Überarbeitung des Leistungslohnsystems für das Bundespersonal

Keller-Sutter Karin · P-F · Ständerat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Ablehnung der Motion

Antrag der Minderheit

(Föhn, Minder)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Rejeter la motion

Proposition de la minorité

(Föhn, Minder)

Adopter la motion

Präsidentin (Keller-Sutter Karin, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Hegglin Peter · Mit-M · Ständerat · Zug · CVP-Fraktion

Gerne berichte ich über die Beratung zu dieser Motion.

Was wäre mit dieser Motion verbunden, welcher Auftrag würde gegeben? "Der Bundesrat unterbreitet den Räten eine Revision des Bundespersonalgesetzes sowie allfälliger weiterer Gesetze, in welcher das Leistungslohnsystem für das Bundespersonal überarbeitet und effizienter gestaltet wird. Dabei sollen die unzähligen Zuschläge, Zulagen und Prämien entschlackt und durch einen fairen Leistungslohn ersetzt werden. Zudem soll die Handhabung der Vertrauensarbeitszeit in der Bundesverwaltung überarbeitet werden, damit deren Anwendung ab gewissen Lohnklassen nicht mehr an eine automatische Lohnerhöhung geknüpft ist."

Begründet wird die Motion wie folgt: Das heutige Lohnsystem des Bundes gewichte vor allem den Bildungsabschluss und die Erfahrung der Angestellten und berücksichtige dabei angemessen die Ausbildung und die Berufs- und Lebenserfahrung der anzustellenden Person. Gleichzeitig würden die festgelegten Beurteilungskriterien für das Bundespersonal aber nur mangelhaft funktionieren, da fast alle Bundesangestellten mit der Beurteilungsstufe 3, "gut", bewertet würden und eine Einteilung in diese Stufe die Konsequenz habe, dass der Lohn - zusätzlich zum Teuerungsausgleich - jährlich um 1 bis 2 Prozent erhöht werde, bis der Höchstbetrag der Lohnklasse erreicht sei. Weiter würden Ortszuschläge, Treueprämien, Funktionszulagen, Sonderzulagen, Leistungsprämien, Spontanprämien, Arbeitsmarktzulagen, Familienzulagen und die ergänzenden Leistungen, Zulagen für die Verwandtschaftsunterstützung und Auslagen für die familienergänzende Kinderbetreuung ausbezahlt. Auch erhalte das Bundespersonal ab dem 50. Altersjahr sechs und ab dem 60. Altersjahr sogar sieben Wochen Ferien. Dieses unübersichtliche System eines mangelhaften Beurteilungsschemas und wild wuchernder Zuschläge führe dazu, dass die Leistung des einzelnen Angestellten bei der Gesamtkompensation viel zu wenig berücksichtigt werde. Um die Leistung als wichtigstes Kriterium bei der Gesamtentschädigung festzusetzen, seien das Bundespersonalgesetz und allfällige weitere Gesetze einer Revision zu unterziehen.

In seiner Stellungnahme lehnte der Bundesrat die Motion ab. Der Nationalrat hat die Motion am 28. Februar 2018 mit 115 zu 78 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen.

Unsere Kommission hat das Geschäft am 21. Juni dieses Jahres beraten. Anwesend war der stellvertretende Direktor des Eidgenössischen Personalamtes, Herr Thomas Schmutz. Einleitend, und da kann ich Herrn Bundesrat Maurer unterstützen, möchte ich dem Bundespersonal für den immer sehr guten Einsatz bestens danken.

Grundsätzlich ist das Bundespersonal für die herausfordernden Aufgaben bestens qualifiziert. Es macht einen guten Job. Es wird aber auch entsprechend entlöhnt. Es sind 37 000 Bundesangestellte in achtzig Bundesämtern, angestellt in über hundert Ländern dieser Welt, beschäftigt in fast allen Berufsgruppen; es geht von Handwerkern bis zu Diplomaten und Spezialisten für internationales Recht.

Die Motionäre fordern, dass die Leistungsorientierung gestärkt wird und gesetzliche Regelungen getroffen werden. Ein Blick in das aktuelle Bundespersonalgesetz zeigt, dass die Leistung neben der Funktion und der Erfahrung als eines von drei Kriterien für die Lohnfestsetzung massgebend ist. Weitere Lohnsystemregeln nennt das Bundespersonalgesetz nicht. Es öffnet damit den in seinen Geltungsbereich fallenden Arbeitgebern - wie beispielsweise der Bundesverwaltung, den SBB, dem ETH-Bereich und seinen Instituten und Anstalten oder dem Schweizerischen Nationalmuseum - Freiräume für eine den jeweiligen Bedürfnissen entsprechende Ausgestaltung der Lohnsysteme.

Die verschiedenen Arbeitgeber regeln diese Lohnsysteme in eigener Kompetenz. Das Lohnsystem der Bundesverwaltung ist in der Bundespersonalverordnung konkretisiert. Mit der Regelung der Lohnsysteme auf Verordnungs- bzw. Reglementsstufe haben die einzelnen Arbeitgeber die Möglichkeit, ohne aufwendige Gesetzesrevisionen Anpassungen an ihren Lohnsystemen vorzunehmen. Sämtliche Anliegen der Motionäre könnten somit auch auf Verordnungsebene erfüllt werden.

Bereits Anfang Februar 2017 hat der Bundesrat dem Parlament einen in Erfüllung des Postulates 14.3999 der Finanzkommission des Nationalrates erstellten Bericht zum Lohnsystem des Bundes übermittelt. Kernstück des Berichtes bilden die Ergebnisse einer im Jahr 2016 in Auftrag gegebenen externen Analyse des Lohnsystems des Bundes. Die Analyse kam damals zum Schluss, dass das Lohnsystem der Bundesverwaltung mit Blick auf deren hoheitliche Aufgaben und heterogene Anforderungen grundsätzlich angemessen ausgestaltet sei. Dennoch bestünden in einzelnen Bereichen Optimierungsmöglichkeiten. Ein besonderes Augenmerk sollte auf die Lohnentwicklungssteuerung, die konzisere Ausgestaltung der Leistungsprämien und die Neuregelung des Ortszuschlags gerichtet werden. Der Bundesrat hat deshalb das Eidgenössische Finanzdepartement beauftragt, ihm bis Mitte 2017 ein Aussprachepapier mit konkreten Anpassungsvorschlägen zum Lohnsystem zu unterbreiten. Der Bundesrat hat inzwischen den Leistungsanreiz korrigiert. Die Bewertungsstufe 3 kann jetzt bei der Lohnerhöhung zu unterschiedlichen Prozentsätzen führen. Auch die Möglichkeit, unterschiedliche Leistungsprämien auszurichten, wurde geschaffen.

Angesichts dieser Ausgangslage sieht die Kommission keinen weiteren gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Eine Überführung von Bestimmungen von der Verordnungs- auf die Gesetzesebene und eine Straffung aller vorgenannten Sonderregelungen könnten nur mit einer strukturellen Besoldungsrevision mit individuellen Arbeitsplatzbeurteilungen einhergehen. Ein mehrjähriger Prozess würde angestossen: Alle Funktionen müssten einer Überprüfung unterzogen und mit einer Bewertung nach einem neuen Bewertungsschema neu eingereiht werden; es wären Funktionendiagramme, die Lohnentwicklungsschemata, die Beförderungsrichtlinien zu überarbeiten; die Sonderzulagen, Prämien und Zuschläge wären abzuschaffen und in ein neu zu definierendes Lohnsystem einzubauen. Ein solcher Umbau müsste mittels einer umfangreichen Projektorganisation mit Vertretern aller Akteure, vor allem auch der Sozialpartner, erfolgen. Bei Besoldungsrevisionen gilt zudem die übliche Besitzstandwahrung - das wäre wohl auch hier der Fall -, was sicherlich in der Übergangsphase und vielleicht auch zukünftig zu Mehrkosten führen dürfte. Damit würde das anvisierte Ziel der Motion, die Kosten zu senken, verfehlt.

Mit 9 zu 2 Stimmen hat unsere Kommission deshalb beschlossen, kein solch grosses Projekt anzustossen, sondern sie vertraut auf das vom Bundesrat aufgezeigte pragmatische Vorgehen und wird bei Bedarf spezifische Vorschläge einbringen. Die Minderheit betont, dass es ihr nicht um eine grundsätzliche Umgestaltung gehe, sondern um eine effizientere Ausgestaltung insbesondere des Prämien- und Zulagensystems.

Ich komme zum Schluss und empfehle Ihnen im Namen der Kommission - der Entscheid fiel mit 9 zu 2 Stimmen -, die Motion abzulehnen.

Föhn Peter · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir haben heute fünf oder sechs Vorstösse auf dem Tisch, welche das Bundespersonal betreffen. Der Nationalrat hat diesen allen zugestimmt und sie uns überwiesen.

In der Zwischenzeit sind auch einige Schreiben eingegangen, welche von der Annahme dieser Vorstösse massiv abraten. Sogar die "Tagesschau" hat gestern zu meiner grossen Überraschung diese Vorstösse thematisiert. Dabei konnte ich mir aber nur die Augen reiben, denn es wird wohl kaum von faulen Bundesangestellten gesprochen, wie behauptet wird. Für mich sind die besagten Angestellten eher zu aktiv oder mindestens zu formalistisch. Zudem hat die "Tagesschau"-Hauptausgabe eine primitive und völlig danebenliegende Karikatur gezeigt; das ist, einfach gesagt, völlig unverantwortlich. Herr Bundesrat, Sie haben vorhin gesagt, dass das Bundespersonal vielfach zu schlecht wegkomme. Ja, das kann ohne Weiteres sein, und ich weiss auch, dass wir viele motivierte Leute haben.

Aber jetzt wieder zur Thematik zurück: Von mir aus gesehen hätte man all diese Vorstösse gemeinsam behandeln und dann einzeln darüber abstimmen können. Konsequenterweise, Frau Präsidentin, werde ich jetzt nur einmal zu diesen beiden Vorstössen, zu den Motionen 16.3973 und 16.3974, sprechen, denn die Anliegen gehen ja in die ähnliche oder gar gleiche Richtung.

Bei der Motion 16.3973 soll der Bundesrat eine Revision des Bundespersonalgesetzes sowie allfälliger weiterer Gesetze unterbreiten, in welcher das Leistungslohnsystem für das Bundespersonal überarbeitet und effizienter gestaltet wird. Dabei sollen die unzähligen Zuschläge, Zulagen und Prämien entschlackt und durch einen fairen Leistungslohn ersetzt werden.

Mit der Motion 16.3974 wird der Bundesrat beauftragt, die in der Bundesverwaltung ausgerichteten Löhne und Sozialleistungen an diejenigen der Privatwirtschaft anzugleichen und diese Änderung in seiner nächsten Personalstrategie Bundesverwaltung 2020-2023 zu berücksichtigen. Weiter soll das Personalrecht, wo dies möglich ist, noch stärker an das privatwirtschaftliche Arbeitsrecht gemäss Obligationenrecht angelehnt werden. Sie sehen also: Es geht in die gleiche Richtung.

Weshalb unser Minderheitsantrag? Die Schweizerinnen und Schweizer waren in den letzten Jahren mit stagnierenden Reallöhnen konfrontiert. Nur die Bundesangestellten können faktisch jedes Jahr mit einer Lohnerhöhung rechnen. Das derzeitige System garantiert das eigentlich. Dieses System ist nicht marktgerecht. Vielmehr sollte der Bund jetzt ein System finden, das einen Zusatzeffort belohnen könnte. Denn wir müssen uns bewusst sein, dass die Bundesangestellten eine hohe Arbeitsplatzsicherheit geniessen. Dies ist an sich bereits ein grosses Privileg; verbunden ist es mit sehr arbeitnehmerfreundlichen Arbeitsbedingungen.

Die niedrige Fluktuation beim Bund beweist dies alles. Denn der Bund ist mit der hohen Arbeitsplatzsicherheit und den spannenden Tätigkeitsfeldern ein sehr attraktiver Arbeitgeber. Daher würde es nicht schaden, wenn er sich, wo dies möglich ist, an den privatwirtschaftlichen Arbeitsbedingungen orientieren würde. Diese Forderung kann der Bund im Übrigen bei Funktionen für Spezialisten - beispielsweise im Informatikbereich - auch dazu nutzen, höhere Löhne zu zahlen, um allfällige Talente an Bord zu holen. Insgesamt bin ich der Überzeugung: Der durchschnittliche Verdienst ist im Vergleich zum Markt sehr hoch, wenn nicht zu hoch. Dieser liegt anscheinend momentan sogar über jenem der Finanzbranche.

Es gibt in der Schweiz nicht nur Bundespersonal und Bundesangestellte. Maximal jeder hundertste Angestellte gehört diesem Bereich an. Es gibt also mehr als hundertmal mehr andere Arbeitnehmende. Diese schielen auch hie und da nach Bern und kennen diese Lohnvorgaben respektive die Unterschiede zu ihren Löhnen.

Berücksichtigen wir nicht nur die Gehaltsklassen, nein, auch die Sozialleistungen oder die Sonderzahlungen und vielseitig begründeten Zuschläge sind anzuschauen. Es wird moniert und wurde zumindest gestern in besagter Ausgabe der "Tagesschau" behauptet, dass gemäss einer Studie - man höre und staune! - beim Bund für vergleichbare Arbeit bei Hochqualifizierten bis zu 25 Prozent weniger bezahlt werde als in der Privatwirtschaft. Ja, das mag sein, denn es gibt immer Ausreisser. Ich denke unter anderem an die IT-, die Finanz- oder eventuell die Chemiebranche, aber dann hört es sofort auf.

Ich stelle mich einmal mehr vor die KMU und deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, welche in unserem Land immer und immer wieder gerühmt und als Fundament der Schweizer Wirtschaft dargestellt werden. Vergleichen Sie bitte auch einmal deren Löhne und Nebenleistungen! Oder vergleichen Sie die Bundeslöhne mit den Löhnen bei anderen, kleinen Dienstleistern!

Wie viel verdient ein Bundesangestellter, eine Bundesangestellte im Durchschnitt? Sage und schreibe 125 000 gute, harte Schweizerfranken. 125 000 Franken, Raumpflege, das heisst Putzfrauen, auch eingerechnet und - ich sage es noch einmal - die Besserstellung im sozialen Bereich nicht eingerechnet. Wo und wann wird in der Schweizer Wirtschaft so viel abgegolten, Ausreisser ausgenommen?

Ich kann von meinem Betrieb sprechen, den kenne ich ganz genau. Niemand, gar niemand hat in den letzten zehn Jahren 125 000 Franken Bruttolohn erhalten. Wir haben auch hochqualifiziertes Personal, und nicht einmal die Chefs kommen auch nur auf das Durchschnittsgehalt beim Bund. Und es wurde auch nie ein Franken Dividende ausbezahlt.

Schauen wir also nicht nur auf das Wohl des Bundespersonals! Führen wir uns auch die harterkrampften Löhne des Durchschnittsschweizers vor Augen - wenn Sie die Arbeitsplätze in der Schweiz halten wollen. Unsere Aufgabe muss es sein, alle gerecht, das heisst alle möglichst gleich gerecht zu behandeln.

Zu meinem ersten Minderheitsantrag, der jetzt dann gleich zur Abstimmung kommt, möchte ich betonen, dass es nicht um eine grundsätzliche Umgestaltung des Lohnsystems geht, sondern um eine effizientere Ausgestaltung desselben, indem insbesondere das Prämien- und Zulagensystem vereinfacht werden sollte.

Was unseren zweiten Minderheitsantrag betrifft, bin ich der Ansicht, dass die Bundesverwaltung ein äusserst attraktiver Arbeitgeber ist, was für private Arbeitgeber, welche oft nicht gleich hohe Löhne bezahlen können, klar einen Wettbewerbsnachteil darstellt.

So bitte ich Sie, die Motionen 16.3973 und 16.3974 anzunehmen.

Maurer Ueli · VPBR-M · Bundesrat · Zürich

Die Motion fordert ja eine Überarbeitung des Leistungslohnsystems. Da muss man sich zuerst bewusstwerden, wer in diesem Gesetz eingeschlossen ist. Es ist nicht nur die Bundesverwaltung, sondern der Geltungsbereich umfasst beispielsweise auch die SBB, den ganzen ETH-Bereich, mit seinen Instituten und Anstalten, bis hin zum Nationalmuseum. Diese Arbeitgeber sind alle diesem Gesetz unterstellt.

Wenn wir nun den Bereich des Bundespersonals anschauen, sehen wir schon, wie schwierig es ist, die verschiedenen Berufe unter diesen Hut zu bringen. Da haben Sie den international versierten Steuerexperten, der auf höchstem Niveau mit internationalen Leuten verhandeln muss und eine entsprechende Ausbildung braucht, und Sie haben den Logistiker in einem Armeelogistikzentrum, der vielleicht noch nicht einmal eine Berufslehre absolviert hat. Das alles umfasst unser Gesetz. Wenn wir das ganze Gesetz überarbeiten, leistungsgerechter werden wollen, dann begegnen wir auch ganz unterschiedlichen Kulturen, Führungskulturen, Qualifikationskulturen, die im Laufe der Jahrzehnte entstanden sind. Das hat uns dazu geführt, dass wir im Gesetz die Eckwerte beschreiben und dann gezielt in den Verordnungen versuchen, Anpassungen vorzunehmen. Da können wir dann die entsprechenden Gegebenheiten besser berücksichtigen.

Beanstandet wird bisweilen auch der Ortszuschlag. Ich schildere Ihnen folgenden Fall, einfach, um ein Beispiel zu machen: Wenn Sie in Genf einen Grenzwächter wollen, der in vernünftiger Zeit zum Einsatzort gelangt, dann muss er im Raum Genf wohnen, und dort sind die Wohnungen vielleicht doppelt so teuer wie in anderen Grenzgebieten. Also ist man dieser Situation mit einem entsprechenden Ortszuschlag gerecht geworden.

Wenn wir also heute das System beurteilen, sehen wir, dass es entstanden ist, indem man versucht hat, nicht generelle Lösungen zu finden, sondern individuell auf die entsprechenden Bedürfnisse einzutreten. So gesehen kann man sicher sagen, dass das Leistungslohnsystem nicht überall optimal ist, aber es ist angepasst worden. Wenn Sie beginnen, das Ganze zu überarbeiten, wird es wahrscheinlich teurer. Das ist der Grund dafür, dass Ihnen der Bundesrat vorschlägt, nicht das Gesetz zu ändern, sondern dass wir im Laufe der Zeit in den Verordnungen Verbesserungen vornehmen und versuchen sollten, diesem Leistungslohngedanken, den auch der Bundesrat verfolgt, gerecht zu werden. Wir haben 2017 eine entsprechende Verordnungsänderung vorgenommen, wir arbeiten 2019 daran, und wir werden das Leistungslohnsystem wohl in diesem Sinne schrittweise weiter ausgestalten.

Wenn man das vergleicht mit der Privatwirtschaft, was ein Element dieses Vorstosses und auch des nächsten ist, dann muss man feststellen - und das hat mich auch etwas überrascht -, dass es einfach Leute gibt, die in einer Verwaltung arbeiten wollen. Sie wollen etwas für das Land leisten, weil schon der Vater und der Grossvater oder die Mutter in der Verwaltung gearbeitet haben. Das ist eine Art Berufung, diese Leute wollen das. Umgekehrt finden Sie Leute aus der Privatwirtschaft, die sagen: Nie im Leben werde ich in einer Verwaltung arbeiten und Beamter werden! Das ist auch irgendwie zu berücksichtigen. Das ist weder gut noch schlecht, es ist einfach eine Gegebenheit. Nicht jeder, der in der Privatwirtschaft arbeitet, will beim Bund arbeiten, und viele Leute beim Bund schauen es als ihre Berufung an, in dieser Funktion etwas für das Land zu leisten. Das sind Gegebenheiten, und daher lassen sich wahrscheinlich Privatwirtschaft und Verwaltung nie ganz einfach so vergleichen. Das sind Kulturen, die entstanden sind, die so gelebt werden und die so auch in der Beurteilung wieder durchsickern.

Damit plädiere ich eigentlich dafür, dass wir versuchen, im Kleinen Anpassungen vorzunehmen. Selbstverständlich müssen wir damit wettbewerbsfähig bleiben, selbstverständlich müssen sie auch mit der Privatwirtschaft in einem gewissen Einklang stehen - aber das Gesetz zu ändern führt uns wahrscheinlich nicht weiter.

Es ist so, und es wurde auch darauf hingewiesen: Wir haben in der Verwaltung schon Positionen, vor allem im höheren Kader und in Spezialfunktionen, die wir zu tief bezahlen. Noch ein Beispiel aus meinem Departement: Steuerexperten, die weltweit mit den besten Anwalts- und Steuerberatungsfirmen diskutieren und verhandeln müssen, das sind Leute, die in der Privatwirtschaft wahrscheinlich locker das Doppelte verdienen würden. Mit ihrem Know-how, das sie sich hier erwerben und das sie auch international einsetzen, könnten sie das auch anders machen. Dass sie das nicht machen, spricht eben für die Überzeugung, etwas für das Land zu tun.

Hier, denke ich, müssen wir immer versuchen, massgeschneiderte Lösungen zu finden. Der Grundgedanke dieser Motion ist durchaus akzeptierbar, und wir sehen das eigentlich auch so, aber wir müssen das Leistungslohnsystem in kleineren Schritten anpassen und unserem Personal entsprechend gerecht werden.

Ich bitte Sie aus diesen Überlegungen, diese Motion abzulehnen und uns den Weg zu überlassen, auf Verordnungsebene weiter entsprechende massgeschneiderte Lösungen zu finden. Das wirkt vielleicht auf den ersten Blick kompliziert, aber bei den vielen Berufen, Standorten und Gegebenheiten, die es bei diesen 37 000 Leuten gibt, ist eine massgeschneiderte Lösung allemal besser als ein grosser Wurf - der wird alldem weniger gerecht.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 8 Stimmen

Dagegen ... 34 Stimmen

(2 Enthaltungen)