen Zeitraum, etwa drei Jahre, gibt.

Die Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen ist der Meinung, dass die Gemeinden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften mehr in die Verfahren der Kesb involviert werden sollten, indem z. B. die Kesb von den betroffenen Behörden Stellungnahmen einholen. In verschiedenen Kantonen gibt es bereits entsprechende Regelungen, oder man ist daran, solche umzusetzen. Die Kommissionsmehrheit vertritt aber die Ansicht, dass es nicht zielführend ist, der Wohnsitzgemeinde der betroffenen Person, einer anderen zuständigen kommunalen Behörde oder dem kostenpflichtigen Gemeinwesen gegenüber Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen der Kesb ein Beschwerderecht einzuräumen. Dadurch könnte es zu einer Vermischung von zivil- und verwaltungsrechtlichen Belangen kommen. Zudem könnten finanzielle Interessen der Gemeinden in die Entscheidung über Massnahmen hineinspielen, was zu falschen Anreizen führen würde. Schliesslich geht es bei Kindes- und Erwachsenenschutzmassnahmen nicht um fiskalische Interessen, sondern um das Wohl des betroffenen Kindes bzw. der betroffenen erwachsenen Person.

Lassen Sie mich dies konkretisieren: Durch die Einführung eines Beschwerderechts des kostenpflichtigen Gemeinwesens gegenüber den Massnahmen der Kesb würde eine Inkonsistenz gegenüber den Massnahmen der Zivilgerichte zum Schutze des Kindes im eherechtlichen Verfahren geschaffen. Auch wenn Gemeinden nach kantonalem Recht zur Übernahme der Kosten verpflichtet sind, steht ihnen im Rahmen dieser Verfahren kein Beschwerderecht zu. Auch hier kann darauf verwiesen werden, dass diese Problematik nicht in allen Kantonen gleich ist. Bei der Revision des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts stand die Bemühung im Zentrum, eine unabhängige, als einzige zuständige, professionelle Behörde mit genügend Kapazitäten zu schaffen, die den Auftrag hat, die Interessen der schutzbedürftigen Personen zu wahren. Ein Beschwerderecht von kommunalen Behörden würde folglich im Widerspruch zum Zweck dieser Revision stehen.

Bezüglich der aufschiebenden Wirkung vertritt die Kommissionsmehrheit die Ansicht, dass sich das Bundesgericht, wie das Herr Pirmin Schwander vorhin deutlich gesagt hat, dazu geäussert hat, wann die aufschiebende Wirkung zulässig ist und wann nicht. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung kann folglich nötig sein, um den Schutz der betroffenen erwachsenen Person bzw. des betroffenen Kindes sicherzustellen, wobei in der Kommission auch erwähnt wurde, dass es wichtig wäre, mit dieser Massnahme zurückhaltend umzugehen.

Gestützt auf diese Erläuterungen, beantragt Ihnen die Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen, diesen beiden Initiativen keine Folge zu geben.

Merlini Giovanni · Mit-M · Conseil national · Tessin · Groupe libéral-radical

Tanto l'iniziativa del canton Sciaffusa 15.309 quanto l'iniziativa parlamentare 16.415 del gruppo dell'UDC chiedono di introdurre nell'articolo 450 del Codice civile svizzero la legittimazione ricorsuale del comune di domicilio della persona interessata dalle misure decise dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti rispettivamente il diritto di ricorso dell'ente pubblico finanziariamente responsabile. Inoltre, l'iniziativa parlamentare del gruppo dell'UDC vuole estendere il diritto di reclamo anche ad altre autorità comunali, come per esempio quella scolastica oppure quella competente per l'assistenza, nonché modificare l'articolo 450c del Codice civile per evitare che venga snaturato il diritto di reclamo con un'applicazione troppo frequente dell'effetto sospensivo.

La nostra Commissione degli affari giuridici se ne è occupata nella sua seduta del 12 maggio 2017, decidendo con 16 voti contro 9 di non dare seguito ad entrambe le iniziative. Sull'iniziativa del canton Sciaffusa, la commissione sorella del Consiglio degli Stati, in data 4 luglio 2016, si è espressa favorevolmente, dandovi seguito con 7 voti contro 3 e 2 astensioni.

Secondo l'articolo 450 capoverso 1 del Codice civile, le decisioni dell'autorità di protezione dei minori e degli adulti possono essere impugnate con reclamo davanti al giudice competente. Il capoverso 2 della stessa disposizione stabilisce che sono legittimate al reclamo, uno, le persone che partecipano al procedimento, due, le persone vicine all'interessato e, tre, le persone che hanno un interesse giuridicamente protetto all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

In una sua sentenza del 28 marzo 2014 il Tribunale federale ha statuito che, contrariamente al diritto precedente, il comune di domicilio non è legittimato al reclamo contro le misure decise dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti anche là dove è tenuto a sopportarne i costi e ciò né come terza persona né come persona vicino all'interessato o persona che ha partecipato al procedimento.

Con ciò l'Alta corte si è associata all'opinione della dottrina prevalente. Infatti, semplici interessi di fatto, per quanto legittimi come quelli di natura finanziaria, non bastano più a fondare la legittimazione al reclamo, dato che il legislatore ha adottato il criterio dell'interesse giuridicamente protetto alla cifra 3 dell'articolo 450 capoverso 2 del Codice civile.

Una minoranza commissionale ritiene che se sono legittimate al reclamo le persone vicine alla persona interessata dalla misura, non per forza suoi parenti, a maggior ragione lo dovrebbero poter essere quelle autorità comunali che hanno già avuto a che fare con l'interessato e che hanno predisposto misure magari meno incisive di quelle decise dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti. Inoltre, l'onore finanziario a carico della comunità basterebbe già da solo a giustificare il diritto di interporre reclamo contro misure di rilevante portata finanziaria.

Per la maggioranza commissionale non vi è per contro alcun valido motivo di modificare l'attuale assetto legislativo, né in relazione alla concessione dell'effetto sospensivo del reclamo - in merito al quale si rinvia alla chiara giurisprudenza del Tribunale federale - né in relazione all'estensione della legittimazione ricorsuale. Questo perché interessi finanziari e fiscali non devono ostacolare una misura decisa a favore della persona da proteggere in quanto ritenuta adeguata ed efficace. La contrarietà dell'ente pubblico, che sia il comune o il cantone, a seconda delle regole cantonali, a finanziare una misura ritenuta idonea dall'autorità di protezione dei minori e degli adulti non rappresenta un interesse giuridicamente protetto.

Scopo della revisione era infatti di istituire un'autorità interdisciplinare e professionale unica che fosse la sola responsabile della tutela di persone vulnerabili, riservato ovviamente l'esame giudiziario. Un diritto al reclamo riconosciuto ai comuni o addirittura ad autorità comunali come quella scolastica urterebbe manifestamente la volontà del legislatore. Sarebbe inoltre incoerente con l'intero sistema del nuovo diritto e con quanto previsto in altri procedimenti, come per esempio quelli nell'ambito del diritto matrimoniale, dove i tribunali civili competenti stabiliscono le misure necessarie alla tutela dei minori, senza che gli enti pubblici obbligati a prendersi carico dei relativi costi abbiano alcuna legittimazione ricorsuale. Non è infatti opportuno mescolare le ragioni di natura economica con l'esigenza di protezione della persona interessata dalla misura stabilita.

La majorité de la commission reconnaît que les questions liées aux rapports familiaux et à la vie interne des familles relèvent d'un domaine très sensible. Elle partage l'opinion selon laquelle il faut améliorer l'échange d'informations entre les autorités de protection et les autorités communales, de façon à ce que ces dernières puissent être mieux impliquées dans le processus de décision. Il est dans l'intérêt de la communauté que les institutions soient consultées sur les mesures prévues et puissent aussi se mettre à jour en ce qui concerne l'évolution de la situation après la prise de décision par l'autorité de protection.

Mais cela ne doit pas comporter, comme l'a souligné le Tribunal fédéral, la faculté des autorités à contester, souvent pour des raisons de nature financière, le fond des décisions adoptées par une autorité qui, selon le législateur, est la seule instance administrative professionnelle et responsable de l'examen et de l'adoption de mesures de protection. D'ailleurs, même pour ce qui concerne les décisions des juges compétents pour les mesures relevant du droit des familles, il n'existe aucun droit de recours pour les institutions publiques qui en supportent les coûts. Les intérêts fiscaux ne doivent donc pas prévaloir sur le bien de l'enfant ou de la personne protégée.

C'est pour ces raisons que je vous invite, au nom de la majorité de la commission, à ne pas donner suite à ces deux initiatives.

Stahl Jürg · P-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

16.415

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Die Minderheit beantragt, ihr Folge zu geben.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 69 Stimmen

Dagegen ... 105 Stimmen

(4 Enthaltungen)

Stahl Jürg · P-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

15.309

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Die Minderheit beantragt, ihr Folge zu geben.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 71 Stimmen

Dagegen ... 107 Stimmen

(2 Enthaltungen)